추가 적립 안내

헌법상 보장된 자치행정은 지방자치단체가 주민의 복리에 관한 사무를 자기책임 하에 수행하는 것을 의미하며, 이를 위해서는 지방자치단체에 대해 충분한 재정적 권한이 보장되어야 한다. 그러나 현재 지방자치단체는 지방세 등의 자체수입보다는 국가로부터 이전되는 재원에 의존하는 등 지방재정에 있어서 구조적 한계가 존재한다.

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적

▶ 자치행정의 보장과 지방재정위기의 관계

○ 헌법상 보장된 자치행정은 지방자치단체가 주민의 복리에 관한 사무를 자기책임 하에 수행하는 것을 의미하며, 이를 위해서는 지방자치단체에 대해 충분한 재정적 권한이 보장되어야 함

○ 그러나 현재 지방자치단체는 지방세 등의 자체수입보다는 국가로부터 이전되는 재원에 의존하는 등 지방재정에 있어서 구조적 한계가 존재함

○ 또한 인구구조의 변화, 지방소멸 등 사회적 환경의 변화는 향후 세입감소 및 세출증가 등의 원인으로 작용할 수 있으며, 지속적으로 지방자치단체의 재정에 부정적인 영향을 미칠 것으로 예상됨

○ 지방재정위기가 발생하는 경우 지방자치단체는 행정주체로서의 역할을 충실히 수행할 수 없으며, 종국적으로는 헌법상 보장된 자치행정의 실현을 저해할 수 있음

○ 주민의 측면에서는 충분한 행정서비스를 받을 수 없다는 문제가 발생하며, 지역 간 불균형의 심화는 거주하는 지역에 따라 주민이 받는 행정서비스의 내용적·질적 차이를 가져올 수 있음

▶ 지방재정위기관리제도의 검토 필요성

○ 지방재정 운용의 효율성, 투명성, 책임성 및 건전성 제고를 목적으로 현행 「지방재정법」은 다수의 지방재정관리제도를 규정하고 있으며, 이와 같은 지방재정관리제도는 지방자치단체의 예산과정을 기준으로 사전적 지방재정관리제도와 사후적 지방재정관리제도로 구분됨

○ 사전적 지방재정관리제도로는 지방재정 운용의 계획성 확보를 위한 중기지방재정계획, 중복투자 및 무분별한 투자를 사전에 방지하는 것을 목적으로 하는 지방재정투자심사제도 및 무분별한 지방채발행을 관리하기 위한 지방채발행관리제도(총액한도제)가 있음

○ 사후적 지방재정관리제도로는 지방재정분석·진단제도, 재정위기단체지정제도, 긴급재정관리단체지정제도가 있으며, 이와 같은 제도들은 지방재정위기 발생의 예방과 극복에 직접적인 목적을 두고 있는 지방재정위기관리제도에 해당함

○ 개별 지방재정위기관리제도는 중요한 의미를 가지고 있지만, 현실에서 개별 제도에 대한 일정한 한계가 지적되고 있음. 예들 들어 지방재정분석을 위한 지표가 지방재정 운용 상황의 평가를 위해 적절한지 의문이 있으며, 재정위기단체 및 긴급재정관리단체의 예산권을 제한하는 것이 헌법상 보장된 자치권을 침해하는 것은 아닌지에 대한 검토가 요구됨

○ 나아가 전체 지방재정위기관리제도의 연계성 확보 및 체계적 운영을 위해서는 거시적 측면에서 개별 제도 간 관계에 관한 분석과 「지방재정법」 및 동법 시행령과 관계 행정규칙 등 관련 법제 전반에 대한 검토가 필요함

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지방재정의 구조적 한계와 지방재정위기

○ 자체수입 중 지방세수입은 가장 안정적이고 중요한 지방재정의 재원이지만, 총 조세수입에 있어서 지방세수입의 비율이 낮고, 이와 같은 지방세수입의 취약성은 지방재정위기 발생의 주요 원인으로 작용할 수 있음

○ 그리고 부동산경기와 중앙정부의 정책 등으로부터 영향을 받는 재산과세 중심의 지방세의 특징 및 지방자치단체의 과세자주권의 한계는 지역의 현안 및 수요 등에 대응하기 위한 재원의 확보에 있어서 일정한 한계로 작용하기 때문에 지방재정의 효율적 운용 및 건전성을 유지하는데 장애가 될 수 있음

