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『일본 지방자치단체 거버넌스』는 지방자치에 관한 입문서이자 교재이다. 그동안 잡지와 논문 등에서 일본 지방자치가 단편적으로 소개된 적은 있으나 일본의 지방자치를 이렇게 종합적·체계적으로 다룬 책은 드물다. 그만큼 이 책은 일본 지방자치단체의 인사, 재정, 복지부터 거버넌스, 시민 참여, 공동체까지 지방자치의 모든 분야를 폭넓게 다룬다.

일본 지방자치단체의 과거와 현재, 그리고 미래를 담은 책

풀뿌리 민주주의의 대명사로 불리는 지방자치제가 30여 년의 공백을 깨고 다시 전면 시행된 지 어느덧 20년이 흘렀다. 짧은 시간에 이뤄낸 성과만큼이나 여전히 해결해야 할 과제도 많다. 특히 올해에는 지방선거가 예정되어 있어 더더욱 지방자치에 관심이 쏠리지 않을 수 없다. 이러한 때에 우리가 지방자치와 행정을 이해하는 데 많은 도움이 될 책 한 권이 최근 일본에서 출간되었다.
?일본 지방자치단체 거버넌스?는 일본 방송대학 대학원 교재인 ?자치체 거버넌스(自治體ガバナンス)?를 번역한 것으로 지방자치에 관한 입문서이다. 그동안 잡지와 논문 등에서 일본 지방자치가 단편적으로 소개된 적은 있으나 일본의 지방자치를 이렇게 종합적·체계적으로 다룬 책은 드물다. 그만큼 이 책은 일본 지방자치단체의 인사, 재정, 복지부터 거버넌스, 시민 참여, 공동체까지 지방자치의 모든 분야를 폭넓게 다룬다.
와세다 대학 교수로 재직 중인 저자 이나쓰구 히로아키(??裕昭)는 지방자치에 관한 책을 여러 권 쓴 지방자치 전문가이다. 교토 대학 법학부를 졸업하고 오사카 시청에서 근무한 적이 있는 그는 지방의 행정 기관에서 일한 경험과 대학에서 학생들을 가르치며 얻은 이론을 이 책에 고스란히 풀어냈다. 단순히 이론이나 사실 관계만 나열한 것이 아니라 최근의 사례를 예로 들고 제도의 배경도 자세히 설명해서 독자의 이해를 돕는다. 제2차 세계대전 이전까지 거슬러 올라가 국가와 지방의 사무권한을 살펴보고, 가고시마 현에 있는 아쿠네 시의 사례에서 나타난 지방자치법의 맹점을 지적하기도 한다. 또 시선을 일본 내에 국한시키지 않고 영국이나 프랑스의 지방자치단체와 일본의 지방자치단체를 비교하여 유사점과 차이점 등도 살펴본다. 이처럼 광범위한 예시와 풍부한 자료는 우리가 참고할 만한 일본 지방자치의 동향을 많이 담고 있다.
우리나라는 법률이나 제도 면에서 일본과 유사한 점이 많다. 또한 일본과 지방자치단체 간 정책이나 집행 면에서도 서로 교류하는 기회가 점점 늘어나고 있다. 그런 면에서 이 책은 일본 지방자치단체의 형성과 변천은 물론, 앞으로 일본이 나아갈 방향도 함께 제시하기 때문에 우리에게 필요한 정보가 가득하다. 이 책을 통해 일본 지방자치의 작동 방식을 살펴보면 우리가 배워야 할 점과 경계해야 할 점을 알 수 있을 것이다. 이 책을 옮긴 역자 안재헌(지방자치발전위원회 지방분권분과위원장)은 “이론과 실제가 균형 있게 기술되어 있어 전문 연구가가 아니더라도 지방자치에 관심이 있는 사람이라면 누구나 쉽게 볼 수 있는 책”이라고 말하는데, 특히 지방행정을 두루 경험한 역자가 각 장 마지막에 쓴 옮긴이 해설은 일본과 우리의 지방자치를 비교하는 데 꽤 유익한 정보가 많이 담겨 있다.

∥신간 출간의의

현장에서 바라본 일본 지방자치제의 모습,
일본의 사례로 우리를 본다

2014년 6월 4일에 실시될 전국동시지방선거는 1995년에 선거가 시작된 뒤 올해가 여섯 번째이다. 그러나 지방자치단체장 선거가 처음 치러지고 20여 년이 흐른 지금, 지방자치제가 온전히 자리를 잡았다고 말하기는 어렵다. 지역 이기주의로 인한 지역 간 갈등의 심화, 방만한 예산 운영으로 인한 파산, 지방자치단체 간 재정 격차 등 우리가 풀어야 할 과제는 아직도 많기 때문이다. 일본은 1947년부터 지방자치단체장과 지방의회 의원을 주민이 직접 뽑는 등 우리보다 앞서 지방자치를 실시했고 지방자치단체의 행정 수준이 뛰어나다는 평가를 받지만, 점점 낮아지는 투표율과 중앙집권적 요소의 산재 등 개선할 점도 많다. 그런 의미에서 이 책은 일본의 사례를 통해 우리 앞에 놓인 과제를 어떻게 풀어나가야 할지 알려준다. 권한을 남용하는 수장, 선거를 앞두고 현실성 없는 공약을 남발하는 후보자는 물론, 복지 정책에서 지방자치단체가 맡은 역할이나 국가 차원이 아닌 지방과 비영리단체 등이 협력하는 모습은 우리에게 시사하는 바가 크다.

