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처분의 대상에서 유지·보전의 대상으로,
다시 활용의 대상으로 주목받고 있는 국·공유지,
어떻게 효율적으로 관리하고 운용해야 할까?

도시 내 유휴지 활용 전략
「세계 국·공유지를 보다」 시리즈의 첫 시작인 『미지의 땅』은 미국의 주요 도시 내에 있는 유휴지에 대한 도시 전략을 기술한 책이다. 유휴지란 좋은 것일까, 나쁜 것일까? 저자 앤 보먼과 마이클 파가노는 ‘유휴지’를 브라운필드나 쓰레기가 쌓인 부지, 버려진 건물은 물론이고 공원이나 커뮤니티 가든 같은 녹지 공간까지 포함해서 포괄적으로 정의한다. 『미지의 땅』은 유휴지를 도시 내 소중한 자원으로 믿는 그들의 시선이 담긴 책이다. 시장원리에 따라 논의된 다른 책들과 달리 이 책은 지역 정부가 어떤 결정을 내려야 하는지, 지역 주민과는 어떤 관계를 유지해야 하며 공무원들이 유휴지를 다룰 때 고려해야 할 점은 무엇인지, 그리고 어떻게 유휴지를 활용해서 지역에 유용한 전략적 자원으로 이용해야 하는지를 담고 있다.

『미지의 땅』은 미국 내 인구 5만 명 이상의 도시에서 실시된 설문조사 결과를 바탕으로 하고 있다. 앤 보먼과 마이클 파가노는 유휴지 담당자 대상 설문조사와 인터뷰를 통해 도시의 전략을 더 깊이 있는 관점에서 바라보았다. 실제 미국 도시들이 겪은 여러 상황과 그에 맞는 다양한 전략적 선택에는 어떤 것이 있었는지 실증적 데이터를 재정적·사회적·개발적 관점으로 차분히 살펴본다. 저자들은 특히 소비세, 부동산세, 소득세와 같이 도시의 재정 여건을 고려한 전략적 의사결정을 심도 깊게 논의한다. 유휴지의 활용은 과거 유지와 보전 중심에서 최근 적극 활용하는 방향으로 변화하고 있다. 국토연구원 국·공유지 연구센터는 우리나라 국·공유지 정책을 체계적이고 지속적으로 연구하기 위해 2019년 설립된 기관으로, 유휴지가 점차 증가하고 있는 우리나라 상황에 발맞춰 「세계 국·공유지를 보다」 시리즈를 기획했다. 이 책에 소개된 미국의 사례를 시작으로 영국, 독일, 일본 등 세계 각국의 국·공유지 관련 전략을 발간할 예정이다.

이 책을 읽는다 해서 한국 도시들이 직면한 문제를 해결할 전략이 해답지처럼 펼쳐지지는 않을 것이다. 그러나 마지막 장을 덮으며 유휴지 전략에 도시 재정, 사회, 개발과의 관계가 중요하다는 생각이 든다면 그것만으로도 유휴지에 대한 시야가 한 층 넓어질 것이라 기대한다.

“『미지의 땅』은 처음 시도된 책이다. 토지 개발과 관련된 세금부터 도시, 정치, 경제와 맞물린 다양한 요소들의 복잡하고 전략적인 관계를 종합적으로 정리하였다.”

1장.
017 유휴지가 처한 상황
018 유휴지의 부정적 측면과 긍정적 측면
021 유휴지의 정의
025 미국 도시의 유휴지에 관해
032 맥락적인 문제: 세 대도시의 유휴지
038 맺으며

2장.
043 도시와 유휴지: 데이터와 모델
046 미국 도시 내 유휴지의 양
055 미지의 땅: 도시 전략의 이해
060 세 가지 규범과 유휴지
067 맺으며

3장.
071 도시 정책 결정: 토지-세금의 역학 관계
071 조세 당국의 제약과 기회
080 재산세 도시의 전략 행동
086 소비세 도시의 전략 행동
094 소득세 도시의 전략 행동
109 토지-세금 역학 관계의 반영

4장.
115 유휴지의 사회적 가치
117 심상 지도
129 사회적 전략으로서 공지 이용
139 오픈스페이스로서 유휴지
148 맺으며

5장.
155 유휴지의 개발 가능성
156 대도시 권역에서 경제 개발
162 토지 점유
173 유휴지의 재발견과 재활용
180 토지이용의 제약
192 맺으며