○ 더욱이 지방자치단체의 낮은 재정자립도는 지방자치단체가 자체수입을 통해 지역적 사무 또는 주민의 복리에 관한 사무를 수행하는데 어려움이 있다는 것을 의미하며, 이는 지방자치단체가 자치사무의 수행 또는 주민에 대한 일정한 행정서비스를 유지하기 위해 지방채를 발행하여 재원을 조달하는 결과로 이어질 수 있음. 그리고 이러한 상황이 지속적으로 반복되는 경우 지방채무의 증가와 함께 지방재정의 위기가 발생할 수 있음

○ 특히 현실에서 전체 지방자치단체의 약 40%는 지방세수입만으로 인건비를 충당할 수 없으며, 약 20%는 지방세 및 세외수입의 합계인 자체수입을 통해 인건비를 충당하기 어려움

○ 지방자치단체의 재정을 확충하는데 중요한 역할을 하는 세외수입의 경우에도 불안정성과 지역 간 불균형의 문제를 지적할 수 있으며, 이와 같은 세외수입의 한계도 지방자치단체의 자체수입에 영향을 미칠 수 있기 때문에 지방재정위기 발생의 원인이 될 수 있음

○ 나아가 국고보조금의 증가는 지방자치단체의 재정자주도 하락의 원인이 됨. 국고보조사업은 일반적으로 국가와 지방자치단체의 매칭사업으로 운영되기 때문에 지방자치단체의 재정적 부담이 가중되고 지방재정위기의 발생에 영향을 미칠 수 있음

▶ 사회적 환경의 변화와 지방재정위기

○ 통계청의 2021년 출생통계에 따르면 연도별 출생아 수는 지속적으로 감소하고 있으며, 합계출산율은 0.81명으로 1970년 출생통계 작성 이래로 가장 낮음. 이는 OECD 가입국 중에서도 가장 낮은 수치임

○ 반대로 고령인구는 지속적으로 증가하여 2025년에는 고령인구가 전체 인구의 20% 이상을 차지하는 초고령사회로의 진입이 예상됨

○ 출생아 수의 감소는 향후 생산연령인구의 감소로 이어지기 때문에 지방자치단체의 세입에 부정적 영향을 줄 수 있음. 통계청 장래인구추계에 따르면 15세 이상 65세 미만인 생산연령인구가 지속적으로 감소하는 추세임

○ 그리고 고령인구의 증가에 따른 복지수요의 증가는 세출의 확대를 가져올 수 있으며 지방자치단체의 재정적 부담을 가중시킬 수 있음. 실제로 지방자치단체의 전체 예산에서 노인복지를 포함한 사회복지 관련 예산이 자치하는 비중이 지속적으로 증가하고 있음

○ 또한 코로나19 감염병의 발병과 같은 국가적으로 중대한 위기상황에 있어서 정부의 대응 정책, 국내외 경기침체 및 법인의 실적 부진 등은 국가 및 지방자치단체의 수입 악화와 지출 및 채무의 증가로 이어져 지방재정위기의 발생을 야기할 수 있음

▶ 「지방재정법」상 지방재정위기관리제도

○ 「지방재정법」은 지방자치단체의 재정에 관한 일반적인 원칙으로서 ‘건전재정의 운영’, ‘수지균형’, ‘지방재정의 투명성, 효율성 및 자율성’ 등을 규정하고, 이를 위해 다수의 지방재정관리제도를 규정하고 있음. 특히 지방재정위기의 관리를 위해 지방재정분석·진단제도, 재정위기단체지정제도 및 긴급재정관리단체지정제도에 관한 근거를 마련하고 있음

○ 지방재정분석·진단제도는 1988년 5월 1일 시행된 「지방재정법」에서부터 관련 근거를 찾아볼 수 있으며, 2011년 및 2015년 「지방재정법」 개정을 통해 각각 재정위기단체지정제도, 긴급재정관리단체지정제도가 도입됨

○ 지방재정분석·진단제도는 매년 모든 지방자치단체가 결산자료를 기초로 작성하여 제출하는 재정보고서를 재정건전성과 효율성 등으로 구분하여 분석한 후 재정의 건전성과 효율성이 우수한 지방자치단체에 대해서는 인센티브를 부여하고, 반대로 부진한 지방자치단체에 대해서는 재정컨설팅 및 재정진단을 실시하는 제도임

