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지속가능한 경제체제로 전환하기 위한
북한의 새로운 토지 정책 모색

토지소유권 문제는 통일과 관련해 가장 민감한 주제이자 남북 경제협력에서 가장 현실적인 문제이기도 하다. 이 책은 향후 도래할 평화체제 시대에 북측이 토지와 금융 시스템의 결합에 따른 구조적 문제에 빠지지 않으면서 남한과 함께 발전할 수 있는 가장 바람직한 토지 정책으로 공공토지임대제를 제안한다. 공공토지임대제란 사람들에게 토지소유권을 주는 것이 아니라 토지사용권을 부여한 뒤 토지사용료를 부과함으로써 토지를 공공재정으로 활용하는 제도다.
이 책은 토지를 하나의 공유자원으로 간주하는 공공토지임대제가 북측과 같은 경제체제 전환국을 위한 가장 바람직한 토지정책임을 증명하기 위해 중국, 홍콩, 싱가포르, 핀란드, 호주 등 공공토지임대제를 실시하고 있는 국가의 사례를 자세하게 분석한다. 또한 우리나라 토지제도의 역사 및 북이 현재 경제특구와 경제개발구를 중심으로 실행하고 있는 토지제도도 면밀히 검토한다.

남북이 상생발전할 수 있는 개혁적인 토지 정책 연구

토지의 소유권 문제는 통일과 관련해 매우 예민한 주제이자 남북의 통합을 가로막는 중요한 원인이기도 하다. 문재인 정부 들어 평화 분위기가 고조되자 남북 접경지역의 부동산 가격이 급등한 것이나, 현대아산이 금강산관광특구에 시설 투자를 할 당시 가장 먼저 북측 당국과 50년의 토지사용권 계약을 맺었던 것만 보더라도 잘 알 수 있다.
현재 북한의 토지는 도시토지의 경우 국가 소유이며 농촌토지의 경우 협동농장 소유다. 즉, 공유(公有) 아니면 공유(共有)다. 이 책은 북한은 토지공유제, 남한은 토지사유제로 토지제도가 서로 다른 현실에서 남과 북이 상생발전할 수 있는 토지제도로 공공토지임대제를 제안한다. 공공토지임대제란 토지에 대해 공공 소유는 유지하되 개인 사용을 보장하는 것으로, 쉽게 말하자면 ‘토지소유권’ 대신 ‘토지사용권’을 개인에게 부여하는 것이다. 이 책은 공공토지임대제를 통일 과정에 적용하는 과도기적 방식으로 인식하던 기존 연구와 달리, 중국이나 북한처럼 토지를 국유로 운영하는 시스템에서 토지사용권을 안정적으로 보장할 수 있는 토지개혁 모델로 공공토지임대제를 다룬다.


공공토지임대제를 실시하는 주요 국가의 성공 및 실패 사례 보고

이 책의 1부에서는 토지의 역사적 배경을 살펴보고 사회주의 계획경제를 재해석한다. 2부에서는 공공토지임대제가 이론적으로 타당한지 검토하고 공공토지임대제가 갖추어야 할 기본적인 이론 체계를 제시한다. 3부에서는 주요국의 공공토지임대제 추진 경험을 살펴본다. 부동산 가격 급등과 거품 붕괴 등을 심하게 겪고 있는 중국, 중국처럼 실질적인 사유화 경향으로 흐르는 홍콩, 나름 성공적으로 공공토지임대제를 운영하고 있는 싱가포르, 가장 성공적인 모델로 평가받는 핀란드, 토지사용료 납부 방식이 변경되어 제도가 후퇴한 호주 등 여러 국가의 성공 및 실패 사례를 제시한다. 4부에서는 북한의 경제특구와 일반 도시에 적용할 수 있는 공공토지임대제 모델을 제안한다.
공공토지임대제를 실행하는 나라는 다수 있지만 모든 나라에서 공공토지임대제가 성공적으로 운용되는 것은 아니다. 공공토지임대제의 가장 큰 특징은 예측 가능한 토지사용료 체계를 중심으로 한다는 것이다. 토지사용료 납부 방식은 토지에 대한 사용료를 일시불로 납부하는 출양제(出讓制)와 매년 납부하는 연조제(年租制)로 나뉘는데, 저자는 토지사용료를 납부하는 형태에 따라 공공토지임대제의 성공 여부가 좌우된다고 강조한다. 출양제의 경우 토지사용료를 제대로 환수하기 어려워 지대추구 현상이 발생한다. 또한 후세대가 누려야 할 토지사용료 수입을 현 세대가 독점해 세대 간 평등한 토지권도 훼손된다. 이에 저자는 토지사용료를 매년 환수하는 연조제를 바람직한 방식으로 제안한다.


