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자유한국당, 바른정당, 국민의당 등이 5월 9일 대선과 함께 개헌 국민투표를 실시하자는 데 합의함에 따라 ‘개헌’ 문제가 본격적인 의제로 떠올랐다. 정치권의 이런 움직임에 대해 많은 시민들이 분노하거나 우려하고 있다. 하지만 분노나 우려만으로는 주권자의 권리를 지킬 수 없다. 개헌, 즉 헌법개정에 대해 주권자 시민이 이해하고 기준을 가져야 한다.

이 책에서 저자는 정치공동체의 근본질서인 헌법의 특성과 그 의미에 주목하면서 ‘헌법개정’의 개념과 절차 및 그 한계를 상세하고 치밀하게 설명하고 있다. 그리고 헌법현실에서 나타나고 있는 각종 개헌논의들을 ‘개헌안 생산운동’이라고 비판하면서, ‘헌법개정’이 과연 필요한 것인지 또 필요하다면 ‘헌법개정’을 위해서 무엇부터 고민해야 할 것인지를 되묻고 있다.

현실정치권이 자신들의 당리당략에 따라 벌이는 요란스러운 개헌논쟁에 포획당하지 않고, 권력으로부터 제안되고 있는 개헌요구를 통제하고 평가할 수 있는 소중한 계기를 이 책은 제공해준다. 이는 ‘권력통제와 인간으로서의 존엄과 가치’라는 헌법학의 기본적 문제의식과 일맥상통하는 것이다. 따라서 이 책은 ‘헌법개정’은 물론이고 헌법학 전반에 대한 실천적 이해를 높이는 데 도움이 될 뿐만 아니라, 주권자로서 국가권력과 대결하고 있는 우리들의 자세를 성찰케 한다. 민주공화국을 지향하는 정치공동체 대한민국의 구성원들에게 일독을 권한다.

“개헌? 재앙이 될 수 있다”
헌법학자가 말하는 개헌의 이론과 현실
주권자 시민이 먼저 개헌에 대해 이해하고 기준을 가져야

자유한국당, 바른정당, 국민의당 등이 5월 9일 대선과 함께 개헌 국민투표를 실시하자는 데 합의함에 따라 ‘개헌’ 문제가 본격적인 의제로 떠올랐다. 정치권의 이런 움직임에 대해 많은 시민들이 분노하거나 우려하고 있다. 자신들의 정치적 기득권을 연장, 확장하려는 ‘권력 나눠먹기식’ 정치 야합이라는 것이 너무도 뻔하기 때문이다. 하지만 분노나 우려만으로는 주권자의 권리를 지킬 수 없다. 개헌, 즉 헌법개정에 대해 주권자 시민이 이해하고 기준을 가져야 한다.

현실정치권의 ‘개헌안 생산운동’ 비판
기득권 정치의 ‘개헌안’보다 주권자의 지속적 실천과 논의가 우선

이 책에서 저자는 정치공동체의 근본질서인 헌법의 특성과 그 의미에 주목하면서 ‘헌법개정’의 개념과 절차 및 그 한계를 상세하고 치밀하게 설명하고 있다. 그리고 헌법현실에서 나타나고 있는 각종 개헌논의들을 ‘개헌안 생산운동’이라고 비판하면서, ‘헌법개정’이 과연 필요한 것인지 또 필요하다면 ‘헌법개정’을 위해서 무엇부터 고민해야 할 것인지를 되묻고 있다. 이러한 저자의 입장은 무엇보다도 다음과 같은 진술을 통해서 뚜렷하게 확인된다.

“ ‘헌법개정’의 목적이 헌법규범문장 그 자체의 단순한 수정이 아니라 권력통제를 통한 인간으로서의 존엄과 행복추구 및 삶의 계속적 고양에 있는 것이라면, 추상적 언어가 난무하는 거대담론의 소용돌이 속으로 빨려 들어갈 것이 아니라, 각성하고 지금 이 자리에서 실현가능성이 높은 구체적 변화들부터 견인해나가는 실천을 꾸준히 그리고 일상적으로 해야 합니다. 그러한 실천이 가장 강력한 ‘헌법개정운동’일 수 있습니다.

현행 헌법 또한 1980년 5월 ‘광주민주화운동’에서부터 1987년 6월 ‘민주항쟁’에 이르기까지 독재에 저항해 온 누적된 실천들의 산물임을 기억합시다. 국회개헌특위나 사회각계각층에서 당파적 이해관계에 기초하여 경쟁적으로 벌이고 있는 작금의 ‘개헌안 생산운동’을 멈추고 헌법현실의 변화와 법률 제·개정 등과 같은 보다 구체적이고 가능성 높은 뚜렷한 실천으로 즉각 나아가야 합니다. 헌법의 개방성과 추상성 및 상반규범성은 이러한 실천을 가능하게 할 뿐만 아니라, 독려하고 있습니다.