○ 재정위기단체지정제도는 지방재정분석·진단결과를 기초로 지방재정재정위기관리위원회의 심의를 거쳐 ‘재정위기단체’ 및 ‘재정주의단체’를 지정하는 제도임. 재정위기단체는 재정건전화계획을 수립하고 이행하여야 하며, 예산편성에 있어서의 일정한 제한 및 그 계획의 이행이 부진한 단체에 대해 재정상의 불이익이 부여됨

○ 긴급재정관리단체지정제도는 재정위기단체가 재정건전화계획을 3년간 이행하였음에도 불구하고 개선이 없는 등 자력으로 재정위기상황을 극복하기 어렵다고 판단되는 지방자치단체를 긴급재정관리단체로 지정하는 제도임. 긴급재정관리단체는 긴급재정관리계획을 수립하고 이행하여야 하며, 행정안전부장관은 동 단체에 긴급재정관리인을 선임하여 파견함

▶ 독일과 일본의 지방재정위기관리제도

○ 독일의 지방재정위기관리제도는 주 예산비상상황관리제도 및 지방자치단체 예산안정절차로 구분됨. 이 중 지방자치단체 예산안정절차는 지방자치단체가 예산안정계획을 수립 및 이행하고 그 계획의 수립에 있어서 감독청의 승인이 필요하다는 점에 비추어 우리 재정위기단체지정제도와 유사함

○ 일정한 시사점을 얻을 수 있는 제도는 주 예산비상상황관리제도임. 동 제도는 주의 자율성을 충분히 존중하는 방향으로 설계되어 있음. 예를 들어 예산비상상황이 문제되는 주는 연방 또는 주의 지시나 감독으로부터 자유로운 제3의 독립적 기구인 안정성위원회와의 합의를 통해 재정개선프로그램을 수립하고 이행함

○ 일본의 지방재정위기관리제도는 우리와 비교하여 큰 틀에서는 유사하지만, 별도의 「지방공공단체의 재정건전화에 관한 법률」을 제정·시행하고 있다는 점 및 지방공영기업의 경영건전화절차를 별도로 운영하고 있다는 점 등에서 차이가 존재함

○ 또한 일본 지방공공단체가 재정건전화계획 및 재정재생계획을 수립함에 있어서 총무성 또는 도도부현의 승인을 받는 것이 아니라 지방의회의 의결을 얻은 후 이들에게 보고한다는 점도 우리의 제도와 비교하여 특징적임

▶ 개별 제도의 한계와 개선 방안

○ 지방재정분석제도와 관련해서는 무엇보다 분석지표에 대한 검토가 필요함. 구체적으로 재정효율성을 판단함에 있어서 고려되는 자체수입비율(증감률)은 외부적 요인으로부터 많은 영향을 받는다는 한계를 가지고 있으며, 중기지방재정계획반영비율을 지방재정의 운용 상황을 판단하는 기준으로 활용한다는 점에 대해 의문이 있음. 중기지방재정계획에 포함된 세출예산은 국고보조사업의 증가 및 코로나19 감염병의 확산과 같은 예외적 긴급상황에 대한 대응을 위해 유동적일 수 있다는 한계를 가지고 있기 때문임. 이에 따라 지방자치단체의 재정 운용을 평가함에 있어서 외부적인 요인과 개별 지방자치단체의 특성이나 상황을 충분히 고려할 수 있는 재정분석의 지표 및 방법의 개선이 요구됨

○ 또한 지방재정분석 결과 재정의 건전성과 효율성 등이 우수한 지방자치단체에 대해서는 특별교부세가 교부되는데, 재정분석을 위해 활용되는 지표 중 일부는 보통교부세의 교부에 있어서도 고려되기 때문에 중복성 측면에서 지적이 가능하며, 지방교부세의 재원이 한정적이라는 측면에서 재정이 열악한 지방자치단체의 재정위기를 가속화시키거나 지방자치단체 간 재정력 격차를 심화시킬 수 있음

○ 재정진단과 관련해서는 ‘재정분석 결과 재정의 건전성과 효율성이 현저히 떨어지는 지방자치단체’가 재정진단을 받게 되지만, 그 기준이 모호하고 판단에 있어서 행정안전부장관의 재량이 인정된다는 한계를 가지고 있음. 때문에 구체적인 기준을 제시하여 객관성을 담보할 필요가 있음

