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일그러진 도시를 살리는 길, 토지가치를 공유하라!

『상생도시』는 토지가치 공유를 통해 상생도시로 나아가는 새로운 도시재생의 길을 모색한 책이다. 저자는 도시재생의 논란은 한결같이 토지가치의 상승분을 사회 전체가 누리지 못하고 토지소유권자라는 특정 개인이 독차지하는 모순적 개발이익 사유화를 지적하고 나섰다. 이런 모순을 바로잡기 위해 토지가치 공유형 도시재생론의 이론을 살피는 수준을 넘어, 구체적인 실행 모델을 계발하고, 토지가치 공유형 도시재생 사업 모델들을 토지임대부 주택이나 재건축 단지, 도시환경정비구역, 뉴타운재개발구역, 전통시장 안정화 사업 등 실제 적용하여 실현 가능성을 면밀히 검토한다.

토지가치 공유로 도시재생의 새 지평을 열다

물리적으로 낡고 사회적으로 일그러진 우리 도시를 과연 ‘상생도시’라는 이름에 걸맞은 모습으로 다시 살릴 수 있을까? 도시 주거 및 노후시설의 재생 방안을 두고 사회적 지혜를 모으는 일이 한창이다. 도시재생과 관련해 가장 큰 문제는 “사회적으로 생산된” 토지가치가 땅 주인에 의해 독식되는 구조적 난점에서 비롯된다. 최근의 젠트리피케이션 사례들에서 널리 회자되듯, 재생의 효과를 소유권자가 독차지하고, 지역사회의 가치를 사회적으로 끌어올린 당사자들은 정작 쫓겨나고 마는 게, 상생 없는 우리 도시의 잔인한 현실이다.
합동재개발 방식에서의 세입자 문제, 도시의 비극을 낳은 2009년의 용산 사태, 상생을 부정하는 도시재정비 사업들, 최근의 상가세입자 권리금 문제에 이르기까지, 도시재생의 논란은 한결같이 토지가치의 상승분을 사회 전체가 누리지 못하고 토지소유권자라는 특정 개인이 독차지하는 모순적 개발이익 사유화의 결과물들이라고 할 수 있다.
조성찬 박사는 바로 이런 근본 모순을 파고들며 토지가치 공유를 통해 상생도시로 나아가는 새로운 도시재생의 길을 모색한다. 그의 주장은 단순한 구호에 그치지 않는다. 토지가치 공유형 도시재생론의 이론을 살피는 수준을 넘어, 구체적인 실행 모델을 계발하고, 토지가치 공유형 도시재생 사업 모델들(특히 공공토지임대제와 토지협동조합 모델)을 토지임대부 주택이나 재건축 단지, 도시환경정비구역, 뉴타운재개발구역, 전통시장 안정화 사업 등에 실제 적용하여 실현 가능성을 면밀히 검토한다.
오늘도 학교에서, 지역사회에서, 마을공동체에서, 협동조합에서, 많은 이들이 우리 도시를 상생의 방향으로 되살리고자 애쓰고 있다. 이 책은 그런 이들에게 풍성한 상상력을 불러일으키기에 충분한 울림들로 가득하다.

개발이익 사유화만을 추구한 한국의 도시재정비 사업들 (제1편)

