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지철호 공정위 전 부위원장,
『독점규제의 역사』 발간

지철호 공정거래위원회 전 부위원장이 『독점규제의 역사, 정부의 시장개입과 시행착오 130년』이라는 제목의 책을 발간했다. 30년 이상 공직생활의 대부분을 공정거래분야에서 근무하여 이 분야의 이론과 실무에서 손꼽히는 전문가가 그동안 경험을 바탕으로 쓴 책이다.
이 책은 정부가 민간시장 활동에 개입한 독점규제의 역사를 ‘시행착오’라는 독특한 관점에서 뒤돌아보고 있기 때문에 경제계는 물론 학계, 법조계, 정치권 등에서 큰 관심을 모을 것으로 예상된다. 특히, 저자는 독점규제의 130년 역사를 제대로 이해하지 못한 상태에서 역사를 거스르는 움직임이 생겨나 점점 커지는 중이라고 지적하고 있어 우리나라 공정거래제도의 운영과 향후 개선방향에서 어떤 문제점이 있는지 뒤돌아봐야 할 것임을 시사하고 있다.

독점규제 130년 역사를‘시행착오’라는 관점에서 분석
전속고발제도가 일본에 처음 도입된 자세한 과정도 최초로 밝혀

“우리가 반트러스트법을 제정하지 못하거나 주저한다면 곧 모든 산업에서 트러스트가 생겨나서 모든 생활필수품의 가격을 결정하는 주인이 될 것이다.”
- 셔먼(John Sherman) 상원 의원(반트러스트 입법 토론)

“연방거래위원회(FTC)의 역할을 설명하기 어렵다. 내가 말할 수 있는 것이라고는 이 기관이 미국 정부를 기업 활동의 적대자에서 친구로 바꿨다는 것뿐이다.”
- 미국 28대 우드로우 윌슨 대통령(민주당 대통령후보 연임 지명 연설)

“독일의 경제역사에서 카르텔이 가장 번창했을 때처럼 실업이 많았던 적이 없었다. 카르텔은 언제나 더 낮은 생활수준을 가져왔을 뿐이다”
- 독일 에르하르트(Ludwig Erhard) 경제부장관, 수상(자신의 저서)

“(반트러스트법 집행기관이 두 개인) 이중 집행기관 시스템은 이론적으로 매력적이지 않고 실제로 완전하지도 않다. 그리고 그런 시스템은 다른 나라에 추천할 만한 것이 아니다.”
- 미시건대학교 로스쿨 크레인(Daniel A. Crane) 교수(자신의 저서)

저자인 지철호 공정거래위원회 전 부위원장이 독점규제의 역사를 ‘시행착오’라는 독특한 관점에서 분석한 책이다. 미국, 일본, 독일, 한국, 중국 등 5개 국가의 독점규제제도 도입과 집행에서 나타난 여러 가지 시행착오들을 구체적으로 설명했다.
독점규제의 역사에서 미국처럼 법무성(검찰)과 FTC라는 두 기관을 통해 법집행을 하는 이중 집행시스템은 다른 어느 나라도 채택하고 있지 않다는 점에서 시행착오의 대표적인 사례로 예시하고 있다.
그래서 이런 내용을 깊이 연구한 미시건대학교 로스쿨의 크레인(Daniel A. Crane) 교수가 “이중 집행시스템은 이론적으로 매력적이지 않고 실제로 완전하지도 않다. 그리고 그런 시스템은 다른 나라에 추천할 만한 것이 아니다.”라는 결론에 도달하는 과정도 소개했다.
미국의 독점규제법이 일본에 가장 먼저 전수되며 최초로 전속고발제도를 도입하게 된 과정과 이후의 운영 실태에 대해 자세하게 살폈다. 특히 이는 아직까지 국내에서는 도입 과정에 대한 구체적인 연구가 없는 상황이었는데 일본의 귀한 연구 자료를 구해 이 책에서 최초로 소개한 데에 의의가 있다.
한편 이 책은 독자들의 이해를 돕기 위해 약 100개 정도의 그림, 사진, 도표를 본문에 게재하고 있다. 그리고 그림이나 사진 등에 자세한 설명을 덧붙여 독자들이 본문을 읽지 않고도 대략적인 내용을 파악할 수 있도록 했다.

