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‘포용적 혁신’을 추구하는
문재인 정부의 나아갈 길

문재인 정부는 양적 고도성장을 추구하던 과거의 정책에서 벗어나 ‘포용적 혁신’을 추구하고 있다.
서울사회경제연구소는 문재인 정부의 경제정책을 성급히 평가하는 것을 경계하고 있지만, 2년 반이 지난 만큼 정책 전환이 성공적으로 이루어지기 위해서 보완할 점에 대해 논의해야 한다고 보았다. 이 책에서는 문재인 정부가 경제정책 전환을 시도하게 된 배경과 경제정책 전환 이후의 노력에 대해 평가하고 한국의 재정구조가 갖는 한계를 극복하기 위한 재정 개혁을 제시한다.
연구소는 2019년 5월 창립 26주년과 문재인 정부 출범 2주년을 맞아 모두 다 함께 잘사는 경제를 위한 “문재인정부 2년, 경제정책의 평가와 과제” 심포지엄을 개최했다. 심포지엄에서 발표된 논문 3편과 주제를 보완하는 두 편의 논문을 담아 책으로 묶었다.

모두 다 함께 잘사는, 혁신을 통한 성장

1993년 발족해 4반세기 동안 경제민주화를 위한 연구 활동을 지속해 온 서울사회경제연구소는 2019년 5월 창립 26주년 기념 심포지엄 “문재인정부 2년, 경제정책의 평가와 과제”를 개최했다. 촛불 혁명으로 출범한 문재인 정부 집권 2년을 맞는 시기였으므로 경제정책에 대한 평가와 제언을 담아 개혁에 힘을 보탰다.

이 책은 심포지엄에서 발표한 논문과 주제를 공유하는 보완 논문을 묶어 내놓는 것이다. 문재인 정부 경제정책의 심포지엄 발표 논문 3편과 관련 주제의 논문 두 편을 모아 실었다.

제1장 유종일의 「한국경제 양극화의 역사적 기원, 구조적 원인, 해소 전략」에서는 양극화의 1997년 외환위기 기원론은 오류이며 1990년대 초반부터 나타난 구조 변화에서 찾을 수 있다고 보았다. 고용회피 전략으로 일자리 증가로 이어지지 못하고 대기업과 중소기업 간 노동시장의 이중구조화가 심화되었다는 것이다. 양극화 문제는 노동시장의 이중구조 문제를 해결하고 부의 대물림을 완화해야 하며, 혁신 주도형 지속성장체제로의 전환을 통해 포용적 성장을 이루어야 한다고 강조한다.

제2장 주상영의 「소득주도성장의 정책 프레임워크와 주요 정책」은 문재인 정부의 핵심 정제정책 중의 하나인 ‘소득주도성장’에 대해 평가한다. 소득주도성장의 경로를 크게 노동, 금융, 재정으로 구분할 수 있는데 노동 경로에 치중하는 점을 지적하고 금융, 재정 경로의 강화를 향후 소득주도성장을 추진하는 데 중요한 과제임을 주장했다.

제3장 박규호의 「문재인 정부의 혁신성장정책에 관한 비판적 고찰」은 문재인 정부의 ‘혁신성장’에 대해서 평가하고 향후 정책 방향을 제시한다. 혁신성장정책을 세 가지 측면에서 비판적으로 보고 있다. 첫째, 정책 흐름의 측면에서 기본 방식과 혁신적 활동이 중첩되어 후자를 약화시키는 문제가 있다고 보았다. 둘째, 정책 내적 측면에서 경로 의존성 때문에 기존 방식의 정책이 계속 실행되어 목표와 수단이 맞지 않고, 단기 성과주의 때문에 정책 혁신이 이루어지지 않는 문제가 있다고 보았다. 셋째, 정책 효과성 측면에서 현재의 지식 생태계와 비즈니스 생태계가 새로운 시도 또는 상업화를 제대로 하지 못하는 문제가 있다고 지적한다.

