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“우리는 지방자치를 할 준비가 되어 있나?”

지역 내부의 식민성을 넘어
옹골찬 지방자치를 이루기 위한
헌법학자 김해원 교수의 도전과 제언

이 책은 지방자치의 실질적 구현을 위한 이론적 기초와 실천적 대안을 담고 있다. 특히 헌법에 입각해서 지방자치를 위한 권력과 그 권력을 창출하는 제도를 검토하고 그 이면에 도사린 정치공동체의 심성 및 신념 체계를 조명하고 있다. 요컨대 원칙적 지방자치권자인 ‘지방자치단체’와 보충적 지방자치권자인 ‘국가기관’ 상호 간 권력배분에 관한 헌법원칙을 논증하면서 국가기관이 개입할 수 없는 지방자치 고유의 영역을 규명하고, 이러한 원칙과 영역을 보장ㆍ구현하는 데 이바지할 입법안(조례안) 및 제도적 대안을 제시하고 있다. 그리고 지방자치를 위한 구체적 권력을 창출하는 핵심 제도인 선거제도와 정당제도가 교착하는 지점에 있는 ‘지방선거에서의 정당공천제도’를 비판적으로 검토하고 개선 방향을 밝힌 후, 지방자치가 구현되는 정치공동체인 대한민국의 존엄한 구성원인 우리가 자신을 온전히 실현하기 위해서는 주민의식과 국민의식 각각을 각성시켜 분별하면서도 동시에 권력 소외로부터 비롯된 ‘신체배반적 의식화’를 경계하며 신체와 정신의 통합을 도모해야 한다는 점을 환기하고 있다.

이 책은 현행 헌법에 기대어 지방자치권을 행사하는 국가기관과 지방자치단체가 준수해야 할 당위적 규준을 밝히고 있다는 점에서, 분명 규범학 특히 헌법학의 책이다. 하지만 이러한 당위적 규준에 따른 가치 배분 과정에서 나타난 권력과 관련 제도에 대한 분석 및 비판을 담고 대안을 밝히고 있다는 점에서, 정치학이나 정책학 텍스트로 읽을 수도 있다. 그러나 무엇보다도 대한민국 지방자치의 진정한 주인으로서 우리가 지녀야 할 심성과 신념을 환기하고 실천을 독려하고 있다는 점에서, 정치공동체의 집단적 심성구조와 그 형성에 주목하고 있는 사회심리학의 전통과도 소통할 수 있을 것이다.

차재권(부경대 정치외교학과 교수)
저자가 자치입법권에 대한 새로운 헌법적 해석이 겨냥해야 할 과녁으로 제시하고 있는 ‘법령의 범위 안’과 ‘자치에 관한’ 규정에 대한 해석은 단순한 이론적 통찰의 차원을 넘어 우리 지방자치의 구체적인 경험적 현실을 천착하고 있다. ‘조례의 역습’ 과정에서 우리를 가장 당혹스럽게 만들었던 지역 내부의 식민성의 문제 역시 지방자치를 위한 정치공동체의 심성구조를 다루는 VI장의 내용을 읽어보면 쉽게 이해되면서 해결의 실마리를 찾을 수 있다. 국민인 동시에 주민이기도 한 개인의 정체성에 대한 분열적이면서도 통합적인 인식의 중요성에 대한 저자의 통찰은 또 다른 ‘조례의 역습 시즌 2’를 준비하기 위한 새로운 출발점을 마련해주는 느낌이다. 지방분권형 개헌을 요구하기에 앞서 현행 헌법이 보장하는 자치권에 대한 보다 적극적이고 능동적인 해석, 그리고 주민의식과 국민의식의 변증법적 결합을 통해 지방자치에 최적화한 정치공동체의 심성구조를 제대로 복원해낼 때, 우리의 지방자치가 형식적인 제도 개선의 단순한 차원을 넘어 새로운 질적 진화의 지평을 열게 될지도 모른다는 점에서 이책은 우리나라 지방자치의 현재와 미래를 고민하는 독자에게 새로운 지적 자극을 주기에 충분하다.
「추천의 글」 중에서

추천의 글 _ 차재권(부경대학교 정치외교학과 교수)

프롤로그

Ⅰ. 시작하며
1. 글의 목적
2. 출발점 : 대한민국헌법
3. 겨냥점 : 헌법 제117조 제1항 “법령의 범위 안”과 “자치에 관한” 상호 간 갈등 상황
4. 입각점과 얼개

Ⅱ. 자치입법권
1. 서두
2. 헌법 제117조 제1항 “자치에 관한 규정”의 의미
3. 지방자치 영역에 침투하는 국회입법권에 대한 헌법적 통제
4. 지방자치단체의 국가사무 규율권한에 관한 문제
5. 결론 : 입법권 배분ㆍ정리표

Ⅲ. 자치행정권
1. 서두
2. 제안 : ‘지방자치단체의 사무분별 및 사무처리에 관한 기본조례(안)’
3. 제안된 조례(안)에 대한 해설
4. 결론 : 의미와 전망

Ⅳ. 자치사법권

Ⅴ. 지방자치권과 지방선거에서의 정당공천제도
1. 서두 : 지방자치의 이념과 지방선거
2. 지방선거에서 정당공천제도의 변천 과정
3. 지방선거에서의 정당공천제도(「공직선거법」 제47조 제1항 제1문)의 위헌성 여부
4. 지방선거에서의 정당공천제도에 대한 찬ㆍ반론
5. 비판적 검토
6. 결론 : 위헌론 극복과 관련 문제

Ⅵ. 지방자치를 위한 정치공동체의 심성구조
1. 서두 : 지방자치를 위한 의식 분열과 과제
2. 국가를 향한 과잉신념과 과잉된 통합의지
3. 자치를 향한 과잉신념과 과잉된 분열의지
4. 극복의 대상으로서 ‘신체배반적 의식화’
5. 결론 : 헌법의 인간상과 지방자치의 진정한 주체

Ⅶ. 마치며
1. 요약ㆍ정리
2. 과제

에필로그 282

참고 자료 : 성찰 및 대결의 대상으로서 「지방자치법」
참고 문헌 목록

과연 우리는 자치에 관한 규정인 조례를 정립할 권한이 있는 지방의회의 입법능력과 입법의지를 신뢰해도 좋은가? 자치에 관한 규정을 현실에서 적극적ㆍ미래지향적으로 집행해야 할 주민의 대표기관인 지방자치단체의 장은 과연 (국가기관의 권력에 기대어 자신의 권한을 확장하고 다음 선거를 대비하기 위한 홍보용 치적을 수집하는 활동에 그치지 않고) 헌법에 기대어 “자치에 관한” 것을 구현하는 데 진지한 관심과 노력을 기울이고 있는가? 그리고 지방자치단체의 공무원들은 국가로부터 위임받은 사무는 야간근무를 하면서까지도 처리해야 할 업무로 여기면서도, 정작 지방자치단체의 장이 특별히 기획하고 관심을 기울이는 자치사무는 다가올 지방선거까지 처리하는 시늉만 하다가 지방정권이 바뀌면 유야무야로 얼버무릴 수 있는 사무로 여기고 있는 것은 아닌가?