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전속고발제를 무리하게 폐지하려다
유지로 급선회한 과정을 집중 재조명!
폐지를 재추진하려는
일부 정치권과 법조계의 입장과 상반되어 파장 예상

30년 이상 공직생활의 대부분을 공정거래분야에서 근무한 이론과 실무의 전문가인 지철호 전 공정거래위원회 부위원장이 『전속고발 수난시대』라는 제목의 책을 발간했다.
전속고발제도가 유지 → 폐지 → 유지로 급선회한 과정을 뒤돌아보고, 이 제도의 도입 취지, 수난(受難)의 역사, 새로운 대안 모색 등을 두루 살펴본 책이다.
이 책에서는 전속고발 폐지가 무리하게 추진되면서 소위 ‘표적수사, 억지 기소, 찍어내기 시도’ 등이 이루어진 사실을 밝히며, 전속고발은 경제 활동에 대한 법집행방식을 결정하는 핵심 제도이므로 섣부른 판단으로 결코 폐지되어서는 안 된다고 주장한다.
최근 전속고발 폐지를 재추진하려는 일부 정치권이나 법조계의 입장과 상반되어 파장이 예상되고, 이를 계기로 경제계, 학계 등에서도 전속고발 문제를 다시 생각하는 기회가 될 것으로 전망된다.

1. 이 책의 주요 내용

□ 전속고발은 공정위의 고발이 없으면 검찰이 기소할 수 없도록 한 규정인데, 이 조항이 폐지되면 검찰이 기업을 직접 수사할 수 있게 되어 법조계의 역할이 막중해지게 되고, 그러다보니 전속고발 폐지는 검찰을 비롯한 법조계의 오랜 염원이었다.
▷ 전속고발 폐지를 둘러싸고 검찰의 공정위 수사를 비롯하여 어처구니없는 일들이 일어났던 내용을 설명하고, 전속고발의 도입 취지와 역사, 다른 나라 사례, 폐지 추진과정, 새로운 대안 모색 등을 하나하나 살펴보았다.
□ 이 책은 크게 3부분으로 나눌 수 있다.
① 공정위에 대한 검찰 수사의 속내를 설명하는 제1~2부 ② 전속고발제의 이론적ㆍ역사적 맥락을 살펴본 제3~5부 ③ 전속고발 폐지 추진과 무산, 새로운 대안 모색에 관한 제6~7부로 구성되었다.

〈공정위에 대한 검찰 수사의 속내: 제1~2부 〉

□ 2018년 6월 20일 검찰(서울중앙지검)이 공정위를 수사하여 당시 현직 부위원장을 포함한 전ㆍ현직 공무원 12명을 기소하였다.

▷ 이 중에서 부위원장의 경우 소위‘표적수사’하여 억지로 기소한 유형이었는데, 검찰은 부위원장이 중소기업을 대표하는 단체인 중소기업중앙회 상임감사에 취업한 것을 공직자윤리법 위반 혐의로 수사하여 기소했지만, 법원은 1심ㆍ2심ㆍ대법원 모두 중소기업중앙회는 취업제한기관에 해당하지 않는다고 무죄 판결했다.
* 검찰 수사 이후인 2018년 7월 2일 공직자윤리법 시행령이 개정되어 중소기업중앙회와 같은 단체가 비로소 취업제한기관으로 규정됐음

▷ 검찰이 기소하였다고 공정위가 부위원장을 임기 중에 사퇴하라고 요구하고, 사퇴하지 않는다고 업무에서 배제하여 1심에서 무죄 판결이 날 때까지 약 6개월 동안 업무배제가 계속 되었는데. 이것은 전형적인 ‘찍어내기 시도’였다.

□ 이처럼 검찰이 공정위를 대대적으로 수사한 것은 전속고발 폐지를 압박하려는 속내가 있었다.

▷ 검찰의 속내는 수사 배경(공정위와 검찰 사이에 전속고발 조항을 둘러싼 오랜 갈등의 존재), 수사 주체(공정위가 고발한 공정거래법 위반사건을 전담하여 수사하던 서울중앙지검 공정거래조사부가 공정위를 직접 수사), 수사 시점(전속고발 폐지에 관해 계속 협의하던 도중에 갑자기 이루어진 수사), 수사 내용(죄형법정주의 원칙에도 어긋난 혐의 등으로 억지 기소) 등을 통해 알 수 있다.
〈전속고발제의 이론적ㆍ역사적 맥락: 제3~5부〉

□ 공정거래 사건은 위반 혐의가 있어도 수사기관이 직접 수사하는 것이 아니라 공정위라는 전문적인 집행기관이 먼저 조사하여 위법 여부를 판단하고, 위반행위가 중대하고 명백하여 경쟁 질서를 심각하게 해치는 경우만 고발하여 형사벌칙을 받도록 하는 전속고발제도에 대해 설명했다.(전속고발은 공정거래, 조세, 출입국 관리, 항공 등 분야에 도입됨)

□ 전속고발을 규정한 취지를 헌법재판소 심판(1995.7.21 선고 94헌마136 전원재판부)에서 다음과 같이 2가지로 서술했다.

