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정부개입의 비효율성, 정부 실패의 원인을 진단하고 현실적인 대책 강구!

시장경제에서 정부의 의욕이 넘치면 좋지 않다. 정부의 과도한 간섭은 시장경제의 자발적 조절기능을 방해하여 비효율적 자원 배분을 초래하며, 정부 실패를 가져온다. 이 책은 공공선택론적 관점에서 정부 실패의 원인을 알아본 다음, 정부 실패를 줄이기 위한 방안들을 모색하였다. 이론과 현실의 연관성을 보여주며 실질적인 대책을 내 놓는다.

저자는 먼저 '국민을 위한' 공무원과 '공무원을 위한' 공무원을 이야기하며 대한민국의 현실을 소개한다. 그런 다음 정부 실패를 깊이 분석하며 정부 실패의 직·간접적 원인을 살펴보고 그 심각성을 공유한다. 그리고 공직자가 국민의 진정한 대리인이 될 수 있도록 만드는 공직자 제도의 혁신적인 대책을 알아본다.

여기에는 인센티브를 부여하며 공직자의 재량권을 줄이고, 정부와 이익집단의 야합 가능성을 사전에 차단하여 정부 실패를 줄일 수 있도록 하는 방안이 제시된다. 무엇보다 경제학, 행정학, 정치학의 한 분야인 공공선택론이라는 새로운 시각에서 정부 개입의 비효율성과 정부 실패의 원인을 진단하고 대책을 강구한다는 점이 큰 특징이다.

이 책은 국가가 발전하기 위해서는 정부의 역할이 무엇보다 중요하지만 지나친 정부 개입으로 인해 발생할 수 있는 정부 실패를 간과해서는 안 된다고 주장하고 공공선택론적 관점에서 그 원인과 대책을 강구하고 있다. 저자는 공직자가 국민의 진정한 대리인이 될 수 있도록 인센티브를 부여하며 공직자의 재량권을 줄이고, 정부와 이익집단의 야합 가능성을 사전에 차단하여 정부 실패를 줄일 수 있도록 하는 공직자 제도의 혁신적 대책을 강구하고 있다.

정부가 무능하여 아무 것도 못해 주어도 문제지만,
너무 의욕이 넘쳐서 지나치게 많은 역할을 하려해도 정부 실패를 가져온다
경제는 시장의 기능에 맡기고 정부의 개입은 되도록 축소되어야 한다는 주장의 근거는 정부의 과도한 간섭이 가격 메커니즘을 통한 시장경제의 자발적 조절 기능을 방해하여 결과적으로 사회 전체에 비효율적인 자원배분을 가져오는 정부 실패를 야기한다는 데 있다. 정부의 지나친 시장 개입으로 인해 오히려 비효율성과 불공정성이 악화되어 의도했던 것과는 동떨어진 결과를 초래할 경우를 일반적으로 정부 실패라고 한다. 대개 정부 실패를 가져오는 과도한 정부 개입을 축소할 것을 강력히 요구하면서도 왜 정부 개입이 과도하게 되는가 하는 점에 대해서는 흔히 정부정책입안자들이 너무 과욕적이어서 생길 수 있는 문제 정도로 치부한다.
이 책은 정부의 구성원인 정치가와 관료가 정부 개입을 주장하는 것이 공익의 증진만을 염두에 두고 행동한 결과라는 선입관에 대한 의문을 제기하면서 시작한다. 이런 의문의 제기는 경제학, 정치학 그리고 행정학의 한 지류라 할 수 있는 공공선택론자들의 시각에 근거하고 있다.

