추가 적립 안내

▶ 이 책은 한국법제연구원의 법령입안의 품질 제고방안 연구를 다룬 정부간행물입니다.

Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 법령입안ㆍ심사의 환경 변화
○ 법령 입안은 헌법이념의 실현 및 구체화를 목적으로 정부의 입법정책 추진을 위한 법제도 기반의 마련과 법령의 체계 및 정당성 등 헌법원칙 수호를 위한 기준임
○ 규제혁신 등의 정책기조와 행정기본법 제정추진은 최근 입법환경의 변화로서, 이에 대응한 법령입안ㆍ심사기준의 변화 및 대응이 요청되고 있음
▶ 행정혁신을 위한 법령입안ㆍ심사기준 마련 필요
○ 행정기본법의 제정 추진은 정부혁신을 위한 노력의 일환이며, 이에 따른 법령입안ㆍ심사기준의 변화와 새로운 기준 마련이 필요함
○ 본 연구는 최근 입법환경 변화의 대응으로 하나로서 법령입안ㆍ심사기준에서 수용되어야 할 내용과 형식의 연구를 통하여 법제실무의 방향성의 제시를 목적으로 함

Ⅱ. 주요내용
▶ 입법환경의 변화와 법령입안의 쟁점
○ 행정기본법의 제정 추진
- 정부의 정책추진과 다양한 제도운영의 기본이 되는 행정법령은 국민생활과 기업활동에 중요한 영향을 미치고, 정부의 집행에 기본적인 원칙을 제공함에도 불구하고, 복잡한 체계와 유사법령의 상이한 규정 등의 문제로 정비수요가 발생함
- 행정의 기본원칙을 명문화하고, 국민의 권익과 행정의 효율을 위한 공통제도의 정비 등 국민을 중심으로 한 행정법 체계의 전환 및 법치주의 발전을 위한 목적으로 행정기본법의 제정을 추진함
○ 규제입법의 변화
- 신기술ㆍ신산업의 등장과 국가경쟁력 제고 및 국민경제 활성화를 위하여 2019년 규제샌드박스 제도의 도입으로 국민경제과 기업활동에 중대한 영향을 미치는 중요 규제수단과 규제법령에 대한 혁신적 입법수단이 등장함
- 유연한 입법체계의 전환, 실증사업에 대한 규제유예, 승인사업 기간만료에 따른 해당법령의 개정 등 규제혁신에 따른 입법환경의 급격한 변화가 예상됨
○ 적극행정 등 혁신행정 환경의 변화
- 급변하는 행정환경에 대응하기 위하여 혁신행정의 모습으로 적극행정의 활성화가 요청됨에 따라 정책집행 및 제도운영의 재량한계와 적극행정의 법제화 여부 등에 대한 검토가 필요함
- 적극행정과 법치주의의 조화를 위하여 법령입안 단계에서 부터의 적극행정이 활성화될 수 있는 제반 환경의 마련이 필요하며, 법제화 여부에 따른 법령정비 및 법령입안의 방향성 설정이 필요함
▶ 행정기본법 제정과 관련 법령입안 쟁점
○ 행정처분
- 행정기본법에서는 행정처분의 원칙으로서 뿐만 아니라, 행정 전반에 관한 주요 원칙으로서 법치행정의 원칙, 비례의 원칙, 신뢰보호의 원칙 등이 명문화되었는바, 이는 행정처분뿐만 아니라 모든 행정과 관련하여 법령입안단계에서 최우선적으로 검토되어야 할 사항으로 판단됨
- 제재처분의 경우 가중ㆍ감경에 대해서는 행정기본법안에 내용을 담고 있지 않은 바, 국민의 부담부여에 관한 중요 사항으로서, 이는 개별 법령의 입안단계에서는 위임입법의 원칙과 법치행정의 원칙에 따른 검토가 필요할 것으로 보임
- 행정기본법안에서는 이른바, “행정행위의 공정력”을 명문화하였는바, 이에 따른 행정처분의 효력에 관한 승계의 내용은 별도로 취급하지 않음으로써, 개별 법령의 입안단계에는 별도의 기준으로 이를 검토해야 할 것으로 판단됨
○ 결격사유