경제체제 전환을 시도하는 북한에 적합한 토지제도 제안

우리나라는 일제 강점기와 해방 전후 토지소유와 관련된 문제를 제대로 해결하지 못한 탓에 구조적 불평등을 겪었고 오늘날까지도 남과 북에서는 토지독점에 따른 경제적 불평등이 심화되고 있다. 저자는 남과 북이 토지제도에서 공정하고 지속가능한 경제체제로 전환해야만 통일을 향한 그다음 단계로 나아갈 수 있다고 분석한다. 토지문제를 해결해야만 어느 일방의 폭력에 의한 강압적인 평화가 아닌 새로운 차원의 평화를 실현할 수 있기 때문이다.
한편 저자는 통일방안에 대한 관점도 제시하는데, 북한이 외부 변수에 좌우되지 않으면서 경제주권을 행사하고 자체 실정에 맞는 경제개혁을 추진하는 데 보호막이 되는 가장 적합한 통일방안으로 연방제를 제시한다. 북한이 스스로 발전을 이루어내고 남과 북이 보다 대등한 관계로 경제협력하기 위해서는 공공토지임대제와 연방제가 반드시 필요하다는 이 책의 결론은 항구적 평화체제를 추진하는 지금 시점에서 우리에게 많은 시사점을 제공한다.

제1부 | 관점
제1장 | 토지독점, 남북 분단의 배경
제2장 | 사회주의 계획경제의 재발견
제3장 | 사회적 연대로서의 평화
제2부 | 이론
제4장 | 새로운 경제체를 위한 공유자원론
제5장 | 공공토지임대제의 타당성 검토
제6장 | 공공토지임대제의 기본 체계
제7장 | 공공토지임대제를 위협하는 지대자본 화폐화
제3부 | 경험
제8장 | 중국 토지제도에 영향을 끼친 헨리 조지
제9장 | 실질적 사유화로 기울어진 중국의 공공토지임대제 모델
제10장 | 중국 선전경제특구의 토지연조제 모델
제11장 | 중국 상하이 푸둥신구와 쑤저우공업원구의 토지연조제 모델
제12장 | 구조적 한계를 보인 홍콩의 공공토지임대제 모델
제13장 | 실질적 사유화로 후퇴한 캔버라의 공공토지임대제 모델
제14장 | 나름 성공적인 싱가포르의 공공토지임대제 모델
제15장 | 성공적인 핀란드의 공공토지임대제 모델
제4부 | 개혁
제16장 | 해방 후 북의 토지제도 개혁
제17장 | 북측에 바람직한 경제특구 공공토지임대제 모델 제시
제18장 | 북측 공공토지임대제 모델에 기초한 경제발전 전략 모색
제19장 | 공공토지임대제 모델과 연방제 통일방안의 결합

핵-민생경제 병진노선을 채택한 김정은 정권은 미래과학자거리와 려명거리를 새롭게 개발하면서 아파트 신축 등 건설사업을 활발하게 추진하고 있는데, 이때 해당 부서에서 자체적으로 자재를 조달하고 건설을 책임지는 방식을 적용하고 있다. 그러다 보니 해당 부서들은 지하자원 수출이나 다른 사업 전개 등을 통해 자금을 마련해 자재를 확보하는 것을 넘어 앞서 언급한 돈주들에게 이권을 보장하는 식으로 주택 건설사업 등 대형 사업에 투자하도록 유도하고 있다. 현재 북측 내에서 가장 수익성이 높은 사업은 아파트 건축사업과 부동산 임대사업이라는 이야기가 돌고 있다. 법률상 주택 매매가 불법이지만 돈주들이 정부 관료와 결탁하는 방식으로 매매를 하고 있으며, 막대한 투기적 이익을 향유하고 있다. _10~11쪽