6장.
199 유휴지의 전략적 이용
200 유휴지의 공간 모델
202 유휴지를 활용하는 법
211 유휴지의 재활용에 대한 접근
228 유휴지와 전략적 사고

235 부록 A: 방법론
249 부록 B: 현장조사를 진행한 세 대도시 권역의 인구통계·경제·정책 자료
253 부록 C: 유휴지와 버려진 건물에 대한 자료

유휴지는 대부분 문제이자 바로잡아야 할 부정적인 공간으로 여겨진다. 이런 암울한 경관을 넘어서 새로운 대안이 요구된다. 부정적인 조건들에도 불구하고 유휴지는 기회의 상징이 될 수 있다. 그런 부지가 지역성과 같은 자원을 극대화할 수 있다. 샌프란시스코와 보스턴 같은 도시들의 형성 과정을 보면 이 도시들은 더 많은 유휴지를 만들기 위해 습지를 적극적으로 메웠다는 것을 알 수 있다. 이런 과정이 없었다면 도시의 개발 잠재력은 한계에 부딪쳤을 것이다. 새로운 유휴지가 도시를 더 풍요롭게 만들었다. p.19

유휴지는 유연한 개념이다. 그것은 버려진 공장 지대에 남은 오염된 토양을 의미할 수도 있고, 자연에 남겨진 미개발 지역을 의미할 수도 있다. 모든 도시는 다양한 이유와 조건에서 유휴지를 가지고 있다. 어떤 도시에서 유휴지는 도시가 번영의 정점에서 얼마나 쇠퇴하였는지 보여주는 절망을 상징할 수도 있다. 다른 도시에서는 유휴지가 도시를 확장하고 개발할 수 있는 희망의 상징이기도 하다. 종합적으로 볼 때 유휴지는 도시의 역사를 이야기하며 그들이 어디로 향할지에 대한 새로운 시각을 제공한다. p.38

유휴지는 도시의 무한한 자원이다. 그 빈 공간은 희망을 상징할 수도 있고, 많은 곳에서 그랬듯이 절망을 상징하기도 한다. 그렇기 때문에 도시 정책가들은 유휴지에 따라 극대화하거나 최소화하는 선택을 한다. 유휴지는 백지상태의 도시 공간을 재구성할 수 있는 곳이다. 유휴지는 도시의 잠재력을 상징하고 국가의 재정 가치를 가지고 있으며 사회 관계를 반영하고 구성하기 때문이다. … 맥도너의 말을 빌리자면, “유휴지는 비어 있든, 보존되든, 열린 공간이든, 철거된 곳이든, 도시 구조에서 중요한 역할을 한다.” p.44

도시는 의도적으로 오픈스페이스, 녹색 공간, 공원들을 한 쪽에 배치함으로써 주거 구조에 영향을 미치고자 한다. 오픈스페이스의 경우, 때로 ‘물리적 경관’이라고 생각될 수 있지만, 이는 ‘사회적 경관’을 만드는 데도 기여한다. 사실, 오픈스페이스는 주변 부동산 가치를 보호하거나 증가시킬 수 있는데 애리조나 템페의 토지 이용과 소득 지도는 운하, 기찻길, 공원이 소득 계층의 분리에 미치는 중요성을 보여준다. p.122

실존하는 유휴지들은 도시를 만들기 위한 비전을 달성할 수 있는 수단이 된다. … 녹색 자석 전략을 쓰기도 한다. 다운타운 지역에 있는 작은 유휴지를 사들여서 사람들이 소통할 수 있는 공간을 만든다. 이 경우, 도시의 유휴지는 사회적 목적을 달성한다. … 유휴지는 작은 필지의 경우 개발 잠재력이 낮다. 많은 다운타운 지역에서 이렇게 남은 필지들은 각기 다른 블록들에 … 흩어져 있다. 어떤 도시들에서는 이렇게 남겨진 필지들이 서로 합쳐져 갤러리 같은 서비스를 제공하기도 한다. 이런 즉각적인 효과는 정돈되지 않은 지역을 응집력 있는 즐거운 공간으로 변모시킨다. 긍정적이고 사회적인 혜택은 예를 들어, 개인 안전과 상호 보완의 기회를 더 높이는 것과 같은 결과를 가져온다. p.148

가장 큰 한 가지 교훈은 유휴지가 언제나 ‘나쁜’ 것만은 아니라는 점이다. 심지어 판자로 둘러싸인 건물이 있는 황량한 경관과 쓰레기 더미가 쌓인 빈 땅도 새로워질 수 있다. p.234