1장 지방자치단체 거버넌스
1. 지자체 거버넌스 / 2. 지자체의 역할과 과제 해결 과정 /
3. 정치·행정의 주기와 지자체의 활동

2장 국가와 지방의 관계
1. 국가의 사무와 지방의 사무 / 2. 분권의 의미와 제2차 세계대전 이후 일본의 지방자치 / 3. 1990년대의 분권개혁 / 4. 분권개혁과 지방 단위 행정개혁 / 5. 2000년대의 분권개혁

3장 지방자치단체 제도
1. 도도부현과 시정촌 / 2. 지자체 제도의 변화와 연속 /
3. 지자체 제도의 전망

4장 의회와 의원
1. 지방의회의 권한과 기능 / 2. 지방의회의 구성과 운영 / 3. 지방의회의 개혁 / 4. 지방의회에 관한 연구

5장 수장과 집행기관
1. 집행기관 / 2. 수장 / 3. 행정위원회

6장 지방자치단체의 조직
1. 지자체의 조직 / 2. 조직 개편의 동향

7장 이원대표제
1. 이원대표제 / 2. 수장에 대한 불신임의결 사례 / 3. 메이지 헌법기 의회와 수장의 관계 및 외국과의 비교 / 4. 연구 동향

8장 인사행정
1. 지방공무원의 종류와 수 / 2. 지방공무원의 채용·이동·승진 / 3. 인사 교류 / 4. 급여 / 5. 향후 지자체 인사·급여제도 전망

9장 세재정 구조와 예산 관리
1. 매크로 지방재정 / 2. 마이크로 지방재정 / 3. 개별 지자체에 대한 재정력 판단

10장 지방자치단체 개혁
1. 다양한 지자체 개혁 / 2. NPM의 동향

11장 지방자치단체와 시민 참여, 공동체
1. 지자체와 시민 참여 / 2. 공동체와 시민 참여 / 3. 지방자치와 중간 단체

12장 복지정책과 지방자치단체
1. 복지의 자석과 지자체 / 2. 일본 복지정책의 전개와 지자체의 역할 / 3. 복지정책과 지자체: 생활보호를 중심으로 / 4. 복지정책의 현장: 전담 공무원의 행동 양식

13장 지방자치단체의 네트워크
1. 광역행정 네트워크: 지방자치법에 규정된 제도 / 2. 지자체의 수평적 네트워크 / 3. 지자체의 국제적 네트워크 / 4. 지자체 네트워크의 의의

14장 지방자치의 역사
1. 메이지 헌법하의 지방 제도 역사 / 2. 점령개혁과 전후 지방자치제도의 확립 / 3. 전후의 지방자치제도 전개

15장 국제 비교
1. 지방자치제도 유형: 영미형과 대륙형 / 2. 지방자치제도 유형: 연방제·단일 주권, 세 가지 유형론 / 3. 지자체 규모의 국제 비교 / 4. 지자체 내부 기구의 국제 비교 / 5. 외국의 지방자치를 배우는 의의

지자체의 활동은 정치 주기, 예산·회계 주기 등의 순환 속에서 진행된다. 따라서 지자체 이외의 행위자 또한 이러한 주기를 의식해서 지자체 거버넌스에 관여한다. 예를 들어 어떤 집단이 특정한 신규 정책을 쟁점화해서 지자체의 정책으로 채택되게 만들었다 하더라도 신규 정책을 바로 실시하는 것은 불가능하다. 예산이 없기 때문이다. 이 때문에 다음 연도 예산편성이 시작되는 여름을 목표로 정책을 예산안에 넣기 위한 여러 가지 활동이 시작된다. 또한 이러한 주기가 수장이나 의회 의원 선거 때 영향을 미치는 경우도 있다. 다만 지자체와 관계된 수많은 행위자가 이런 주기를 모두 의식한다고는 할 수 없어서 의식의 차이가 생기는 경우도 자주 있다. (23쪽)

