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정책에 대한 사회학적 분석의 길잡이,
정책사회학의 이론과 실제

『정책과 사회』는 정책이 만들어지는 길 주변의 산, 강, 들 그리고 다양한 샛길의 풍경을 더욱 섬세하게 드러내는 ‘짙은 정책학’을 추구한다. ‘짙은 정책학’은 정책에 대한 다양한 사회적·물질적 맥락을 파악함으로써 정책에 대한 해석의 다양성을 지향하고, 정책 현장의 생생한 자료를 수집하는 경험연구를 권장한다.
저자는 이를 위한 네 가지 사회학적 접근법을 제시한다. 이해관계 접근법, 제도적 접근법, 해석적 접근법, 물질적 접근법은 정책을 분석하는 서로 다른 길을 안내하며, 각각 정치경제학, 제도/조직 사회학, 사회구성주의/후기구조주의, 신유물론 등의 사회학 이론에 따라 정책에 대한 새로운 풍경들을 펼쳐 보인다.
정책을 분석하는 길은 서로 교차하기도, 혹은 다른 길을 나섰지만 같은 목적지에 도착할 수 있고, 완전히 새로운 세계를 보여주기도 한다. 이를 통해 정책과 사회의 관계에 대한 새로운 성찰이 가능하며 정책에 대한 보다 객관적인 이해에 도달하게 된다.

이론뿐 아니라
정책행위자들의 살아 있는 목소리를 활용해
정책적 실천을 상세히 담아낸 10년간의 결실!

전통적인 정책학은 질서의 학문이다. 정책은 국가, 조직, 개인이 규칙적이고 습관적인 실천을 하도록 하며, 사회문제 해결을 목표로 한다. 효율적인 정책 의사결정을 위해 과학을 활용하여 불확실성을 제거하고, 다양한 이해당사자들이 서로 합의할 수 있는 방안을 찾고자 한다. 그러나 전통 정책학은 이해관계자들의 합의를 도출하기 위해, 그리고 법과 정책이 분명하고 단순한 원칙을 선호하기 때문에 사회적 맥락을 단순화하려는 경향이 있다.
반면 이 책은 사회문제 해결을 궁극적인 목표로 삼지 않으며, 공공정책의 다양하고 복잡한 사회적·물질적 맥락을 사회학적·인류학적 방법으로 분석하는 ‘정책사회학’을 지향하고 있다. 여러 이론과 관점으로 정책 문제를 분석하고, 정책 현장 속의 수많은 정책행위자들의 살아 있는 목소리를 데이터로 활용해 실제 작동하는 정책적 실천을 상세히 담아내고자 했다.
기존 정책 문헌에 흩어져 있는 사회학적 분석을 종합해 정책에 대한 해석의 다양성을 추구하는 이 책은 지난 10여 년 동안 저자가 수행한 정책연구의 기록이다. 저자는 국책 연구기관에서 근무하면서 정책이 어떻게 만들어지고 작동하는지를 생생히 보아왔다. 이를 통해 한국의 정책이 제도와 실천 사이에 간극이 크다는 것을 확인했다. 저자는 그 후 대학에서 학자의 길을 걸으며 ‘정책사회학’ 강의를 수년간 진행하면서 사회학 이론과 정책학을 접목해 정리하는 데 매진했다. 10여 년간의 결실인 이 책은 독자들에게 정책을 바라볼 새로운 시선을 제공할 것이다.


공공정책의 다양한 사회적·물질적 맥락을
사회학적·인류학적 방법으로 분석하는 ‘정책사회학’

이 책은 정책사회학을 ‘이해관계 접근법’, ‘제도적 접근법’, ‘해석적 접근법’, ‘물질적 접근법’으로 분류해, 총 4부에 걸쳐 8개의 사례연구를 소개한다. 하나의 부는 각 사회학적 접근법을 통해 정책 사례를 분석한 두 개의 장으로 구성된다.