공직자는 국민의 정직한 대리인인가?
1986년도 노벨 경제학상 수상자인 뷰캐넌 교수는 그의 수상연설에서 공공선택론적 접근방식은 세 가지 기본 전제로부터 시작된다고 했다. 우선, 시장에서의 교환이 중심이 되는 경제 행위와 마찬가지로 정치적 행위도 하나의 교환행위라는 전제이다. 다음으로, 경제적 행위의 주체뿐 아니라 정치적 행위의 주체도 정당과 같은 정치조직이나 정부부처와 같은 행정기구가 아니라 결국 개인일 수밖에 없기에 개인을 모든 분석의 기초 단위로 삼는다는 방법론적 개인주의를 전제로 한다.
마지막으로, 어떤 행위를 결정하는 의사결정 단위로서의 개인은 자신의 사적 이익을 극대화하려는 경제인간이라는 점을 전제로 한다. 공공선택론적 시각으로 볼 때, 정치가와 관료는 공직자이지만, 일단, 그들도 각자 가족과 친지가 있으며 승진과 명예와 금전적 보수에 일희일비하는 개인적인 이해관계가 있는 인간이라는 점을 인정하지 않을 수 없다. 저자는 선출직 정치가가 재선을 위해 자신의 득표가능성을 극대화하려 하고, 관료가 자신의 권위와 수입을 높이기 위해 업무영역을 지속적으로 증대하고 예산을 극대화하려는 성향에서도 잘 나타나 있다고 말한다.
정부를 구성하는 공직자는 의뢰인인 국민의 위임을 받아 재산권의 보호와 같은 사회 내 기본 질서의 유지와 공공재를 제공하는 대리인이지만, 정치가나 공무원은 개인적인 입장에서는 누구나 한 개인으로서 자신의 사적 이해관계가 있게 마련이다. 그러므로 만약, 공직자 자신의 개인적인 이익의 추구가 의뢰인인 국민의 의사나 이익과 상반되는 경우에는 공익 대신 사익을 택할 개연성이 항상 존재한다. 모든 의뢰인－대리인 관계에서 발생할 수 있는 갈등의 가장 근본적인 원인은 임무를 의뢰한 의뢰인의 이해관계와 임무의 처리를 의뢰받은 대리인의 이해관계가 반드시 일치하지 않을 수도 있다는 데 있다.
공직자가 자신의 업무와 연계한 정보나 권한을 사익추구의 도구로서 사용한다면, 그 결과로 나타나는 부당한 이득과 관련 정보를 몰랐던 피해자의 억울한 손실은 엄연히 정부가 제 역할을 수행하지 못해서 발생한 것이다. 애당초 정부 관리에게 그런 권한을 주지 않았다면 발생하지 않았을 이권매매가 발생하는 것도 정부 실패의 한 유형이라고 하겠다. 물론 공익을 위해 열심히 일하다가 순직한 사심 없는 공무원도 많이 있다. 그러나 사적 이익을 추구하다 적발되는 비리공무원의 수는 줄어들고 있지 않으며, 이들이 사회에 끼치는 해악은 단순히 그들이 횡령하는 금액 이상이다. 비단 부패한 공무원이 불법적인 행정 처리를 하는 것뿐 아니라, 이제는 겉으로는 부패하지 않은 공무원이 합법적인 행정절차를 밟아서 특정 지역이나 특정 계층 혹은 특정 집단의 이익을 위해 정책을 입안하고 집행하며 다수의 혜택 받지 못하고 조직되지 못한 국민들로부터 걷은 세금을 예산할당이라는 합법적인 절차를 거쳐서 자의적으로 배분하기도 하는 것에 주목해야 할 때가 된 것 같다.