제4장박상인의 「문재인 정부의 공정경제정책 평가와 과제」에서는 문재인 정부의 ‘공정경제’에 대해서 평가하고 있다. 공정경제에서 재벌에 의한 경제력 집중이 가장 중요한 장애요인이라고 보았다. 문재인 정부의 재벌개혁 추진에 대해서 부정적인 자세를 취하고 있는데 공약 자체가 경제력 집중의 해소에 부족한 수준이었고, 입법의 어려움을 핑계로 재벌개혁을 미루고 있다고 비판하고 있다. 저자는 재벌개혁이 경제정의에 그치지 않고 한국 경제의 지속가능한 성장과 포용적 사회를 이루기 위해서도 필요하다고 강조한다.

제5장 이선화·류덕현의 「복지재정과 교육재정 적정성 전망과 지방재정 운용의 시사점」은 경제정책 전환의 전제가 되는 재정 문제를 다룬다. 인구 구조 변화에 대응하여 복지재정 및 교육재정이 적정하게 이루어지고 있는지를 평가하고, 그 운용에 대한 시사점을 도출하고 있다. 한국 재정운용의 문제는 OECD 평균에 비해 높은 교육재정 지출, 낮은 복지지출 구조로 되어 있다는 점이다. 저자들은 일반지방재정과 교육재정을 부분적·점진적으로 통합해 운영하는 것을 정책대안으로 제시하고 있다.

제1장한국 경제 양극화의 역사적 기원, 구조적 원인, 해소 전략:
외환위기 기원론과 성장체제 전환 지체론_유종일
제2장소득주도성장의 정책 프레임워크와 주요 정책_주상영
제3장문재인 정부의 혁신성장 정책에 관한 비판적 고찰 _박규호
제4장문재인 정부의 공정경제정책 평가와 과제_박상인
제5장복지재정과 교육재정 적정성 전망과 지방재정 운용의 시사점_이선화·류덕현

양극화의 기원에 관한 다른 하나의 유력한 주장은 바로 ‘외환위기 기원론’이다. 외환위기 이후 양극화가 극적으로 악화된 것은 분명한 사실이다. 또한 당시 추진한 신자유주의적 구조조정과 제도 개혁이 고용불안정 심화와 자영업의 과잉 팽창을 불러와 결과적으로 중산층 붕괴에 일조했고, 또한 비정규직과 성과보상제도의 확산, 그리고 대기업 임원들의 보수 폭증 등을 불러와 임금격차를 확대시켰다는 지적은 타당하다. 그럼에도 불구하고 양극화의 기원이 외환위기이며 외환위기 탓에 양극화가 발생했다는 주장에 동의하기는 어렵다. _ 15쪽, 제1장?한국 경제 양극화의 역사적 기원, 구조적 원인, 해소 전략

한국 경제가 과잉축적 상태에 빠진 것은 한편으로는 과잉인구의 고갈이 있었고 다른 한편으로는 충분한 생산성 증가로 이를 극복하지 못했기 때문이다. 이는 곧 통합성장이론이 말하는 두 번째 전환을 제때에 이루지 못했다는 뜻이다. 이 전환은 주된 성장 동력을 요소 투입, 자본축적에서 혁신 주도로 바꾸는 것이다. _ 32쪽, 제1장?한국 경제 양극화의 역사적 기원, 구조적 원인, 해소 전략

한국에서는 오랜 기간 동안 성장으로 분배를 해결하자는 패러다임이 지배하였고, 이는 결국 분배 문제를 부차시하는 경향을 낳고 말았다. 유독 고도성장에 대한 미련과 집착이 강한 한국 사회에서 그 결과는 심각한 노인 빈곤과 초저출산이라는 부끄러운 자화상으로 남게 되었다. 고령화와 인구 감소는 성장을 제약하게 될 것이다. 정해진 미래로 다가오는 인구 감소는 자연의 섭리가 아니라 잘못된 사회경제정책의 혹독한 대가이다. 소득주도성장론을 맹신할 필요까지는 없지만, 그렇다고 성장으로 분배를 해결하자는 과거의 패러다임에 빠져 낙수효과와 선별복지의 논리로 돌아간다면 아무것도 바꿀 수 없다. 소득주도성장은 새로운 패러다임으로의 전환에 물꼬를 트기 위한 전략이다. 시행 2년이 경과한 지금, 이 점을 환기할 필요가 있다. _ 50쪽, 제2장?소득주도성장의 정책 프레임워크와 주요 정책