제1장에서는 네 가지 접근법의 이론적 차이와 장단점, 그리고 서로 다른 접근법을 교차해 사용할 수 있는 방법을 설명했다.
제1부는 “이해관계 접근법”이다.
제2장 “기후변화 정책 설계의 정치”에서는 이해관계 접근법을 통해 온실가스에너지목표관리제, 탄소세, 온실가스배출권거래제 등 기후변화 완화 정책의 설계를 둘러싼 이익집단 정치를 살펴본다. 제3장 “캠프 캐럴 갈등 거버넌스와 주한미군지위협정”에서는 캠프 캐럴 사건을 중심으로 한미 주한미군지위협정, 정부대응에서 나타난 관료적 갈등관리, 지방정부와 시민단체의 반발 등을 다룬다. 특히 주한미군지위협정이 갈등관리 거버넌스에 미친 영향에 주목한다.
제2부는 “제도적 접근법”이다.
제4장 “공공기관위기관리지침과 전사적 위험관리”에서는 공공기관위기관리지침의 추진 역사를 살펴보면서, 민간기업 위험관리기법으로 발전한 전사적 위험관리가 공공부문의 위기관리정책으로 도입되면서 어떻게 변화되었는지를 분석한다. 제5장 “유전자변형생물체 위험 거버넌스와 기술관료주의적 사전예방원칙”은 서구의 사전예방원칙이 한국의 유전자변형생물체 위험정책에 도입되면서 기술관료주의와 결합되는 현상을 분석한다.
제3부는 “해석적 접근법”이다.
제6장 “온실가스배출권거래제와 미래 탄소시장의 상상”에서는 온실가스배출권거래제 관련 정치적, 정책적 담론을 통해 형성되는 탄소시장과 정부의 의미 그리고 그 의미들 간의 ‘공동생산’(co-production)을 분석한다. 제7장 “사회기술적 상상과 융합기술정책의 세계화”는 미국, 유럽, 그리고 한국의 융합기술 정책을 비교하면서, 서구의 융합기술 개념이 한국에 ‘번역’될 때 한국의 사회기술적 상상인 기술발전주의가 어떤 역할을 하는지를 살펴본다.
제4부는 “물질적 접근법”이다.
제8장 “딥 러닝과 알고리즘 거버넌스의 주인-대리인 문제”에서는 알고리즘 거버넌스에 대한 전통적 주인-대리인 이론의 한계에 주목하고, 신유물론 관점에서 컴퓨터 과학자와 컴퓨터 알고리즘 사이에 나타나는 ‘물질적인’ 주인-대리인 문제를 분석한다. 제9장 “코로나19 감시와 좋은 시민권의 회집하기”는 코로나19 감시 체제하에서 한국 사람들이 ‘좋은 시민권’ 개념을 시민의 의무, 권리, 평등이라는 측면에서 어떻게 인식하는지 살펴본다. 특히 확진자 동선정보에 있는 사물, 장소, 이동성과 같은 물질적 맥락에서 ‘좋은 시민권’이 어떻게 형성되는지를 신유물론적 관점으로 분석한다.

책의 구성

들어가며
제1장｜정책사회학의 이론적 기초

제1부이해관계 접근법
제2장｜기후변화 정책 설계의 정치
제3장｜캠프 캐럴 갈등 거버넌스와 주한미군지위협정

제2부제도적 접근법
제4장｜공공기관위기관리지침과 전사적 위험관리
제5장｜유전자변형생물체 위험 거버넌스와 기술관료주의적 사전예방원칙

제3부해석적 접근법
제6장｜온실가스배출권거래제와 미래 탄소시장의 상상
제7장｜사회기술적 상상과 융합기술정책의 세계화

제4부물질적 접근법
제8장｜딥 러닝과 알고리즘 거버넌스의 주인-대리인 문제
제9장｜코로나19 감시와 좋은 시민권의 회집하기

나가며｜정책학적 아나키즘을 꿈꾸다

프리드리히 니체(Friedrich Nietzsche)는 『도덕의 계보학(Zur Genealogie der Moral)』에서 “하나의 사물을 관찰하기 위해 더 많은 눈, 보다 다른 눈을 사용할 수 있다면, 이 사물에 대한 우리의 개념, 즉 객관성은 더욱더 완벽해질 것이다”라고 말한 바 있다. 즉, 정책의 객관성은 올림포스 산 위에서 제우스의 눈 같은 과학으로 사회문제를 파악하는 것이 아니라, 질퍽한 세상 속의 관점으로 사회문제를 바라볼 때 얻어지는 것이다. 이것이 이 책이 추구하는 과학이며 객관성이다. _ 55쪽, 제1장｜정책사회학의 이론적 기초