공직자의 인센티브를 공익과 일치시켜라
이렇듯 부적절한 공무로 인한 폐해가 커지고 있는데도 공인이면서 사적 경제주체이기도 한 공직자가 정부의 효율적인 정책수립에 걸림돌이 될 수도 있다는 점에 명시적으로 초점을 맞추어 정부 개입을 축소해야 한다는 논의는 아직까지 별반 진행된 것이 없다. 이 책은 개인으로서의 공직자의 인센티브를 공익과 일치시켜야 한다는 점을 강조하고 있다.
저자는 정부 실패를 가져오는 불필요한 정책의 남발은 공직자가 선해지기를 기다린다든가 도덕성의 함양을 위한 훈련이나 교육을 실시하는 것만으로 예방되는 것이 아니며, 무엇보다 필요한 대책은 공직자가 자신의 사익을 추구하는 과정에서 어쩔 수 없이 공익을 증진시키는 정책을 채택하게 만드는 것이라고 주장한다.
일반 국민이 사회와 경제에서 마주치는 것은 정부 실패라는 결과지만, 이런 정부 실패를 가져온 원인은 무엇보다도 사익을 추구하는 공직자의 부패로 인한 불필요하고 잘못된 정책의 남발이라는 점을 이해하는 것으로 출발해야 한다는 것이다. 국민의 이익과 자신의 이익이 일치해야 국민의 진정한 대리인이 될 수 있다. 이는 곧 공직자의 사익과 국민을 위한 공익이 일치하도록 만드는 인센티브제도의 확립이 필요하다는 것을 의미한다. 대리인의 사적이익이 의뢰인의 사적이익과 일치하도록 만들어주는 인센티브를 찾는 것이 인센티브제도 확립의 핵심이다. 제도 자체를 바꾸어서 누가 어떤 자리에 책임자로 오든지 간에 그 사람의 인품과 야심에 영향을 받지 않고 제도상의 제약에 의해서, 어쩔 수 없이, 오직 공익을 위해서만이 일할 수 있도록 만들어야 한다. 이를 위해서는 필요하다면 헌법을 고쳐서라도 실현 가능한 제도로 개혁해나가야 할 것이다.
유럽과 미국의 일부 공공선택론자들은 정치적인 중립을 보장하기 위해 직업공무원에게는 직위를 보장해주는 대신 선거권과 피선거권을 주지 말아야 한다고까지 주장한다. 그래야 공정한 선거를 치르고 정치적인 배려에서 나오는 정부정책의 입안을 사전에 차단할 수 있다는 것이다. 민간기업은 몇만 원짜리 가전제품을 하나 팔아도 AS 기간이 있어서 사후 책임을 피할 수 없다. 그런데 공공부문은 전혀 AS란 생각도 하지 않고 있다. 정책의 결과를 사후관리해서 특정사업의 결과를 공시하는 것은 필수적인 의무다.

이 책은 학자들을 대상으로 한 학술서적이 아니다. 일반인들에게 경제학과 행정학 그리고 정치학의 한 분야인 공공선택론적 관점에서 정부 실패의 원인을 이해시키고 그 심각성을 깨닫게 하며 대책을 강구하고자 하는 목적이 더 크다. 저자는 저자는 공직자가 국민의 진정한 대리인이 될 수 있도록 인센티브를 부여하며 공직자의 재량권을 줄이고, 정부와 이익집단의 야합 가능성을 사전에 차단하여 정부 실패를 줄일 수 있도록 하는 공직자 제도의 혁신적 대책을 강구하고 있다.

프롤로그

1. '비전문가' 국민 vs '전문가' 공직자
1 국민을 위한 공무원과 공무원을 위한 공무원
2 '비전문가'인 의뢰인과 '전문가'인 대리인
3 대리인의 사익추구 수단으로서의 정보와 규제
4 막강한 대리인의 모럴 해저드, 유권무죄 무권유죄
5 대리인의 대리인 NGO

2. 국민을 위한 대리인의 사익추구
1 개인으로서의 정치가와 관료
2 이익집단의 지대추구
3 정치적 대리인의 재선추구
4 행정적 대리인의 승진과 예산극대화 추구
5 정부규모의 확대 성향

3. 정부 개입의 타당성
1 시장의 실패와 정부 실패
2 정부 개입의 타당성 점검
3 공공부문에 대한 불만
4 대리인에 대한 감시와 감독

4. 인센티브와 제도개혁
1 정부 실패의 원인
2 인센티브제도 확립의 원칙
3 공무원 선발제도
4 경쟁 가능한 정치와 투명한 정부
5 예측 가능한 규칙과 올바른 명칭 정립
6 제도로서의 헌법과 헌정경제학

에필로그
참고문헌