구체적이고 실효적인 실천들이 쌓이고 쌓여서 (‘박근혜 대통령 퇴진촉구’에 버금가는) 국민 다수의 거대한 흐름이 자연스럽게 형성될 때 비로소 권력으로부터 강요된 ‘개헌안’이 아니라 우리가 진정 원하는 ‘개헌안’이 구체화될 수 있을 것이며, 이를 확정하는 ‘헌법개정을 위한 국민투표(헌법 제130조 제2항)’는 국민적 축제의 장이 될 수 있을 것입니다. 하지만 누적된 실천과 성과 없이 한방에 모든 것을 해결하려는 열망으로 가득한 ‘헌법개정을 위한 국민투표’는 우리가 스스로 우리의 삶을 거덜 내는 재앙을 선택한 비극으로 기억될 수 있음을 간과하지 않았으면 좋겠습니다.” (본문 중에서)

개헌, 국회에 대한 신뢰가 전제되어야
헌법개정 서두르지 말고, 법률 제·개정 등 구체적 실천 촉구

그리고 저자는 우리가 우리 삶의 고양과 좋은 공동체를 만들기 위해서 헌법을 개정하고자 한다면, ‘헌법개정’에 관한 논의를 본격화하기 이전에 무엇보다도 “헌법개정안을 의결하여 우리 앞에 내어 놓을 국회 및 그 구성원인 국회의원들을 과연 얼마나 신뢰할 수 있는가?”라는 물음에 대해 진지하게 고민해야 한다고 한다. 왜냐하면 “이러한 물음에 대한 대답이 부정적이면 부정적일수록 우리의 개헌의지가 개헌과정에서 왜곡되고 이미 우리가 쟁취했던 것들조차도 잃어버릴 가능성이 많다는 점”을 경계하고 있기 때문이다.

“국회에 대한 우리의 신뢰가 회복된 연후에 ‘헌법개정’에 관한 논의를 본격화하는 것이 더 좋은 헌법을 갖고자 하는 우리의 바람을 실현하는 데 보다 슬기로운 방법일 수 있다”는 저자의 지적이 실천을 도외시하고 있거나 헌법개정운동을 방해하기 위한 구호로써 읽혀서는 안 된다. 왜냐하면 저자는 헌법현실의 각종 문제들을 타개하기 위해서 ‘헌법개정’을 서두를 것이 아니라, 헌법현실의 변화와 법률 제·개정 등과 같은 보다 구체적이고 실현가능성 높은 실천을 즉각적이고 지속적으로 할 것을 촉구하면서, 이러한 실천이 오히려 가장 강력한 ‘헌법개정운동’일 수 있다고 역설하고 있기 때문이다.

저자의 이러한 시각은 요란스러운 개헌논쟁에 포획당하지 않고, 권력으로부터 제안되고 있는 개헌요구를 통제하고 평가할 수 있는 소중한 계기를 제공해준다. 이는 ‘권력통제와 인간으로서의 존엄과 가치’라는 헌법학의 기본적 문제의식과 일맥상통하는 것이다. 따라서 이 책은 ‘헌법개정’은 물론이고 헌법학 전반에 대한 실천적 이해를 높이는 데 도움이 될 뿐만 아니라, 주권자로서 국가권력과 대결하고 있는 우리들의 자세를 성찰케 한다. 민주공화국을 지향하는 정치공동체 대한민국의 구성원들에게 일독을 권한다.

[추천사]

개헌, 현실정치 논리와 아마추어리즘을 넘어
헌법학자의 목소리에 귀를 기울여야

조홍석 (경북대 법학전문대학원 교수, 전 한국헌법학회 회장)