독점규제법을 제정하여 집행하고 있는 5개 국가(미국, 일본, 독일, 한국, 중국)를 선정하여 이 법을 왜 제정했고, 이를 집행하면서 어떤 시행착오가 있었는지를 역사적으로 설명했다.

규제가 낳은 시행착오
‘트러스트’를 부수려다 ‘노동조합’을 잡아

미국의 경우 자유방임(laissez-faire)을 기본이념으로 하는 국가였지만 1890년 〈셔먼법〉이라는 독점규제법을 세계 최초로 제정하여 정부가 기업 활동에 개입한 것은 ‘트러스트’라는 독점 대기업이 출현하여 작은 기업, 노동자, 농민, 일반 대중을 모두 도탄에 빠뜨렸기 때문이었다. 그런데 이 법이 제대로 집행되지 않아 트러스트가 아닌 노동조합을 잡아들이는 법이 돼버렸고, 법 시행 이후 트러스트가 무서운 속도로 증가하여 독점규제 역사에서 첫 시행착오가 발생했다.
또한 트러스트에 맞서기 위해 사문화된 〈셔먼법〉을 들고 나선 대통령 시어도어 루즈벨트의 등장, 〈셔먼법〉 외에도 2개의 반(反)트러스트법을 더 제정하여 3개를 만든 것, 집행기관 역시 법무성(검찰)과 연방거래위원회(FTC: Federal Trade Commission)라는 2개를 만든 것 등이 대표적인 시행착오였다.
특히 제26대 시어도어 루스벨트 대통령은 약 8년 재임 중 43건의 트러스트라는 ‘문어’를 기소하여 ‘문어 사냥꾼(octopus hunter)’ 또는 ‘트러스트 분쇄자(trust buster)’라는 별명으로 불렸다.
미국에 이어 독점규제제도를 받아들인 것은 제2차 세계대전의 패전국인 일본과 독일이었다. 승전국인 미국의 독점규제제도가 패전국인 두 나라에 가장 먼저 전수됐는데, 미국의 3개 법과 2개의 집행기관을 1개의 법과 집행기관으로 통합하는 과정에 많은 시행착오가 있었다.
일본은 법집행을 위해 공정거래위원회라는 합의제 행정기관을 설치했고, 위반 시 형사벌칙을 폭넓게 규정했지만 수사기관이 무분별하게 경제활동에 개입하는 것을 차단하기 위해 전속고발 규정을 창안했다. 전속고발제도는 독점규제법 위반에 대해 공정거래위원회의 고발이 있어야 형사 기소할 수 있도록 제한한 제도인데 일본이 최초로 도입했고 이어서 한국이 도입했다.
전속고발은 미국과 달리 일본법에 형사 벌칙을 광범위하게 규정하면서 대신에 공정거래위원회가 고발 여부를 적절히 판단하도록 설계했다. 일본과 한국을 제외하고 다른 국가들이 전속고발을 도입하지 않은 것은 독점규제법에 형사 벌칙을 대부분 규정하지 않거나 일부 위반행위에 대해서만 규정했기 때문이다. 그러므로 전속고발의 도입 여부는 독점규제법 위반에 대한 형벌 규정의 여부와 밀접히 관련된다.
독일은 법집행을 위해 연방카르텔청이라는 독임제(獨任制) 행정관청을 설치했고, 위반 시 형사벌칙을 규정하지 않고 행정제재로만 처리하는 방식을 채택했기 때문에 전속고발이 문제될 여지가 없었다는 것이 일본과의 차이점이다.