- 결격사유는 진입규제와 밀접한 관련을 가지는 사항으로서, 이미 법령입안ㆍ심사기준에서는 심도는 있는 검토를 진행하였는바, 행정기본법안의 내용은 기존의 내용을 명문화한 것으로 판단됨
- 법령상 통일되지 못한 개념으로 사용되는 인가ㆍ허가 등의 개념이 결격사유에 대해서도 직접적으로 연관되어 작용할 수 있다는 점을 고려하여, 개별 법령의 입안단계에서는 해당 인ㆍ허가 등의 개념을 실질적으로 파악하여 규정할 필요가 있음
○ 부 관
- 행정기본법안에서는 부관에 대하여 재량행위에 허용할 수 있는 것으로 명문화 하였는데, 법령입안ㆍ심사기준은 과잉금지원칙과 부당결부금지원칙과의 관련성을 중시하고 있는바, 이는 재량행위에 대한 부관 허용여부에 관한 문제로 귀결됨
- 재량행위에 부관을 허용하는 경우 법률상 근거를 필요로 하는지에 대한 검토가
행정기본법안에서는 언급되지 않는바, 개별 법령의 입안단계에서는 부관이 국민의 자유ㆍ권리를 제한하는 경우 법률상 근거 여부를 파악해야 할 것으로 판단됨
○ 자동적 처분
- 행정기본법안에서 새롭게 규정된 자동적 처분은 독일 연방행정절차법상 내용을 도입한 것으로 평가되는바, 인공지능에 의한 처분의 경우 적용여부에 대한 논란이 발생하였으며, 이에 대한 보완이 필요할 것으로 판단됨
- 현행 행정기본법안의 내용은 직접적으로 문제발생의 소지는 적다고 볼 수 있지만, 향후 인공지능에 의한 행정을 전제로 하여, 적법절차원칙이 침해되지 않도록 추가적인 입법지침의 마련이 필요함
○ 과징금
- 과징금에 대한 검토와 분석은 기존에 충분히 축적되어 있는바, 행정기본법안에서는 기존 논의에서 타당한 입법모델을 법제화한 것으로 판단됨
- 행정기본법안에서는 과징금에 대한 실체적이고 일반적인 사항을 규정하였는바, 실무적으로는 과징금부과절차 또는 부과취소의 경우에 대한 법령의 해석이 문제가 되고 있는바, 법률에서 구체적인 내용을 규정하지 않고 시행령으로 위임하는 경우에 대하여 법령입안 단계에서의 주의가 필요하며, 법률의 입안에 있어서 법률 단계에서 흡수할 절차적 사항에 관한 검토가 필요하다고 할 수 있음
○ 인허가의제
- 인허가의제는 행정실무상의 편의와 국민의 절차적 부담해소를 목적으로 운영된 제도인데, 행정기본법안에서는 실체적 기준 뿐만 아니라, 절차와 효력에 관하여도 구체적인 내용을 규정한 특징이 있음
- 인허가의제는 국민편익과 관련된 적극행정 등 정부혁신의 측면에서 검토가 필요한 바, 인허가에 의한 유효기간의 만료 등의 경우에도 절차적인 통보규정이 필요하다고 볼 수 있고, 이러한 경우는 법령에 규정이 없는 경우 적극적 법령해석의 가능여부도 논란이 있을 수 있으므로, 법령입안 단계에서 별도의 검토가 필요함
○ 신 고
- 행정기본법안에서는 그 동안 다양하게 논의되었던 신고의 성격에 관하여 이를 명문화한 특징이 있는바, 이는 신고의 수리여부에 따라 발생되는 소극행정을 해소시키는 목적으로 추진되었음
- 신고의 성격을 명문화하여 개별 법령에서 규정된 신고규정들은 정비가 불가피하게 되었고, 향후 법령입안 단계에서는 통보로서의 성격을 가지는 신고와 행정청의 수리를 요하는 신고에 대한 명확하게 구별해야 할 필요성이 있으며, 개별 법령상 신고의 효력에 관하여 입법단계에서 규정할지의 여부, 효력의 범위 등에 대한 논의는 여전히 남아 있음
○ 공법상 계약
- 실무적 논의가 많았던 공법상 계약에 관하여 법적 근거를 마련한 점은 긍정적으로 평가되는바, 개별 법령에서 공법상 계약을 규정하는 경우 행정기본법과 국가계약법의 내용과의 정합성 여부에 대한 심사가 필수적으로 되었다고 볼 수 있음