제1편의 다섯 장에서는 발전주의 도시재정비 사업의 좌초 과정을 다룬다. 1960년대 이후 본격화한 한국의 도시개발 및 도시재개발 사업은 거의 오로지 개발이익 사유화에만 매달린 것들이어서, 발전주의 도시의 특성을 고스란히 드러낸다. 대표적 신규 도시개발 사업인 강남개발이 전형적으로 그랬고, 서울 곳곳의 저소득층 주거지를 아파트 숲으로 바꾼 도시재개발 사업들 역시 토지가격이 올라야만 사업이 추진되는 구조였다. 토지를 제공하는 주민과 사업비 일체를 부담하는 건설업체가 합동으로 재개발하는 ‘합동재개발’ 방식에 의존했기 때문이다. 1989년에 급조된 개발이익 환수제도는 수많은 제도적 허점과 한계를 드러내며 파탄지경에 이르렀다.
2008년 세계 금융위기 탓에 국내 부동산 경기가 가라앉으면서 개발이익에 대한 기대가 사라지자 ‘뉴타운 사업’으로 대표되던 한국의 재개발?재건축 사업이 중단되는 등 전환점에 다다랐다. 또 기존 주거세입자 문제와는 달리 상가세입자 문제, 특히 상가세입자 간 거래되는 권리금 문제가 심각한 갈등의 원인으로 떠올랐다. 최근에는 물리적인 차원에서 주거환경 및 도시환경을 개선하던 기존 도시재정비 사업에서 탈피해, 노후 원인 및 개선 대상을 사회, 문화, 경제 등 다양한 차원에서 파악하려는 도시재생 사업이 지방 차원을 넘어 국가 차원에서 추진되기에 이르렀다. 그러나 최근의 도시재생 사업 방식 역시 개발이익 사유화 측면에서는 그 한계가 여전하다.

해답은 ‘토지가치 공유’에 있다 (제2편)

필자가 이야기하는 ‘상생도시의 길’로 가는 티켓은 다름 아닌 ‘토지가치 공유’이다. 제2편의 여섯 장에서는 토지가치를 공유함으로써 상생의 기초를 형성하고, “재산의 소유권 및 사용권을 보장하면서도 지역 공동체의 파괴를 막음으로써 경제적 활력을 유지하는 도시공간”인 상생도시를 본격 탐구한다. 그 결실은 ‘토지가치 공유형 도시재생론’으로 갈무리되어 실려 있다.
상생을 부정하는 우리 도시를 다시 살리기 위해 필자는 공공토지임대제, 토지협동조합, 자율부담금, 마을협약의 네 가지 구체적인 사업 모델들을 제시한다. 첫째, 공공토지임대제 모델은 토지사용자가 공공 소유의 토지를 임차하여 토지사용료를 납부하는 방식으로, 사용자가 공공기관에 토지사용료를 납부함으로써 개발이익 사유화 문제를 해결한다. 둘째, 토지협동조합 모델은 지방정부는 물론 기존 토지소유자와 지역 주민, 사회적 자본 등이 조합원으로 참여하여 민간 토지를 지역자산으로 전환한 후 지분에 따라 토지가치를 공유하는 방식이다. 공공토지 부족 및 높은 매입지가 탓에 공공토지임대제 적용이 현실적으로 곤란하다는 한계를 극복하는 데 효과적인 방안이다. 셋째, 자율부담금 모델은 개발이익의 수혜자인 재산권자들이 ‘자발적으로’ 개발이익을 부담금으로 납부하여 도시재생에 소요되는 비용 일부를 부담하는 방식이다. 넷째, 마을협약 모델은 마을의 이해관계자들이 구성원들의 주거안정성을 도모하고자 스스로 협약을 체결하여 재산권을 제한하는 방식이다. 가장 이상적인 방식은 공공토지임대제 모델이지만, 이 모델을 적용하는 데 현실적 한계가 분명하므로, 토지협동조합, 자율부담금, 마을협약 모델을 통해 지역의 다양한 특성을 반영하여야 한다는 것이 이 책의 주장이다.

토지가치 공유는 슬로건이 아니다!
도시재생 사업들에 당장 적용할 수 있다! 사업 모델의 탐구 (제3편)

‘토지가치 공유’를 통해 상생도시로 가는 길을 모색하며 시작한 이 책은 마지막 3편에 이르러 앞서 살핀 방법론을 실제 발생한 문제적 도시재생사업들에 어떤 모델로 적용하여 그 문제들을 해결할 수 있을 것인지를 제시하며 끝맺는다.
그 모색의 결과를 구체적인 ‘모델’ 형식으로 제시하여 실제 문제 해결에 적용하는 데 좀 더 보탬이 되도록 했다. 다만 도시재생사업 모델의 가장 기본단위가 ‘필지’와 ‘건물’의 결합이기에 13장과 14장에서는 토지와 주택의 결합 형태인 토지임대부 주택과 관련한 가능성들을 먼저 살핀다. 이후 재건축단지, 도시환경정비사업구역, 뉴타운ㆍ재개발구역, 재래시장구역 등에의 모델 적용 가능성들을 집중 탐구한다. 마을만들기를 비롯하여 최근의 도시재생 사업 현장에서 고민하고 있을 모든 이해당사자들에게 풍성한 상상력과 적용가능한 실행 모델을 제공하는 데 모자람이 없는 부분이다.
다만 공업지역에 대해서도 이러한 모델들이 어떻게 적용 가능한지를 살피고자 했으나 연구 여건의 한계 탓에 다음 기회로 미룬 점은 아쉬움으로 남는다.

