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정치적 품격을 향상시키는 가치, 선출직 공직자의 도덕성

사회학자 김경동, 정치학자 진덕규, 그리고 현실정치와 대학강단에서 활발히 활동하는 박형준 세 사람이 공동으로 저술한 『정치의 품격 : 선출직 공직자의 도덕성』이 푸른사상사에서 출간되었다. 정치인이나 공직자들이 얽힌 비리 사건은 정파를 가리지 않고 터져 나오고, 특히 민의를 대표하는 입법기관인 국회의 청렴도에 대한 국민들의 신뢰는 바닥을 친 지 오래다. 이와 같은 상황에서 이 책은 피선거권자와 유권자들이 어떤 기준으로 선출직 공직자의 도덕성을 평가하고 그에 따른 정치적 선택을 할 것인지에 대한 해답을 제시하고 있다.

정치인이나 공직자들이 얽힌 비리 사건은 정파를 가리지 않고 터져 나오고, 특히 민의를 대표하는 입법기관인 국회의 청렴도에 대한 신뢰는 바닥을 친 지 오래다. 사회학자 김경동, 정치학자 진덕규, 그리고 현실정치와 대학강단에서 활발히 활동하는 박형준 세 사람이 공동으로 저술한 『정치의 품격 : 선출직 공직자의 도덕성』은 이러한 문제의식에서 출발하여, 피선거권자와 유권자들이 어떤 기준으로 선출직 공직자의 도덕성을 평가하고 그에 따른 정치적 선택을 할 것인지에 대한 해답을 생각하게 하는 책이다.
대개 공직자를 평가할 때 실질적인 업무 능력을 비롯해 도덕적인 자질을 고려한다. 이 책에서는 선출직 공직자들이 정치적 품격을 위해 갖춰야 할 자세로 도덕성에 집중하였다는 점이 특징적이다. 저자들은 과거부터 오늘날까지 한국의 정치문화를 개략적으로 살펴보며, 현재 대한민국 정치의 부패 원인을 분석했다. 일찍이 다산 정약용도 탐관오리들의 학정을 개탄한 바 있고, 구한말과 일제강점기를 거쳐 대한민국 정부 수립기와 한국전쟁 이후에는 반공이, 산업화시대에는 경제성장이 절대적인 가치로 군림하며 민주주의의 발전과 정치윤리의 성숙에 한계적인 영향을 미치기도 했다. 그로 인한 어두운 그림자가 오늘날의 정치 현실에까지 드리워져 있는 것이다.
저자들은 대의민주주의가 바르게 서는 한국 정치의 미래를 그리며, 이제는 도덕적 품격을 갖춘 정치 지도자의 선출이 필수적이라는 판단으로 선출직 공직자의 도덕성을 판단하는 구체적 방안을 강구했다. 이 책에서는 우선 선출직 공직자를 정치 부문의 지도자라 규정하여, 고대부터 현대까지 동서양을 망라한 리더십 이론을 개관하였다. 이를 토대로 리더십의 덕목을 재분류하여 국가의식, 헌법주의·준법정신, 공직 가치 등 여섯 범주로 나누어 선출직 공직자의 도덕성 평가를 위한 지표 작성의 틀로 삼았다. 그것을 기초로 하여 실제 선출직 공직자의 도덕성 평가를 위한 윤리적 지표를 개발하고, 그 지표를 측정하기 위한 질문 문항도 실제 보기로 제시하였다.
선거가 민주주의 정치의 핵심적 위치에 있다는 측면에서, 선거가 한국 정치의 근간을 이루고 있는 것은 분명하다. 그러나 아직까지 선출직 공직자를 선발하고 정부에 진출시키는 과정에서 심층적이고 체계적인 도덕성 평가는 실시되지 못하고 있는 상태다. 올해에도 대한민국은 선거를 앞두고 있다. 민생, 교육, 외교…… 수많은 이슈가 선거판을 점령하게 될 것이다. 그러나 선출직 공직자를 선택하는 유권자들의 가장 기본적인 기준은 도덕성이 되어야 한다. 정치인들이 스스로를 점검하고 유권자들이 후보자들의 판단하는 데 이 책이 적절한 지표가 되리라 기대한다. 미래 대한민국의 성숙하고 품격 있는 정치문화를 위해서도 더 한층 그렇게 되었으면 좋겠다.