이해관계 접근법에서 정책이란 이익집단 정치의 산물이며 가장 큰 권력을 가진 이익집단의 이해가 정책에 반영된다. 이해관계 접근법은 정책 현장에서 표면적으로 드러나는 정책행위자 혹은 사회집단들의 활동을 서술하는 데 적합하다. 정당정치와 사회운동 같은 정치의 실천에서 이해관계 접근법은 쓸모 있다. 왜냐하면 반대 집단의 정책을 비판하는 데 이 접근법이 가장 용이하기 때문이다. 정책 관련 언론의 보도 또한 이해관계 접근법의 성격이 강하다. 그런 점에서 이해관계 접근법의 연구 결과는 타 접근법에 비해 직관적 이해가 쉽고 사회적 활용도가 높다. _ 58쪽, 제1부｜이해관계 접근법

제도적 접근법은 서로 다른 국가 및 조직들의 제도 간의 관계, 제도와 실천 간의 간극을 다룬다. 제도의 정의는 법률과 정책을 넘어 규범, 전통, 관습, 공유된 믿음을 포괄한다. 사람들은 제도를 당연한 것으로 받아들이고 그 제도를 따름으로써 동일한 사회적 행위를 반복적으로 재생산한다. 제도화란 특정한 사회적 과정과 의무가 법률 같은 지위를 가지게 되는 것을 말한다. 그러면 인간의 주관적 사고 밖에 존재하는 객관적 사회구조로 제도를 인식한다. 이처럼 어떤 생각과 실천이 외부성과 객관성을 가질 때 제도화가 일어난다고 말한다. 개인 스스로 만든 것이 아니라 사람의 의지와 무관하게 존재하는 ‘벽’ 혹은 ‘창살’처럼 제도가 개인을 둘러싸고 있다고 생각한다. _ 122쪽, 제2부｜제도적 접근법

해석적 접근법은 정책 담론 혹은 정책 관련 지식의 분석으로 사회적 의미를 해석하는 접근법이다. 담론(discourse)의 일반적인 개념은 논의, 소통, 말의 양식을 의미한다. 하지만 해석적 관점에서 담론은 단순히 소통의 기호 혹은 매개체가 아니라 사람들의 행위를 가능케 하고, 반대로 제약하기도 하는 권력을 가진 사회구조이다. 다시 말하면 담론에 따라 퍼포먼스(실천)가 일어나고, 특정 담론이 다른 담론의 생산을 저해한다는 점에서 권력적이다. 담론은 사회(또는 사회적 의미)를 만든다. 다시 말하면 사회는 담론으로 구성된다. 사회적 의미란 사회를 지칭하는 모든 것들의 의미를 말한다. 예를 들어 정부, 관료, 시민, 기업가, 정치, 전문성, 국가, 민족, 시장, 집단, 젠더, 위험, 윤리 등이 될 수 있다. 우리는 이런 단어들을 무심코 사용한다. 하지만 이들은 하늘에서 갑자기 떨어져 나타난 것이 아니라, 사회에 의해 구성된 것이다. 정책 또한 이런 의미를 구성하는 데 중요한 역할을 한다. _ 202쪽, 제3부｜해석적 접근법

물질적 접근법은 공공정책의 물질적 실천에서 사물과 인간의 상호작용에 주목한다. 물질적 접근의 기본적인 요건은 정책 실천에서 사물을 다루는 것이다. 다만, 사물을 언급한다고 해서 물질적 접근법이 그냥 되는 것은 아니며, 신유물론에 기초한 독특한 서술이 필요하다. 예를 들어 사물을 정책행위자의 수단과 자원으로 다룬다면 이해관계 접근법일 뿐이며, 사회적 상징과 재현으로 사물을 서술한다면 해석적 접근법에 해당한다. 반면 신유물론은 사물을 인간과 존재론적으로 동등한 (정치적) 행위자로 서술한다. 물질적 접근법은 기존 접근법들과 다른 새로운 자료를 수집해야 하는가? 반드시 그렇지는 않다. 해석적 접근법처럼 물질적 접근법도 담론분석만으로 이뤄질 수도 있으며 사회적 의미를 분석할 수도 있다. 다만, 이런 의미를 형성하는 데 사물이 어떤 역할을 하는지를 반드시 설명해야 한다. 물질적 접근법도 해석적 접근법에 속한다고 할 수 있다. 그런데 굳이 이 책에서 해석적 접근법과 물질적 접근법을 구분하는 이유는 사물의 역할에 주목하기 때문이다. _ 276쪽, 제4부｜물질적 접근법