헌법개정에 대한 목소리가 정치권 여기저기서 들린다. 국회에서도 헌법개정특별위원회가 구성되어 막바지 작업에 들어간 듯하다. 대세는 ‘분권형 정부형태’이다. 형식은 대통령과 총리의 동거정부이지만, 그 핵심은 의원내각제의 도입이다. 박정희 독재정권과 전두환 정부 시절 국민이 가졌던 뜨거운?대통령 직선제로의?염원을 외면할 수가 없기 때문이다. 우리는 여기서 다음과 같은 의문을 품게 된다. 첫째, 이 시점에서 헌법을 개정하는 것이 필요한가. 둘째, 그렇다 하더라도 왜 ‘분권형 정부형태’이어야 하는가. 마지막으로 헌법개정이 사실상 가능할 것인가에 대한 강한 의문이다. 더욱이 박근혜 대통령에 대한 헌법재판소의 탄핵결정이 눈앞에 있고, 특정 정당과 그 정당의 잠재적 대통령 후보가 예상 가능한 어떤 후보보다 더 높은 지지와 당선 가능성을 보이고 있기 때문이다. 이러한 의문에 대하여 누군가의 대답이 절실하다. 아마추어가 아닌 헌법 전문가의 명쾌한 해답이 필요하다. 여기서 떠오르는 젊은 헌법학자가 쓴 『헌법개정 - 개헌의 이론과 현실』이라는 책을 소개하지 않을 수 없다.
이 책에서 저자는 정치공동체의 근본질서인 헌법의 특성과 그 의미에 주목하면서 ‘헌법개정’의 개념과 절차 및 그 한계를 상세하고 치밀하게 설명하고 있다. 그리고 헌법현실에서 나타나고 있는 각종 개헌 논의들을 비판하면서, 국민 다수의 거대한 흐름이 자연스럽게 형성될 때 비로소 권력으로부터 강요된 ‘개헌안’이 아니라 우리가 진정 원하는 ‘개헌안’이 구체화될 수 있다고 주장한다. 누적된 실천과 성과 없이 한방에 모든 것을 해결하려는 열망으로 가득한 ‘헌법개정을 위한 국민투표’는 우리가 스스로 우리의 삶을 거덜 내는 재앙이 될 수 있음을 경고하고 있다.
저자는 우리가 헌법을 개정하고자 한다면, 무엇보다도 “헌법개정안을 의결하여 우리 앞에 내놓을 국회 및 그 구성원인 국회의원들을 얼마나 신뢰할 수 있는가?”라는 물음에 대해 진지하게 고민해야 한다고 한다. 왜냐하면 “이러한 물음에 대한 대답이 부정적이면 부정적일수록 우리의 개헌의지가 헌법개정 과정에서 왜곡되고, 심지어 이미 우리가 쟁취했던 것들조차도 잃어버릴 가능성”을 경계하기 때문이다. “국회에 대한 우리의 신뢰가 회복된 연후에 ‘헌법개정’에 관한 논의를 본격화하는 것이, 더 좋은 헌법을 갖고자 하는 우리의 바람을 실현하는데 보다 슬기로운 방법일 수 있다”는 저자의 지적이 뜨겁게 가슴에 다가온다.
헌법개정에 대한 저자의 이러한 시각은 ‘요란스러운 개헌 논쟁’에서 한 걸음 벗어나서, 현실의 정치권력이 사실상 강요하는 헌법개정에 대한 요구를 냉정하게 평가할 수 있는 소중한 기회를 가져다줄 것이다. 아울러 이 책은 ‘헌법개정’은 물론이고 인간의 존엄을 최고의 가치로 하는 헌법학 전반에 대한 실천적 이해를 높이는 데 크게 도움이 될 것이다. 동시에, 이 책은 국가권력과 ‘대결하고 있는’-민주공화국의 주권자로서-우리의 자세를 반성하고 다시 살피게 한다.

추천의 글 _ 조홍석 005
책을 내면서 008
강의를 시작하며 014

1부 헌법개정에 대한 이론적 이해

‘헌법개정’의 의미 021
헌법현실과 헌법규범의 상호작용 | 헌법변천과 헌법해석 | 헌법개정의 대상인 헌법규범 | 혁명과 헌법제정 | 헌법제정권력(주권)과 통치 권력 | 헌법개정과 구별되어야 할 개념들

‘헌법개정’의 한계 051
헌법개정의 형식적 한계 | 헌법개정 절차에서 소외되기 쉬운 주권자 | 헌법개정의 내용적 한계 | 헌법개정의 효력범위 제한 | 개헌 논의에 대한 성찰의 계기로서 헌법개정이론

2부 헌법개정 논의들에 대한 구체적 검토

‘10?24 개헌촉구선언’에 대한 헌법적 평가 065
헌법적 평가의 대상으로서 국가행위 | 헌법공부의 의미로서 ‘국가권력과의 대결’ | 헌법적 최대정의를 추구하는 ‘정치’와 헌법적 최소정의를 유지하려는 ‘사법’ | 정치의 사법화와 사법의 정치화 | 헌법개정의 동력으로서 국민적 공감대

현실적인 개헌 문제들에 대한 질의와 응답 103
현실적 필요성이 크지 않은 헌법개정 | 대통령임기변경과 개헌 | 의원내각제도입과 개헌 | 대통령권한분산과 개헌 | 선거제도개혁과 개헌 | 직접민주주의의 구현과 개헌 | 기본권 및 지방자치권 보장과 개헌 | 개헌 논쟁에서 논증부담의 문제

강의를 마치며 148