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한국 사회의 정치제도 설계는
어떻게 해야 하는가?

고려대학교 정치연구소에서 기획한 정치연구총서 1권인 이 책은 대의민주주의 정치제도를 소개하고, 한국 정치제도의 특징을 살펴본다. 정치연구총서는 정치학을 중심으로 한 사회과학 분야의 최신 연구를 일반 시민이 이해하기 쉽게 전달하기 위해 기획되었다.
정치라고 하면, 사람들은 자신들의 일상생활과 무관하며 정치는 정치인들이 하는 것으로 생각한다. 하지만 정치는 우리와 무관한 것이 아니며, 나쁜 것도 아니다. 정치는 정치인만이 하는 것이 아니며, 정치와 무관한 삶은 한순간도 존재하지 않는다. 정치는 집합적인 의사결정이며, 집합적 의사결정에는 권력이 개입된다. 권력이란 다른 사람이 원하지 않아도 따르도록 할 수 있는 힘을 의미한다. 집합적인 결정이 민주적인 방식에 의해 이루어진다면, 우리는 그 결정에 ‘권위’를 부여한다. 또한, 이 결정은 필연적으로 다수와 소수로 나눈다. 이러한 정치는 보이지는 않지만, 우리의 삶에 매 순간 영향을 미치며, 우리의 일상은 다양한 정책에 따라 결정된다.
이 책은 우리가 어렵게 생각하는 정치, 그중에서도 한국 정치제도를 살펴보고 있다. 한국 사회는 경제적으로 양극화가 심화되고, 세대 간 선호의 차이가 분명해지면서 한국 국민들의 이질성이 증가하고 있다. 이와 같은 변화를 겪는 한국 사회에서 정치제도 설계는 합의제적인 요소를 확대하는 방향으로 나아가는 것이 적합할 것이다. 이 책을 통해 한국 정치제도의 면면을 들여다보고, 한국 민주주의를 발전시키는 방향이 무엇일지 살펴보자.

정치제도에 대한 기본적인 지식과
이론적인 시각을 제공하는 입문서

이 책은 정치제도에 대한 기본적인 지식과 이론적인 시각을 제공하기 위한 입문서로 집필되었다. 한국 사회는 어느 때보다 정치에 대한 불신이 강하지만, 그럼에도 정치의 가능성을 믿으며 연구를 통해 대안을 제시하는 정치연구총서 첫 번째 책이다.
총 3장으로 구성된 이 책은 1장에서는 정치와 민주주의, 2장에서는 정치제도의 작동원리, 3장에서는 한국의 정치제도를 말하고 있다. 1장 정치와 민주주의에서는 정치의 정의를 시작으로 정치와 경제의 차이, 정치와 민주주의 등을 이야기하고 있다. 2장 정치제도의 작동원리에서는 정치제도의 설계, 정치제도의 거부권 행사자를 살펴본다. 3장 한국의 정치제도에서는 선거제도, 정당체제, 행정부와 입법부의 관계, 대통령 권한 등을 알아보고, 정부 유형, 의회의 권력 분산과 입법 규칙, 사법의 독립성, 중앙과 지방정부 관계, 중앙은행 독립성을 설명한다.
대의 민주주의 정치제도를 소개하고, 한국 정치제도의 특징을 살펴보는 이 책으로 정치가 우리와 동떨어진 것이 아닌, 일상의 가까운 존재이자 우리에게 꼭 필요한 것으로 이해하는 계기를 만들어보자.

들어가는 말 4

1장 정치와 민주주의

정치의 정의 12
정치와 경제의 차이 18
정치와 민주주의 23
제도주의적 시각 29

2장 정치제도의 작동원리

정치제도의 설계 36
정치제도와 거부권 행사자 41

3장 한국의 정치제도

선거제도 88
정당체제 96
행정부-입법부 관계 100
대통령 권한 102
정부 유형 116
의회의 권력 분산과 입법규칙 125
사법부 독립성 131
중앙-지방정부 관계 135
중앙은행 독립성 137
한국 정치제도의 종합적 평가 139