지방제도조사회에서는 기초적 지자체로서 규모가 커진 시정촌과 광역지자체로서 부현보다 규모가 커진 도주제라는 새로운 2층제의 지방제도를 구상하지만 지자체의 존재 이유에 대한 의문이 새롭게 제기되고 있다. 현재 지자체 제도의 문제는 무엇인지, 주민이 지자체에 기대하는 것은 무엇인지, 필요한 행정 서비스의 제공인지 아니면 더욱 자유롭게 시민의 의사를 표명할 수 있는 장인지 등에 대한 의문이 바로 그것이다. 주민들이 지자체에 무엇을 기대하는가에 따라 바람직한 제도의 모습은 크게 달라진다. (60쪽)

의원은 토의가 아닌 표준규칙에서 말하는 ‘질의’를 한다. 질의란 의안 제안자에게 질문을 하고 답변을 구하는 것이지만, 지자체 의회가 취급하는 의안은 대부분 수장이 제출한 것이어서 결국 의원이 수장과 행정 직원에게 질의하는 형태가 된다. 따라서 질문자인 의원과 답변자인 행정 측 사이에 질문과 답변을 주고받는 방식이 전개된다. 게다가 의원은 사전에 정해진 질문을 10분 이상 질질 끌며 읽고 집행부 측(수장과 간부 행정 직원)은 짧은 말을 길게 늘어뜨려 답하는 패턴이 많아 그 모습을 “학예회 같다”라고 야유한 수장도 있다. (68쪽)

일반적으로 의료직과 같은 특정 직종을 제외하면 신규 채용직원은 특정 분야의 전문가가 아니어서 직무를 통해 일을 배우고 능력을 향상시킨다. 특정한자리에 오래 있으면 그 직무에는 통달하지만 다른 일과의 비교 등 더욱 넓은 시야에서 행정을 시행하기는 어렵다. 반대로 매년 이동하는 식으로 자리가 바뀌는 이동정책을 취하면 제너럴리스트가 필요하다는 관점에서는 적합하지만 일을 충분히 익히기 전에 이동될 가능성도 있다. 인사정책을 택할 때에는 직원의 업무 흡수 능력, 조직 전체의 배치 전략 등 다양한 면을 고려해야 한다. (151쪽)

주민이 행정구역을 달리해 이동할 경우가 있으므로 국채를 발행할 때 세대 간 부담 문제를 고려하듯이 지방채도 세대 내의 부담 배분을 배려해야 한다. 즉, ‘지방채 편익을 취하고 사라지는 현상’을 막기 위해 매년 편익에 부합하게 지방채 상환을 이행하거나 장래의 상환에 대비해 매년 조금씩 재원을 적립[감채기금(減債基金)]할 필요가 있다. 그러나 1990년대 후반 이후 지방재정난 때문에 감채기금의 적립이 이루어지지 않고 오히려 기금을 써버리는 지자체도 적지 않다. (171쪽)

국가에서는 행정처분을 제외한 행정 서비스 전반이 시장화 테스트의 대상이 될 수 있지만, 지자체에서는 법률이 특별히 정한 특정 행정 서비스가 대상이 된다. 예를 들면, 호적법에 의거한 호적등본 복사와 주민기본대장법에 의거한 주민등본 복사나 호적초본 복사의 교부 청구를 접수하고 인도하는 등의 업무가 여기에 해당된다. 관민 경쟁입찰을 통해 민간 사업자가 낙찰한 경우에는 시청 1층의 시민과 창구를 민간 기업이 모두 운영하게 되는 사태도 발생할 수 있다. (193~194쪽)

법률 제정으로 복지, 방재, 마을 만들기 등 다양한 분야에서 활동하는 NPO에 법인격을 부여하는 길이 열렸다. NPO가 도도부현이나 국가에 신청해서 법이 정하는 요건에 적합하다고 인정되면 NPO로 인증되었다. 이 법률의 성립으로 전체 NPO가 법인격 취득에 나선 것은 아니지만 NPO가 활동하는 이상 법인격을 취득할 수 있는 장치가 만들어진 것은 큰 의의가 있었다. (213쪽)

일선 관료는 큰 재량을 가진다. 물론 공무원은 준수해야 할 법률이나 정성령(政省令), 규칙이 수없이 많고 그러한 규정에 구속을 받고 있지만 바꾸어 말하면 공무원에게 적용되는 규정이 너무 많다는 것은 공금횡령 같은 일을 몰래 저지를 수 있는 형식주의를 가능하게 만드는 원인이 된다. 이러한 점 때문에 공무원에 대한 규정은 실질적으로 공무원의 재량이 된다. (235쪽)

단순히 자매도시 간의 국제 교류에 머무르지 않고 더욱 적극적인 지자체의 국제 정책으로는 지자체의 개발도상국에 대한 국제 협력을 들 수 있다. 정부가 실시하는 대외원조(ODA)의 구상과 관계가 있지만 이와는 별도로 지자체가 독립적으로 추진하는 국제 협력 활동도 점？