* 책속으로 추가
최근 들어 재개발, 재건축, 뉴타운 사업들이 순수 주거지가 아닌 주거지와 상가가 혼합된 지역에서 전개되면서 상가세입자 권리금 문제가 급부상했다. 이러한 권리금은 창업자의 시장 진입을 가로막는 장벽이 되고 있다. 아울러 권리금의 가치가 정당한지를 계량할 객관적 제도나 장치도 전무해 이에 따른 피해도 속출하고 있다. 문제는 수많은 퇴직자, 창업자들이 권리금과 관련한 문제로 길거리에 나앉고 있는데도 정부 당국은 그저 팔짱만 끼고 있다는 점이다. 갈수록 중요해지는 권리금 문제를 결코 미루어서는 안 된다. (61)

[권리금 문제는] 결국 세입자의 임차권이 지나치게 약하다는 데서 비롯된다.
상당한 기간 동안 건물을 사용해야 하는 상가건물의 경우, 권리금 문제를 해결하기 위한 최선의 방안은 임차권에 대해 민법상의 지상권에 준하는 기간을 보장해 주는 것이다. 이렇게 하면 세입자는 임차기간 동안 영업이익으로 시설권리금과 영업권리금을 충분히 보상받을 수 있다.20 대신 세입상인은 임대기간 종료와 동시에 모든 권리금을 포기할 각오를 하고 시설투자와 영업을 해야 한다. 다만 임차기간이 종료되기 전에 점포를 비워야 한다면 비우도록 한 주체(임대인, 조합 또는 지방정부)는 남은 기간에 해당하는 시설권리금과 영업권리금을 보상해 주어야 한다. (66)

토지사유제 문제를 해결하려는 토지정의 원칙이 협동조합 이론 및 운동과 결합될 필요가 있다. 그래야만 서로 별개로 진행되던 토지정의(대안 토지)와 협동조합(대안 자본 및 대안 노동)이라는 두 흐름이 생산의 3요소인 토지, 자본, 노동과 함께 결합된 ‘대안적인 경제 시스템’, 즉 더 진보한 ‘사회적 경제2.0’ 시스템을 구축하는 새로운 차원으로 발전할 수 있다. (127)

2012년에 협동조합기본법이 통과된 이후 다양한 유형의 협동조합이 결성되고 있다. 그 중 특히 눈에 띄는 유형이 바로 주택협동조합이다. 이 책의 16장에서도 토지협동조합이라는 틀을 보다 구체적으로 살필 것이다. 여기서는 주택협동조합의 토지적 특성만을 언급하기로 한다. 주택협동조합의 재산권 구성을 살펴보면 기본적으로 토지는 협동조합이 공유하면서 건물분 주택은 개별적으로 분양하거나 토지와 더불어 임차하여 거주하는 형태를 띤다. 그래서 필자는 이러한 주택협동조합을 ‘토지주택협동조합’이라고 부른다. (190)