제5공화국으로 인해 탄생된
‘공정거래법’

한국은 제5공화국이 출범하고 국회가 해산된 상태에서 1980년 말 국가보위입법회의라는 입법기구가 공정거래법을 제정했는데 시행 과정에서 수없이 개정을 반복하며 시행착오를 되풀이했다.
한국과 다른 경제체제를 가지고 있는 중국은 사회주의 국가에서 자본주의를 도입하며 3개 법을 제정해 이를 3개 기관이 나누어 집행하다가 법은 그대로 둔 채 2018년 집행기관만 하나로 통합했는데 이 역시 시행착오를 반복한 결과였다.
집행방식에서 한국은 일본을 모델로 하여 위원회 조직을 채택했고 위반 시 일본보다 더 폭넓게 형사 벌칙을 규정하고 전속고발을 규정했으며, 중국은 독일을 모델로 하여 독임제 행정관청을 설치했고 위반 시 형사벌칙을 규정하지 않았다.
한편, 전속고발 규정을 둔 일본과 한국 두 나라의 최근 약 10년간 고발 건수를 비교하면 한국이 일본보다 약 130배나 많이 고발하고 있는데 어느 한 나라는 시행착오를 한다고 볼 수 있다.

독점규제 130년 역사의 교훈

첫째, 미국에서 정부가 트러스트 문제에 개입한 것은 트러스트를 파괴하거나 궤멸시키려는 것이 아니라 이를 통제하여 경제를 살리기 위함이었고, 이를 위해 법집행에 경제 분야 전문가들이 참여했다.*
미국 법집행에서는 경제전문가의 역할이 매우 중요했다. 재임 중 43건의 트러스트를 기소했던 시어도어 루스벨트 대통령 시절의 경우 기업국(BOC: Bureau of Corporations)을 신설해 BOC가 산업별 실태를 조사하고 분석한 보고서에 따라 법집행을 했고, 이 BOC 조직이 1915년 FTC로 이관됐으며, 오늘날 미국 법무성의 반트러스트국은 경제분야 박사만 40∼50명(전체 직원의 10% 정도)에 달한다.
즉, 독점규제법으로 카르텔을 통제한 것은 경제의 창의와 활력을 되살리려는 목적이었다. 따라서 집행기관에 경제전문가들이 많이 참여했다. 특히 법전문가 중심의 집행이 위험하다 여긴 것은 카르텔 근절에 치중하다보면 카르텔과 함께 기업 나아가 경제도 죽을 수 있기 때문이었다.
둘째, 미국이 〈셔먼법〉, 〈FTC법〉, 〈클레이튼법〉이라는 3개 독점규제법을 제정하고, 법무성과 FTC라는 2개 기관으로 이중 집행시스템을 구축한 것이 시행착오였다는 것은 미국이 자국의 제도를 일본과 독일로 전수하며 하나의 법과 집행기구를 만든 사실로 쉽게 이해할 수 있다. 최근 일부에서 미국과 같은 이중 집행시스템을 도입하자고 주장하는 것은 미국의 시행착오를 그대로 따르자는 견해에 불과하다는 것을 이해할 필요가 있다.
셋째, 독점규제법 위반에 대해 형사 벌칙을 규정한 것은 매우 제한적이고 예외적인 경우로 한정했다. 경제 활동과 관련된 위반행위에 과도하게 형사 벌칙을 규정하고, 이를 집행하기 위해 수사기관이 무리하게 개입하는 경우 기업의 자율과 창의를 저해하여 경제 자체를 위축시킬 가능성이 크다고 보았기 때문이었다.
미국은 최초 〈셔먼법〉에서만 형사 벌칙을 규정했고, 그 이후 법에서는 규정하지 않았으며, 독일이나 중국 등 다른 국가들은 대부분 형사 벌칙을 아예 규정하지 않거나 일부 위반행위에 대해서만 규정했다.