▷ 첫째, 공정거래법은 경제 활동에 적용되는데 무분별하게 형사 처벌 대상으로 하면 불안감을 느껴 기업 활동이 위축될 우려가 있다는 것(법 적용의 대상 문제)이다.
▷ 둘째, 행위의 외형만으로 위법성이 판단되는 일반 형사사건과 달리 경제 활동에 대한 위법성은 시장 분석이나 경쟁제한성과 같은 전문적인 판단을 통해 위반행위의 경중을 판단한다는 것(법 집행의 방법 문제)이다.

□ 전속고발제도는 일본과 한국만 도입했는데, 최초로 일본이 도입했고 한국이 일본 조항을 모델로 하여 도입했다. 다른 나라에서 전속고발제도를 도입하지 않았거나 전혀 문제가 없는 2가지 이유를 설명했다.

▷ 첫째, 독일, 중국 등 대부분 국가의 경우 공정거래법에 형사 벌칙을 규정하지 않았으므로 전속고발을 도입할 필요도 없고 도입할 수도 없다. 둘째, 캐나다, 영국 등 몇몇 국가의 경우 법 위반행위 중 일부에 대해서만 형사 벌칙을 규정하고 나머지 위반행위에는 형사 벌칙이 규정되지 않아 전속고발이 크게 문제될 여지가 없다.
▷ 독점규제법을 세계 최초로 도입한 미국은 유일하게 카르텔 위반에 대해 검찰이라는 형사제재기관과 연방거래위원회(FTC)라는 행정제재기관이 이중으로 조사하여 제재하고 있는데, 미국조차도 최초에는 형사제재 중심으로 집행했지만 이러한 방식이 부적절하다고 판단하여 1914년 FTC를 설치하고 행정제재기관에 의한 법집행 방식을 도입했다.(그러나 집행기관을 정비하지 못하고 두 기관이 2중으로 집행하는 구조를 계속 유지함)
▷ 이처럼 세계 모든 국가들에서 공정거래법 집행을 수사기관이 아니라 별도의 전담 집행기관을 설치하여 집행하도록 하는 것이 국제 표준(글로벌 스탠다드; Global Standard)이다.

□ 공정위가 고발권을 독점해 소극적으로 고발하는 등 과소 집행(Under enforcement)하고, 이 과정에 대기업 봐주기나 유착관계까지 있어 전속고발을 폐지해야 한다고 주장하는데, 전속고발이 폐지되면 공정위 6백 여 명이 집행하던 것을 수 천 명의 검찰, 10만 명 이상의 경찰도 집행하게 되어 수사기관의 과다 집행이라는 부작용이 생겨날 것이 명약관화하다.

▷ 과소 집행은 집행절차 강화, 인력 보강 등으로 쉽게 개선할 수 있지만, 수사기관의 과다 집행은 폐해가 훨씬 심각하고, 방지하기 어려울 뿐만 아니라 원상태로 되돌리기가 사실상 불가능할 것이다.

〈전속고발 폐지 추진과 무산, 새로운 대안 모색: 제6~7부〉

□ 전속고발 폐지가 2017년 제19대 대통령 선거에서 문재인 후보의 선거공약 중 하나로 채택되고 그 이행방안을 너무 서둘러 마련하면서 공정위에 대한 대규모 수사, 사실상 합의 없는 합의문 성립, 국회 논의과정에서의 폐지 → 유지로의 급선회 등이 발생했다.

▷ 전속고발 폐지에 대해 법무부와 공정위 간 협의가 진행되는 가운데 갑작스럽게 검찰이 공정위를 수사하면서 폐지방안에 대한 협의가 계속되었고, 이러한 공포 속에서 법무부(또는 검찰)의 입장만 반영된 합의 없는 합의문이 2018년 8월 21일 만들어졌다.

□ 전속고발 폐지를 위한 공정거래법 개정안을 국회에서 심의하는 과정에서 여당은 검찰개혁을 통해 검찰 권한을 축소하려고 했는데 전속고발이 폐지되면 검찰에게 기업 수사권이 주어져서 오히려 권한을 키워주게 된다고 판단하여 폐지 계획이 급선회해 유지로 바뀌어 국회 본회의를 통과했다.

□ 대통령 공약의 이행방안으로는 담합 중에서 가장 큰 비중을 차지하는 입찰 담합의 전속고발 폐지를 고려할 필요가 있는데, 공공분야의 입찰 담합은 국민 세금의 낭비 등을 초래하므로 엄정한 법집행이 필요하지만 공정위의 적극적이고 신속한 집행에 어려움이 있기 때문이다.