- 법령입안 단계에서 공법상 계약 관련 내용을 법률에서 규정해야 할 사항을 구별하여, 계약당사자가 일반 국민이 되는 경우 계약의 유지 또는 해제로 인하여 불이익이 발생하지 않도록 하는 방안의 마련이 필요함
○ 행정상 강제
- 행정기본법안에서는 개별법에서 근거를 마련하고 있는 행정상 강제집행의 내용을 규정함으로써, 국민의 자유와 재산에 대한 침해를 법률적 차원에서 통제하려는 취지로 이해됨
- 최근의 불가항력적인 사회위기적 상황에서 취해지는 행정상 강제의 경우 기본권 제한의 한계가 논의되는바, 법령상 입안단계에서는 조치의 “긴급성”과 “행정상 강제의 수준”에 대한 별도의 검토가 이루어져야 할 것으로 예상됨
○ 이행강제금
- 이행강제금은 다수의 입법례와 헌법재판소 및 대법원의 판례에서 구체적인 논의가 이루어지고, 행정기본법안에서는 개별 법령상 규정되어 있는 이행강제금 규정의 입법모델을 규정한 것으로 볼 수 있음
- 법령입안 단계에서는 이행강제금이 가지는 강제적 성격을 고려하여, 유사 제재조치와 중복적으로 적용되는 경우, 수단의 적절성 또는 과잉금지원칙과의 관련성을 검토해야 할 것이며, 행정편익을 위하여 이행강제금이 입안되는 경우에는 신중한 검토가 필요할 것으로 판단됨
▶ 적극행정 법제화와 법령입안ㆍ심사
○ 적극행정의 연혁
- 적극행정은 행정기본법안에서 정부혁신의 중요 내용으로서 법문화된 사항인 바,적극행정에 따른 면책제도로서 시작되었고, 현재는 소극행정의 반대개념으로서 정부혁신을 위한 중요 수단으로 인식되고 있음
- 행정기본법안의 중요 내용으로서 적극행정이 도입됨으로써, 법령의 입안단계에서 적극행정의 환경을 반영하는 방안 또는 입법적으로 적극행정 법제화를 추진하는 방안 등이 논의되고 있음
○ 적극행정 제도화의 노력
- 2009년 적극행정 면책제도의 제도화에 있어서 「국가공무원법」 성실의무의 확대, 인허가의제 및 신고제도 합리화 방안을 통한 공무원의 적극적인 직무수행 등의 노력이 이루어짐
- 규제개선과 관련하여 “우선허용ㆍ사후규제” 방식은 적극행정의 확산에 관한 구체적인 제도적 노력으로 판단됨
- 상기한 노력과 별도로 적극행정의 법제화는 필요성과 별도로 법제도가 가지는 책임성과 명확성 등이 고려되어야 할 사항임
○ 법제화와 법령입안ㆍ심사
- 법률단계에서 규정한 사항과 하위법령에서 규정할 사항을 보다 면밀하게 구별하여 입안함으로써 법률이 가지는 경직성과 달리, 하위법령이 가지는 실무적 구체성에 기반하여 행정의 집행단계에서 공무원이 적극적으로 업무에 임할 수 있는 가능성을 확대하여 간접적으로 적극행정을 법제화하는 방안이 고려될 수 있음
- 신고, 인허가, 지정 등에서 실무적으로 문제제기가 이루어지고 있는 용어의 혼용과 불명확성이 소극행정을 유발하는 요인으로 판단되어, 이러한 혼용과 불명확성의 해소를 위한 법령정비와 법령입안은 적극행정 법제화의 기반이 될 수 있음
- 인허가제도의 개념상 혼용은 실무공무원들에게 소극행정의 원인을 제공할 수 있으므로, 법령입안 단계에서 최대한 명확한 기준을 제시할 필요가 있는바, 이는 행정청의 재량에 대한 기준과 직결된다고 볼 수 있음
- 법령상 명확한 기준의 제시는 오히려 경직된 인허가업무의 수행을 조장할 수 있으며, 적극행정을 저해하는 요소로서 작용할 수 있기 때문에, 개별 법령의 특성에 따른 재량행사의 가능성을 정하는 방안이 고려될 수 있음