나가는 말 : 한국 정치제도 설계 방향 142

참고문헌 149

정치는 보이지는 않지만 우리의 삶에 매 순간 영향을 미친다. 우리의 임금은 임금정책과 노동정책에 따라 달라진다. 우리가 내는 세금은 조세정책에 따라 달라진다. 우리가 내고 받는 이자는 금융정책에 따라 달라진다. 우리가 받는 의료 혜택의 질과 가격은 의료정책과 복지정책에 따라 달라진다. 우리의 자녀가 받는 교육의 질과 가격은 교육정책에 따라 달라진다. 부동산정책에 따라 주택가격과 임대료가 달라진다. 심지어 우리가 순수한 경제활동이라고 믿는 소비 활동조차도 정치가 개입되어 있다. 우리가 구매하는 사과의 가격은 사과 수확에 필요한 노동력 가격에 영향을 미치는 임금정책이나 외국인 노동자정책에 따라 달라진다. 핸드폰이나 자동차 가격은 무역정책에 따라 달라진다. 우리의 삶에서 정치의 영향을 받지 않는 영역은 찾아보기 어렵다.
-p. 16

한 국가의 선거제도와 정치균열의 양태는 정당체제에 영향을 미친다. 정당체제는 크게 양당체제와 다당체제로 구분된다. 양당체제에서는 두 정당 중 한 정당이 의회의 과반수 의석을 차지하므로 다수당을 지지하는 유권자 다수의 입장을 반영할 가능성이 높다. 특히 의회 다수가 행정부를 구성하고, 행정부가 법안을 발의하는 의회제에서는 다수당이 소수의 견제 없이 원하는 법안을 통과시킬 수 있다. 따라서 양당체제와 의회제가 결합하면, 독자적인 거부권 행사자가 산출된다. 반면 다당체제에서는 한 정당이 의회의 과반수 의석을 차지할 가능성이 낮기 때문에 소수가 다수를 견제할 가능성이 높다. 따라서 다당체제는 다수의 거부권 행사자를 산출한다.
-p. 63

한국 대통령은 법률적 효력을 가지는 다양한 입법적 권한을 가지고 있다. 그러나 현행 헌법은 권위주의 시대에 남용되었던 행정명령의 행사를 제한하기 위한 구체적인 조항들을 마련했다. 헌법 제75조에 의하면, “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항”에 대해서만 행정명령을 발할 수 있다(헌법 제75조). 헌법 제76조 제1항에서 대통령은 “국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 최소한으로 필요한 재정·경제상의 처분을 하거나 이에 관하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다”라고 한다. 헌법 제76조 제2항은 “대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전 상태에 있어서 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다”라고 되어 있다. 헌법 제76조 제3항과 제4항에 의하면, “대통령은 제1항과 제2항의 처분 또는 명령을 한 때에는 지체 없이 국회에 보고하여 그 승인을 얻어야” 하며, “제3항의 승인을 얻지 못한 때에는 그 처분 또는 명령은 그때부터 효력을 상실한다”라고 한다. 이처럼 제한적인 행정명령 발동 권한은 슈거트와 케리(Shugart and Carey 1992) 지표의 1점에 해당된다.
-pp. 103~104

정리하면, 노태우, 김영삼, 노무현, 박근혜 대통령은 자신의 이념과 부합하는 헌법재판관들을 임명하거나 물려받을 수 있었으나, 이명박 대통령은 임기 대부분 기간을 자신과 이념이 다른 전임 대통령이 임명한 재판관들과 국정을 운영해야 했다. 김대중 대통령과 문재인 대통령은 임기 초에는 자신의 이념과 다른 헌법재판관을 전임 대통령으로부터 물려받았으나, 임기 2년부터는 자신의 이념과 비슷한 재판관을 임명할 수 있었다. 따라서 대통령과 재판관들의 이념이 서로 비슷한 기간이 25년 정도 되었던 반면, 서로 다른 기간이 10년 정도 되었다. 이러한 분석결과는 사법부가 행정부에 의존적인 기간이 독립적인 기간보다 더 길었다는 것을 의미한다.
-p. 133