○ 재정위기단체지정제도 및 긴급재정관리단체지정제도와 관련해서는 지방재정위기관리위원회의 구성에 있어서 지방자치단체의 실정을 보다 정확히 이해하고 대변할 수 있는 위원을 확대할 필요가 있으며, 현행 지방재정의 구조적 한계 및 정부의 정책 등이 지방재정위기의 발생에 일정한 영향을 미칠 수 있다는 전제 하에 재정건전화계획의 이행이 부진한 재정위기단체에 대해 교부세를 감액하는 것이 아니라 빠른 시간 내에 건전한 상태로 전환할 수 있도록 재정지원을 하는 방안에 대한 논의가 요구됨

○ 또한 전체 지방재정관리제도에 있어서 국가가 다양한 역할을 수행하고 있고, 지방재정위기관리제도에 있어서 그 역할은 보다 강화되는데, 헌법상 보장된 자치행정의 본질을 고려하여 국가의 개입을 지양하고, 의회 및 주민의 역할을 강화하는 방안에 대한 논의가 요구됨

▶ 지방재정위기관리제도의 체계 재정립 방안

○ 재정분석제도와 재정위험점검제도는 동일하게 재정진단과 연계되는 제도이긴 하지만 그 성격에 있어서 일정한 차이가 존재하기 때문에 양자를 구분하여 규정하는 것을 제안함

○ 재정분석제도는 우수 지방자치단체에 대한 인센티브를 목적으로 한다는 점에서 지방재정위기관리제도로 분류하는 것에 대해 재검토가 요구되며, 이 경우 제도의 명칭을 ‘지방재정 운용 평가 및 인센티브제도’로 변경하는 것을 동시에 고려할 수 있음

○ 전체 지방재정위기관리제도의 체계성 제고를 위해서는 「지방재정법」에 ‘지방재정위기관리’에 관한 장을 신설하여 재정위험점검제도, 재정진단제도, 재정위기단체지정제도 및 긴급재정관리단체지정제도를 순차적으로 규정하는 방안을 제안할 수 있으며, 이 경우 「지방재정위기관리제도 운영 규정」의 개정이 동시에 요구됨

Ⅲ. 기대효과

▶ 지방재정, 지방재정위기관리제도 등에 관한 주요 법적 쟁점 제시

▶ 독일 및 일본의 지방재정위기관리제도에 관한 최신 자료 제시

▶ 지방분권 및 재정분권 관련 정책 등에 대한 방향 제시

▶ 지방재정법 및 관련 행정규칙 등의 개정 방향 제

요 약 문 05

Abstract 13

제1장 서 언 / 27

제1절 연구의 필요성과 목적 29

제2절 연구의 범위 31

제2장 현행 지방재정위기관리제도의 운영 현황 / 33

제1절 지방재정의 현황과 지방재정위기관리의 필요성 35

1. 지방재정위기관리의 의의 35

2. 지방재정의 구조적 한계와 지방재정위기 37

3. 사회적 환경의 변화와 지방재정위기 48

제2절 지방재정관리제도의 의의 55

1. 지방재정관리제도의 개념 55

2. 지방재정관리제도의 유형과 기능 57

제3절 「지방재정법」상 지방재정위기관리제도 59

1. 「지방재정법」 개정과 지방재정위기관리제도의 발전 59

2. 지방재정분석ㆍ진단제도 63

3. 재정위기단체지정제도 68

4. 긴급재정관리단체지정제도 73

제3장 주요 국가의 지방재정위기관리제도 / 77

제1절 독일 지방재정위기관리제도 79

1. 주 예산비상상황 관리제도 79

2. 지방자치단체의 예산안정절차 83

제2절 일본 지방재정위기관리제도 84

1. 「지방공공단체의 재정건전화에 관한 법률」의 제정배경 84

2. 「건전화법」의 주요내용 87

3. 「건전화법 시행령」의 주요내용 100

4. 「건전화법」상 감사위원의 역할 104

제3절 소 결 105

제4장 지방재정 건전성 강화를 위한 지방재정위기관리제도의 발전 방향 / 107

제1절 제도별 주요 쟁점과 개선 방안 109

1. 지방재정분석 및 재정진단제도 109

2. 재정위기단체지정제도 및 긴급재정관리단체지정제도 114

제2절 지방재정위기관리제도의 체계 재정립 방안 116

1. 개별 제도 간 관계 및 문제점 116

2. 법제 개선 방안 120

제5장 결 어 / 123

참고문헌 129

부 록 135