■ 책머리에

제1장 서론
1. 민주주의의 위기와 대의정치의 한계
2. 왜 도덕성인가?
3. 연구의 목적과 방법
1) 연구의 주제
2) 연구 방법

제2장 집요하게 흐르는 한국의 정치문화
1. 전통사회의 정치문화
1) 전통의 의미
2) 전통문화의 전개
2. 정치문화의 단계적 구분
1) 제1단계(1800년~1910년)：관인적 정치문화의 혼돈
2) 제2단계(1910년대~1940년대 중반기)：식민지의 정치문화
3) 제3단계 (1945년~1970년대)：해방-한국전쟁 전후의 성격
4) 제4단계 (1970년대~ )：민주화기의 좌초된 정치문화
3. “새 나라, 새 세상”을 위한 길
4. 한국 정치문화의 이론적 특성
1) 가산제 정치문화
2) 일제강점기의 식민지 정치문화의 유산
3) 우리나라 정치문화의 극복을 위한 성찰

제3장 리더십의 자질에 관한 이론
1. 도덕성의 의미
2. 서구의 고전적 리더십 이론
3. 현대의 리더십 이론
1) 리더십의 개념
2) 특질이론
3) 진정성 리더십
4) 윤리적인 리더십
5) 섬김의 리더십
4. 대학입학전형에 반영한 리더십 자질
5. 동양의 전통적 리더십 이론：유가 사상을 중심으로
1) 일반적 고찰
2) 공직자의 덕목：선비의 길
3) 다산의 『목민심서』 개요
6. 선출직 공직자와 유권자의 관계：정체성 이론

제4장 미래의 선출직 공직자에게 바라는 도덕성 기준
1. 미래사회의 전개
1) 기술 혁신과 정치문화
2) 사회문화적 충격：일반적 관찰
3) 사이버 사회의 사회문화적 특성
4) 사이버 공간의 명암
5) 생태계 교란의 문제
2. 한국 대의정치의 문제점
3. 선출직 공직자의 도덕성 평가 기준 탐색의 기조
1) 미래사회에 요구되는 덕목
2) 미래사회의 윤리적 리더십의 기본 특징
4. 선출직 공직자의 도덕성 정립을 위한 기초 자료

제5장 선출직 공직자의 도덕성 가치 체계 정립
1. 도덕성 확인을 위한 가치 체계의 구상
2. 도덕성 판단을 위한 지표의 개발 예시：선출직 공직자의 신윤리지표
1) 신윤리지표의 보기
2) 신윤리지표의 활용을 위한 질문 문항
3) 윤리적 리더십 자기 평가 문항
3. 도덕성 판단을 위한 질문 문항 추가 예시
1) 타인의 주관적 평판 문항 용례
2) 선출직 및 후보자 자신의 주관적 자가 평가 문항 용례
3) 경영분야의 경영자 주관적 자가평가 문항 용례

제6장 결론：도덕성 평가의 실행과 활용
1. 제도적 절차
1) 정당의 공천 과정에서 지표의 활용
2) 선거 과정의 점검 방법
3) 임무 수행 중 점검
2. 선출직 공직자의 도덕성 평가 결과의 활용
1) 조사 결과의 공유
2) 정치문화 개선을 위한 정치교육

■ 부록：국내외 의원 윤리규정, 관련 법령 및 보고서
■ 참고문헌
■ 찾아보기

그렇다면 민주주의적 정치 지도자의 자질이란 그럼 무엇을 말하는가? 민주주의의 위기를 언급하면서 대부분의 분석가들은 주로 제도의 문제에 초점을 두고 해법을 찾으려 하는 경향이 있다. 제도의 문제에 관해서는 국가의 기본 질서를 규정하는 헌법 개정을 비롯하여 많은 논의가 있지만, 정치인(Political Man) 혹은 정치리더의 자질 또는 리더십의 문제 자체를 직접적으로 다루는 체계적 논의는 제대로 이루어지지 않고 있다. 특히 리더십 가운데서도 도덕적 요소와 정치적 요소를 결합한 연구는 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 좋은 리더를 알아차리고 선택하는 주체는 국민이라는 전제가 민주정치의 현실임을 인정해야 하지만 그래도 선택의 대상으로서 마땅한 후보자군(群)이 어떤 자질과 요건을 갖추어야 하는지에 관해서는 사회적 합의를 도출할 수 있는 기준을 마련하는 것이 국민의 적정한 선택에 기여할 수 있다. 그러한 기준은 시민운동의 준거가 될 수도 있고, 또한 정치 안팎의 암묵적 자생적 관행으로서 자리 잡는 데도 유익한 지침으로 사용할 수도 있다.
권력의 행사로서 리더십은 전통사회와 현대사회가 그 성격을 달리한다. 전자는 도덕의 역할과 기능이 훨씬 크다면, 현대사회로 올수록 법의 지배에 의존하려는 경향이 강하다. 하지만 도덕과 법은 이분법으로 접근할 수는 없다. 전통사회에서도 법의 규율 없이 도덕만을 강조했던 리더들은 부패의 늪으로 쉽게 빠져들었다. 현대의 법도 도덕법 또는 관습법의 차원과 사회계약 및 정치적 통제 수단으로서의 여러 차원이 섞여 있고, 도덕적 근거를 잃은 법은 법으로서 생명력을 지속할 수 없다. 현대사회에서 도덕보다는 법의 중요성이 훨씬 커지긴 했지만 리더십의 작동에서 정치적 행위를 뒷받침하는 도덕적 정당성에 관한 질문은 끊임없이 제기할 수밖에 없다. (31쪽)