용산개발 사업을 공공토지임대제 모델에 기반한 공영개발 방식으로 추진한다면 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다. 첫째, 토지의 공공성과 자본투자의 민간 창의성을 결합할 수 있어, 진정한 의미의 민관합동개발 방식의 목적을 달성할 수 있다. 둘째, 민간 개발업자 및 건설사의 초기 토지매입 부담을 덜어주어 투자비용을 줄여준다. 셋째, 단계적 개발 방식을 통해 경기변동에 따른 투자 사업의 불확실성에 유연하게 대처할 수 있다. 넷째, 건설자본은 건설 그 자체에서 승부를 해야 하기 때문에 더 수준 높은 건축 문화를 유도할 수 있다. 다섯째, 도시개발공사가 토지임대료를 환수하여 개발이익을 흡수하는 게 가능하므로, 개발 사업 이전 및 이후에 발생할 수 있는 부동산투기를 막을 수 있다. 여섯째, 흡수된 개발이익은 도시개발공사, 코레일 및 서울시의 재원으로 귀속되어, 사업 자체에 필요한 재원을 조달하고 수익을 창출할 수 있는 ‘재원의 자기조달 시스템(Self-Financing System)’ 구축이 가능해진다. 일곱째, 개발이익은 다시 지역 주민 및 심지어 배터리 파크 시티 사례에서처럼 주거복지를 위한 재원으로 활용할 수 있다. (241-2)

서문 - 재생의 살풍경: 상생을 거부하는 도시들

제1편 개발이익 사유화와 발전주의 도시 재정비의 좌초

제1장 상생을 부정하는 도시재정비 사업의 전개 과정
제2장 재정비 사업의 뜨거운 감자, 개발이익 환수제도
제3장 개발이익 감소로 좌초된 재정비 사업들
제4장 상가 권리금 문제와 요동치는 도시재정비 사업
제5장 재정비에서 도시재생으로: 변화와 한계

제2편 토지가치 공유형 도시재생 사업 모델의 유형

제6장 토지가치 공유형 도시재생론을 제안하며
제7장 토지가치 공유형 도시재생론
제8장 공공토지임대제 모델
제9장 토지협동조합 모델
제10장 자율부담금 모델
제11장 마을협약 모델

제3편 토지가치 공유형 도시재생 사업 모델의 적용

제12장 토지임대부 주택에 공공토지임대제 모델 적용
제13장 토지임대부 주택의 가능성: 하우스푸어 문제의 해결
제14장 재개발ㆍ재건축 사업에 공공토지임대제 모델 적용
제15장 용산국제업무지구에 공공토지임대제 모델 적용
제16장 재개발ㆍ재건축 사업에 토지협동조합 모델 적용
제17장 전통시장 안정화를 위한 토지협동조합 모델 적용

맺음말 - 상생도시를 욕망하라!

발전주의 도시화를 겪으며 한국 사회의 사적 주체들이 지대추구 욕망에 중독된 상황에서, 정부가 추진하는 각종 도시재개발 사업이 여전히 사적 주체들의 지대추구 욕망을 허용하고 나아가 이용하자, 도시 공간을 이용하여 가치를 창출하는 데 중요한 기여를 하던 상가 세입자들이 쫓겨나고 있다. 요즘은 이처럼 높아진 임대료를 부담하지 못해 지역 상인들이 쫓겨나는 현상을 젠트리피케이션(gentrification)이라는 용어로 설명하고 있기도 하다.
토지 즉 경작지로서의 흙은 사람과 자연을 잇는다. … 토지가 사람과 자연, 사람과 사람을 잇는다는 해석에는 사람과 자연은 물론이고 사람과 사람이 함께 이어져 어울려 살라는 뜻이 담겨 있다. 이것은 우리가 순응해야 할 자연 질서이다. 그런데 자연 질서의 힘을 뛰어넘어 함께 사는 것을 막는 것이 있으니 강력한 이해관계의 힘이다! 오늘날 노후 도심 재생 사업에서 나타나는 이해관계의 힘은 앞서 살펴본 개발이익, 권리금, 임대료라는 용어로 그 폭력적인 얼굴을 가린다.
상생의 길은 없는 것일까? 상생의 길을 찾는 것이 쉽지는 않지만 이웃의 고통스런 모습을 보며, 어떻게든 그 가능성을 찾아보자는 맘으로 필자는 이 책을 집필하기 시작했다. 따라서 재개발ㆍ재건축ㆍ뉴타운 출구전략에서 가장 시급히 요청되는 대안적인 개발방식에 초점을 맞추어 그 가능성을 찾아가는 정책 탐험이 이 책의 주된 내용이다. 정책 탐험 과정에서 필자는 상생 가능한 대안적인 도시재생 사업 모델은 토지정의에 기초해야 한다는 사실을 거듭 강조할 것이다. (14~15)