프롤로그 : 역사의 순리

제1부. 공정거래위원회 습격 사건
1장. 검찰의 공정위 습격과 언론 보도
1. 수사 시작과 방송 뉴스 / 2. SBS의 일방적인 보도 / 3. 다른 언론의 취재와 기사 / 4. 보도에 대한 해명과 설명 / 5. 해명과 설명의 역효과 / 6. 한 신문의 이상한 기사들
2장. 억지 기소와 ‘찍어내기’ 시도
1. 수사 마무리와 여파 / 2. 무리한 수사와 억지 기소 / 3. ‘찍어내기’ 시도 / 4. 재판 결과=표적수사(?)

제2부. 검찰 수사의 명분과 속내
1장. 검찰 수사의 명분
1. 언론 보도된 표면적인 수사 이유 / 2. ‘무조건 고발’하라는 무리한 요구 / 3. 검찰의 수사 결과와 자업자득 / 4. 언론에 드러난 검찰 수사의 속내
2장. 검찰 수사의 속내
1. 전속고발 폐지를 위한 압박 수단 / 2. 검?·?경수사권 조정이라는 변수의 등장 / 3. 수사 시점: 전속고발 협의 중에 시작 / 4. 수사 주체: 서울중앙지검 공정거래조사부가 담당
3장. 검찰 수사의 속내에 대한 이해와 파장 66
1. 검찰 수사의 본질에 대한 이해 / 2. 검찰 수사 이후의 전개와 파장

제3부. 검찰 수사의 배경이 된 전속고발 폐지
1장. 전속고발이 무엇이고 왜 필요한가
1. 전속고발의 의미 / 2. 전속고발이 왜 필요한가 / 3. 다른 나라의 전속고발 문제
2장. 전속고발 폐지에서 고려할 두 가지 핵심 사항
1. 집행 대상: 경제 활동에 대한 법 집행 / 2. 집행 방법: 공정거래법 집행의 특성
3장. 전속고발 폐지의 두 가지 쟁점
1. 전속고발 폐지의 범위 / 2. 리니언시 정보와 관련된 이견

제4부. 전속고발 폐지론 vs 유지론
1장. 전속고발 폐지론
1. 폐지 이유 / 2. 폐지론의 문제점
2장. 전속고발 유지론
1. 유지 이유 / 2. 전속고발 폐지 시 예상되는 부작용 / 3. 전속고발 없는 법률에서의 집행결과 비교
3장. 전속고발 폐지와 검찰 직접수사의 문제
1. 미국의 직접수사에서 배워야 할 시사점 / 2. 한국의 직접수사가 초래한 비극

제5부. 전속고발의 기원: 일본과 한국의 제도 도입과 운영
1장. 일본의 공정거래법 제정과 최초의 전속고발 도입
1. 일본의 공정거래법 제정 / 2. 최초의 전속고발 도입과 주요 내용 / 3. 전속고발 도입의 의의 / 4. 전속고발 운영과 형사 고발 현황
2장. 한국의 공정거래법 제정과 전속고발 도입
1. 공정거래법 제정 시도 / 2. 국가보위입법회의에서 제정된 공정거래법 / 3. 공정위 설치와 전속고발 도입 / 4. 전속고발 운영과 형사 고발 현황

제6부. 전속고발 수난의 역사
1장. 전속고발 폐지론의 등장과 사실상 폐지
1. 법조계의 전속고발 폐지 주장 / 2. 검찰총장의 고발요청제 도입 / 3. 다른 기관으로 확대된 고발요청제 / 4. 사실상 폐지된 공정위의 전속고발
2장. 전속고발 폐지론의 새로운 전개
1. 대통령 선거공약으로 등장 / 2. 전속고발 폐지를 위한 논의 진행 / 3. 경제계의 반대 목소리 / 4. 학계 전문가의 입장
3장. 험난했던 전속고발 폐지방안 합의
1. 두 기관의 입장 차이 / 2. 공포 속에서 이루어진 합의 / 3. 합의 없는 합의문
4장. 폐지 위기에서 되살아난 전속고발 조항
1. 폐지 위기에 몰린 전속고발 / 2. 천신만고 끝에 되살아난 전속고발

제7부. 전속고발 문제의 대안 모색
1장. 전속고발 폐지가 대안은 아니다
1. 전속고발 폐지를 위한 두 가지 전제조건 / 2. 전제조건 충족이 어려운 이유
2장. 전속고발 문제의 해결책
1. 불공정 행위에 대한 엄정한 제재 / 2. 공정위에 대한 감시와 견제 강화
3장. 새로운 대안 모색
1. 전속고발 폐지방안의 문제점 / 2. 부실한 진단과 엉뚱한 처방 / 3. 일본의 철저한 진단과 정확한 처방 / 4. 대통령 선거공약의 이행방안: 새로운 대안

에필로그 : 누구를 위한 전속고발 폐지인가
첨부자료 : 공직자윤리법 위반 사건 판결 / 참고문헌
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