프롤로그: 독점규제 130년의 역사에 대한 올바른 이해 필요

제1부. 〔미국〕 왜 세계 최초로 독점규제법을 제정했는가?
1장. 『강도 귀족들』의 등장과 더 비참해지는 『다른 반쪽』
1.1. 급속한 산업 발전과 『정글』 시대의 도래
1.2. 『강도 귀족들』의 등장
1.3. 비참해지는 『다른 반쪽』의 생활
1.4. 플래시 카메라가 들춰낸 『다른 반쪽』의 모습

2장. 트러스트의 번성과 반反트러스트법 제정
2.1. 트러스트라는 괴물의 등장
2.2. 반反트러스트법 제정
2.3. 오히려 증가하는 트러스트
2.4. 노동조합 활동에 먼저 집행된 〈셔먼법〉
2.5. 〈셔먼법〉 판결에 숨어있는 문제
2.6. 트러스트와 함께 온통 썩어버린 사회
2.7. ‘문어 사냥꾼’의 등장
2.8. 정부 개입의 제도화

3장. 독점규제의 새로운 틀 정립
3.1. 형사 · 사법절차를 통한 독점규제의 한계
3.2. 우드로우 윌슨 대통령의 고민
3.3. 〈연방거래위원회법〉의 제정 배경과 주요 쟁점
3.4. 〈연방거래위원회법〉의 주요 내용
3.5. ‘노동자들의 마그나카르타’ 〈클레이튼법〉의 제정
3.6. 독점규제제도의 완성

4장. 독점규제법의 집행 역사와 특징
4.1. 독점규제법의 주요 내용과 집행기관 및 절차
4.2. 독점규제법의 추가 제정
4.3. 이원화된 집행기관의 존재
4.4. 사적 집행의 발달
4.5. 집행기관의 독립성 유지
제Ⅱ부. 〔일본 · 독일〕 왜 미국 독점규제법이 가장 먼저 전수됐는가?
1장. 일본의 독점규제법 제정과 집행
1.1. 제2차 세계대전에서의 패전과 경제개혁 추진
1.2. 독점규제법의 제정
1.3. 집행기구로 공정거래위원회를 설치
1.4. 전속고발제도 최초 도입
1.5. 소극적인 법집행과 급속한 경제 발전
1.6. 법집행에 대한 미국의 재차 압력과 일본의 대응
1.7. 전속고발제도 운영과 형사 고발 현황

2장. 독일의 독점규제법 제정과 집행
2.1. 카르텔의 번창과 해체
2.2. 독점규제법 제정을 위한 2개의 기초
2.3. 독점규제법의 제정
2.4. 독점규제법의 개정
2.5. 집행기구 ‘연방카르텔청’ 설치
2.6. 행정절차를 통한 집행절차 확립
2.7. 급속한 경제 발전과 엄격한 법 집행

제3부. 〔한국 · 중국 등〕 왜 독점규제법을 제정했는가?
1장. 한국의 공정거래법 제정과 집행
1.1 공정거래법 제정 시도
1.2. 국가보위입법회의에서 제정된 공정거래법
1.3. 공정거래법의 발전과 진화
1.4. 공정거래법 집행기구
1.5. 위반행위에 대한 제재와 전속고발제도 도입
1.6. 공정거래법 집행의 몇 가지 특징

2장. 중국의 독점규제법 제정과 집행
2.1. 독점규제법 제정 움직임과 첫 결과
2.2. 〈반농단법反壟斷法〉이라는 독점규제법 제정
2.3. 독점규제법 집행기구
2.4. 위반행위에 대한 제재와 형벌규정의 부존재
2.5. 독점규제법 집행 현황

3장. 다른 국가들의 독점규제법 제정과 집행
3.1. 독점규제법의 확산
3.2. 법집행기구의 설치
3.3. 법집행의 동향과 특징

에필로그 : 130년 역사의 교훈

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