분당신도시 아파트 신축 사업의 개발이익 분배를 연구한 권기철(2004)은 피분양자가 전체 개발이익의 81%를 차지한다고 분석했다. 그 다음으로 주택건설업자가 14%, 토지소유자가 4% 및 토공 같은 택지개발업자가 1%를 차지한다고 밝혔다. 권기철의 연구는 앞서 김수현이 밝힌 판교신도시의 58.2%보다 무려 22.8% 높다는 점에서 인상적이다. 권기철의 연구는 공공으로 회수된 개발이익의 비율을 보여주지 않는다. 어째든 두 사례만 보더라도 토지공사, 건설업체에게 돌아간 개발이익을 제하고 나면 순수한 의미의 ‘공공’에 환수된 개발이익이 얼마나 될지 의문이다.
이처럼 개발이익환수제도가 다양하게 마련되어 있는 것처럼 보여도 실제로는 발톱 빠진 호랑이와 같다. 이들 부담금의 개발이익 환수효과가 무력한 이유에 대해서는 3절에서 자세히 살펴본다. (31)

국토부가 내놓은 개발부담금 대폭 개편의 논리는 “개발 사업에 부담이 된다”는 것이었다. 기업의 노력에서 기인하지 않은 소득 중 일부를 환수하려는 국가의 노력조차도 기업의 사업에 부담이 된다면, 개인의 노동에서 정당하게 기인한 소득에서 20%가 넘는 세금을 국가에 납부해야 하는 납세자들은 어떤 표정을 지어야 할까? 개발이익 사유화는 사회의 것을 기업과 개인이 훔치는 ‘사회적인 도둑질’이며, 이를 방치하며 오히려 조장하는 국가는 과거 기업의 산파 혹은 보모 역할을 하던 친기업적 개발주의 국가의 면모를 채 벗어나지 못한 채 조세 형평성을 크게 왜곡하는 장본인이 되고 있다. (40)

개발이익을 비용으로 처리하면 누가 사업을 하겠느냐는 반론이 당장 나올 것이다. 맞다. 토지소유자의 기여를 제외한 나머지 개발이익을 비용으로 계산하면 무리한 사업의 추진은 원천적으로 불가능해진다. 그게 정상이다. 그래야 도심 토지가 보다 효율적으로 이용돼 자원 낭비를 줄일 수 있다. 기업이 사업 수익이 아닌 부동산 투기를 통해 연명한다면 그 기업을 건강한 기업이라고 말할 수 있을까?
… 파이시티 사업이 애당초 계획대로 추진되었다면 서울시민은 5000억 원의 개발이익을 파이시티 및 관련 사업 주체에 빼앗겼을 것이다. 그런데 안타깝게도 개발이익의 실제 주인인 서울시민들은 이러한 본질을 잘 알지도 못할 뿐만 아니라, 안다 하더라도 자기도 어떻게 하면 더 많은 개발이익을 사유화할 수 있을지를 궁리할 뿐이다. 이야말로 더 심각한 ‘공유지의 비극’이 아닐 수 없다.
우리 사회는 여전히 공유지를 지혜롭게 관리하는 데 있어서 많은 한계를 보이고 있다. 사람들은 재산을 사유(私有) 아니면 국공유로 구분하고, 사유재산에 대해서는 철두철미하게 자기 이익을 지키려고 애쓴다. 그리고 국공유 재산이라 하더라도 사적 이익을 취할 수만 있다면 로비나 민영화 등을 통해 개발이익을 사유화하려는 시도를 서슴지 않는다. 이러한 생각에 익숙한 시민들이 용적률 증가에 따라 발생하는 개발이익의 소유 주체가 사회 공동체라는 점을 분명하게 인식하지 못하면서, 지대추구자(rent-seekers)에게 개발이익은 그야말로 주인 없는 먹잇감인 것이다. (49)