Ⅲ. 기대효과
○ 입법환경의 변화에 따른 법제도 설계 및 개선에 관한 연구성과 제고
○ 행정기본법 제정 진행에 따른 정책추진 법적 기반의 원칙 제공

요 약 문 5

Abstract 13

제1장 서 론 / 27
제1절 연구의 목적 29
1. 연구의 배경 및 필요성 29
2. 연구의 목적 31
제2절 연구의 범위 및 방법 32
1. 연구의 범위 32
2. 연구의 방법 33

제2장 입법환경의 변화와 법령입안의 쟁점 / 35
제1절 입법환경의 변화 37
1. 「행정기본법」의 제정과 규제입법의 변화 37
2. 적극행정 등 혁신행정 환경의 변화 49
제2절 입법환경의 변화에 따른 법령입안의 쟁점 51
1. 규제혁신수단의 도입과 입법방식의 유연화 51
2. 적극행정 등 정부혁신제도 반영 63
3. 행정기본법 제정 관련 쟁점 65

제3장 행정기본법 관련 법령입안ㆍ심사기준 쟁점 검토 / 71
제1절 행정기본법의 제정과 행정법제의 변화 73
제2절 행정기본법 제정 관련 법령입안ㆍ심사기준 개선사항 검토 75
1. 행정처분ㆍ제재처분ㆍ인허가제도 75
2. 결격사유 93
3. 부 관 97
4. 자동적 처분 101
5. 과징금 107
6. 인허가의제 114
7. 신 고 119
8. 공법상 계약 124
9. 직접강제ㆍ즉시강제 128
10. 이행강제금 133

제4장 적극행정 관련 법령입안ㆍ심사기준 쟁점 검토 / 145
제1절 행정기본법안과 적극행정 147
제2절 적극행정 일반론 149
1. 적극행정의 개념 149
2. 적극행정의 근거와 내용 153
3. 적극행정 법제의 성과 155
제3절 적극행정의 법제화 171
1. 적극행정의 법제화 개요 171
2. 적극행정 법제 업무의 흐름 175
3. 적극행정 법제와 입법 조치 187
4. 적극행정 법제를 위한 입법조치의 필요성 198
5. 적극행정의 법제화와 법령안 입안ㆍ심사 200
제4절 적극행정과 법령 입안ㆍ심사 기준 204
1. 적극행정의 법제화와 법령 입안ㆍ심사 기준 204
2. 적극행정 법제화의 관점에서 본 법령 입안ㆍ심사 기준 검토 205

제5장 결 론 / 231

참고문헌 237

[참고자료] 국회 「법제이론과 실제」 및 법제처 「법령 입안ㆍ심사기준」 주요 내용 비교 247