우리나라가 일제에 나라를 빼앗긴 이유는 조선 말 조정의 부패와 무능, 그리고 특권층의 토지독점에 따른 농민 수탈 때문이었다. 해방 후 나라가 분단된 것은 구조적으로 미국과 러시아를 중심으로 자본주의와 공산주의의 이데올로기가 대립한 결과로 볼 수 있지만, 이미 이야기했듯이 유럽에서 공산주의 이데올로기가 탄생한 데에는 토지독점 문제가 자리하고 있었으며, 한반도에서는 일제가 만든 지주-소작제로 인해 사회갈등이 최고조였다. 이처럼 시대와 장소를 초월하는 토지독점 문제가 오늘날의 남북 분단에서도 중요한 배경이 되었다. _27쪽

그런데 토지사유제가 자본주의 경제발전의 기초라는 주장은 착시효과에 불과하며, 일종의 ‘토지사유제 신화’다. 토지사용권만 안전하게 보장해 주면 토지에 노동을 투입해 생산 활동을 할 수 있고, 교환이 진행되어 경제발전은 자연스럽게 이루어질 수 있다. 그런데 개인에게 토지사용권을 넘어 배타적인 토지소유권까지 부여할 경우 지대 불로소득도 사유화하는 결과를 초래한다. 그로 인해 지대추구를 위한 과도한 개발이 이루어져 경제발전이라는 착시현상을 일으키는데, 이러한 개발은 결국 시장 실패로 이어진다. _28쪽

자본에 대한 마르크스의 해석은 생산의 3대 요소인 토지, 자본, 노동이 생산에 기여한 대가로 지대, 이자, 임금을 누린다는 고전학파 경제학의 기본 질서를 부정하는 것이다. 마르크스가 이렇게 과격한 주장을 전개한 것은 독점 자본가에 대한 분노 때문이기도 했지만 자신의 이론틀에서는 자본 개념에 토지가 포함되기 때문이었다. 오늘날 ‘사회적 자본’이라는 개념이 일반화되기는 했지만, 사회 성원의 공동 활동으로 창출한 것은 공동으로 누려야 한다는 명제는 사실 자본보다 토지가치인 지대에 적용하는 것이 더 정확할 것이다. _31쪽

자본주의 사회에서는 생산을 위해서 ‘자본’이 가장 중요하다고 여겨지곤 한다. 하지만 사실 자본보다 더 우선적이면서도 중요한 것이 토지다. 중국이 1978년 개혁개방을 할 당시 토지소유 및 이용관계를 가장 먼저 개혁한 것도 이 때문이다. 토지의 소유 및 이용체계가 확립되어 있지 않으면 해당 토지에 투입된 시설자본의 안정성을 크게 해친다. 북에서도 마찬가지다. 대표적인 예가 현대아산이 금강산관광특구에 시설 투자를 할 때, 먼저 북측 당국으로부터 50년의 토지사용권 계약을 맺은 사례다. 북측 당국이 안정적인 토지사용권을 보장해 주지 않았다면 현대아산이 개성공단이나 금강산 관광사업에 뛰어들지 않았을 것이다. _35쪽

북처럼 토지가 국공유인 경제체는 시장경제와의 결합을 도모하기 위해 토지를 장기간 임대하면서 토지사용료를 납부하도록 하는 다양한 유형의 공공토지임대제 방식을 선택하는 것이 필수불가결해 보인다. 따라서 공공토지임대제의 이론적 타당성을 굳이 논증할 필요가 없다고 여길 수도 있다. 그런데 공공토지임대제를 실시하고 있는 홍콩과 중국 사례에서도 알 수 있듯이, 형식상으로는 공공토지임대제를 적용하고 있지만 여기서도 자본주의 부동산시장에서 나타나는 부작용이 고스란히 나타나고 있다. 이런 점에서 공공토지임대제의 타당성을 다각도로 검토하는 것은 통일한국의 토지정책이 토지사유화를 선택하지 않도록 하기 위해서, 그리고 공공토지임대제를 실시하더라도 본질에 부합하는 방식으로 실시하기 위해서 매우 중요하다. _58~59쪽