포용적 성장이라는 용어가 유행하게 되었지만, 그 개념의 모호성은 여전히 해소되지 않고 있다. 소외계층에게 기회를 확대하고 선별적 복지를 통해 이들이 빈곤선에서 탈출하는 것을 돕는 정책 패러다임 정도로 이해한다면, 신고전파 주류경제학의 관점과도 모순을 일으키지 않는다. 그러나 빈곤층·소외계층뿐만 아니라 대부분의 근로자가 속한 중산층까지 염두에 둔다면, 포용적 성장의 개념은 그 외연이 더 확장되고 진보적 성격을 띠게 될 것이다. _ 56쪽, 제2장?소득주도성장의 정책 프레임워크와 주요 정책

확산 파트에서는 상생협력 시스템 강화와 역동성 회복이 언급되고 있는데, 상생협력 시스템은 현재의 가치사슬을 염두로 두고 있는 개념이며, 따라서 기존 패러다임을 온존시킨 상태에서 조금씩 개선을 도모하는 것이라 할 수 있고 결과적으로 기존 패러다임을 더욱 강화시켜 혁신의 여건을 악화시킬 가능성을 가지고 있다는 점에서 한계가 있다. _ 92쪽, 제3장?문재인 정부의 혁신성장 정책에 관한 비판적 고찰

혁신성장정책이 제대로 자리 잡기 위해서는 한국적인 실정에 걸맞은 체계적인 정책 혁신이 필요하고, 이를 위해서 혁신 패러다임 및 정책 혁신에 대한 체계적인 투자가 필요하다. _ 99쪽, 제3장?문재인 정부의 혁신성장 정책에 관한 비판적 고찰

한국 경제 성장률에서 더 주의해서 볼 점은 경제 성장률이 세계 경제가 회복기에 접어들었던 2014년 이후에 오히려 떨어지기 시작했다는 사실이다. 물론 2017년에 한국 경제가 3.1% 성장하면서 반등했다. 그러나 이는 반도체 슈퍼사이클 덕분에 발생한 일시적인 현상일 개연성이 높다. 따라서 이런 성장률 추이는 경기 부진이 단지 경기 변동적인 요인이 아니고 한국 경제의 구조적인 문제에서 발생하고 있을 수 있다는 점을 시사한다. _ 105쪽, 제4장?문재인 정부의 공정경제정책 평가와 과제

문재인 대통령은 경제 공약으로 소득주도성장, 혁신성장, 그리고 공정경제를 내걸었다. 그런데 공정경제란 공정한 경쟁의 기회가 주어지고 성공에 대한 정당한 대가가 보장될 때 이뤄지는 것이다. 앞에서 살펴보았듯이, 재벌에 의한 경제력 집중은 이런 공정경제 실현에 가장 중요한 장애요인이 되었으며, 따라서 재벌개혁은 공정경제 실현을 위한 전제가 된다. _ 119쪽, 제4장?문재인 정부의 공정경제정책 평가와 과제

재정정책 측면에서 이상의 결과는 부문별 재정구조에 대한 개혁 없이는 한국에서 복지재정 과소 및 교육재정 과다의 문제가 해소되기 어려움을 시사한다. _ 145쪽, 제5장?복지재정과 교육재정 적정성 전망과 지방재정 운용의 시사점

종합해 보면 한국의 교육투자 수준은 이미 OECD 국가의 평균적 수준에 달해 있으며, 학령인구를 감안한 교육재정 편성이 교육 서비스의 질을 크게 훼손할 가능성은 높지 않아 보인다. 나아가 학령인구의 급감에도 불구하고 교육재정이 수요자의 수와 무관하게 정부 총예산의 일정 비율로 고정되어 경직적으로 운영된다면 본 연구가 전망한 바와 같이 복지지출 과소와 교육 지출 과다라는 정부 기능별 예산의 불균형 문제는 심화될 수밖에 없다. _ 151쪽, 제5장?복지재정과 교육재정 적정성 전망과 지방재정 운용의 시사점