토지를 국가가 소유하면서 공공토지임대제를 실시하는 중국의 부동산시장에서는 토지사유제에 기초한 한국의 부동산시장이 겪는 문제들이 동일하게 나타났다. 필자는 중국의 토지출양제가 유발하는 지대자본 화폐화가 중요한 원인으로 작용했다고 본다. _116쪽

지대원리와 지대자본 화폐화 이론은 동전의 양면에 해당한다. 즉, 지대원리가 충족되지 않으면 지대자본 화폐화 이론이 제시한 여러 가지 부작용이 연쇄적으로 나타난다. 중국은 현재 부동산 가격 급등과 부동산 투기 및 주기적인 부동산 거품 붕괴를 심하게 겪고 있다. 그리고 중국 부동산 제도의 바로미터라고 할 수 있는 선전경제특구 역시 동일한 문제를 보여주고 있다. 결론적으로 선전경제특구의 공공토지임대제 경험이 지대원리와 지대자본 화폐화 이론의 타당성을 뒷받침하고 있음을 알 수 있다. 또한 이는 중국의 공공토지임대제가 매년 지대납부 방식을 강화하는 방향으로 더욱 개혁되어야 한다는 것을 보여준다. _189쪽

이론상 평등지권의 원칙이 건강한 경제발전을 추동할 수 있는 동력을 갖는 이유는, 경매 방식을 통하면 토지를 가장 효율적으로 사용할 수 있으며 따라서 가장 높은 입찰가격(매년 토지사용료)을 제시하는 주체에게 토지사용권이 양도되기 때문이다. 즉, 토지를 가장 효율적으로 사용한다는 것은 그만큼 경제발전을 추동할 수 있다는 의미다. 또한 가장 높은 입찰가격을 지불한다는 것은 이를 통해 지방정부는 토지사용료 수입을 기본소득이나 도시건설의 재원으로 활용함으로써 간접적이지만 최대한도로 평등지권을 보장할 수 있으며 동시에 지속가능한 소비 및 성장의 기반을 마련할 수 있다는 것을 의미한다. _300쪽

북측 경제특구 토지사용체계가 기본적으로 중국식 토지출양제, 즉 일시불 방식을 적용하면서 경제특구의 지속가능성 측면에서 의문이 제기되었다. 토지이용 대가를 일시불로 납부하면 초기에 막대한 재원을 확보할 수 있는 것처럼 보이지만, 이는 착시현상에 불과하다. 왜냐하면 중장기적으로는 높은 지가를 형성해 투자의 진입장벽을 형성하고, 정부는 토지이용 수입을 제대로 환수하지 못해 재원이 유출될 뿐만 아니라, 민간에서는 지대추구가 일어나기 때문이다. 토지이용 대가를 일시불로 납부하는 방식이 중심에 있으면 오히려 지속가능한 성장에 장애가 되는 것이다. _327~328쪽

지역연방제는 공공토지임대제 모델과도 의미 있게 접목된다. 호주의 캔버라, 핀란드의 헬싱키 사례나 도시국가 싱가포르 사례에서 보았듯이, 공공토지임대제는 국가의 정책 어젠다라기보다는 지역정부 또는 도시정부의 정책 어젠다에 더 가깝다. 따라서 국가 하위의 정치체인 주정부 또는 지역정부가 독립성을 보장받는 경제체로 작동할 수 있다면, 지역 실정에 맞는 보다 다양한 공공토지임대제를 추진할 수 있다. 물론 시민들의 사적 욕망에 기대어 제도가 후퇴하는 것은 바람직하지 않다. _364쪽