또한 합리적 투표 행위 이론에 따르면, 유권자는 자신에게 이익을 가져다 줄 정치인을 선택한다. 그렇다면, 선출직 공직자(정치인)는 시민이 원하는 말과 행동을 하거나 공약과 정책을 제시해야 한다. 하지만 현실은 정반대로 작동한다. 선출직 공직자가 오히려 시민들을 자신과 같은 사회적 범주(지역, 역사관, 이념)로 들어오도록 설득하고, 동일한 사회적 범주에서 요구하는 규범(같은 지역 출신이거나 지지하는 이념이 같다면 지지해주어야 한다)을 따르도록 유도한다. 시민들은 자신과 다른 지역, 역사 기억, 이념을 지닌 후보자를 선택하면 정체성 효용(만족감)이 떨어지기 때문에, 동일한 사회적 범주에서 요구하는 규범에 따라 지역 출신, 역사관, 이념을 지닌 후보를 지지함으로써 정체성 효용을 높이는 선택을 한다고 설명한다.
즉, 정치인은 유권자의 선호와 요구를 주어진 조건(상수)으로 받아들여 유권자가 바라는 정치인의 도덕성과 역량을 갖추는 것이 아니라 오히려 지역, 이념 등의 사회적 범주를 유권자에게 인지시켜 정체성에 따른 투표 행위를 하게 만든다. 이로써 비도덕적이든 도덕적이든 관계없이 유권자에게 비슷한 범주의 정체성을 호소하는 정치인이 당선되는 일이 일어난다.
비도덕적인 정치인이 당선하면 정신적(spiritual), 경제적(economical), 사회적(social) 차원에서 국민, 사회, 국가에 많은 비용과 문제를 낳는다. 정신적 차원에서는 정치인의 비리와 부정부패, 유착 관계, 막말, 거짓말 등은 대의정치에 관한 불신을 만들고, 경제적 차원에서 정치인은 장기적인 국가발전, 경쟁력 제고, 사회통합보다는 자신의 재선(정체성 효용)을 위해 노력하고, 사회적 차원에서 지역갈등, 연고주의, 불공정 청탁 등 계급주의, 인맥주의 등은 사회갈등을 유발한다. 정치라는 ‘사회적 범주’에 속하는 정치인은 공적 권한과 지위를 활용해 부당이익을 취해도 크게 문제 되지 않는 정치문화가 요구하는 낮은 수준의 ‘규범’에 따라, 이득을 취하지 않았을 때 사회적 명예와 지지를 크게 받지 않아 도덕적인 행위가 장기적으로는 이익보다는 비용(경제적 손해)가 크다고 인식한다. 경제적 이득과 이권을 취하는 장기적 이익과 잠시 비난을 받는 비용을 비교하여 비용보다 이익이 크다는 합리적 판단(정체성 효용)으로 대의민주주의에 악영향을 끼치는 방향의 행위를 반복하게 된다. (180~181쪽)

‘책머리에’ 중에서
대개 공직자를 평가하고자 할 때는 실질적인 업무 능력과 도덕적인 자질을 함께 고려해야 하지만, 이번에는 우선 도덕성의 측면에 초점을 맞추고 연구를 수행하였다.
오늘과 같은 대의정치로서는 한국의 장래를 보장할 수 없다고 보고 앞으로는 최소한도의 도덕적 품격을 갖춘 공직자를 선출하는 것이 필수적이라 여기므로 어떤 방식으로 그들의 도덕성을 판단할 수 있을지 그 구체적 방안을 강구하는 것이었다. 이를 위해 선출직 공직자의 도덕성 평가 지표 같은 것을 구성하고, 이를 수단으로 일종의 조사 같은 것을 하는 방안만 제시하면 되겠지만, 연구자들의 생각에는 그러한 지표를 만들더라도 어떤 근거에 의해서 작성하는지를 밝히는 작업이 우선한다고 보고 그런 실제적 과정을 뒷받침하기로 하였다. (중략)
최근 공직 가치와 공직자의 도덕성을 다루는 연구의 예가 없는 것은 아니지만 선출직 공직자를 특정하거나 가치 체계를 조직적으로 새로이 정립하고 그를 준거로 삼아서 이론적으로나 방법론적으로 접근하려는 시도까지는 보여주지 못하고 있다는 점을 고려할 때 우리의 연구가 비록 미비하다 해도 이 방면에서 새로운 연구 영역을 개척하는 데 하나의 작은 불씨가 될 수 있을 것이다. 그리고 실천면에서도 아직은 선출직 공직자를 선발하는 과정에서나 정부에 진출한 후 현직에 종사하는 동안에서나 이 정도의 체계적이고 심층적인 도덕성 평가를 실시한 예가 없다는 사실에 비추어 이와 같은 방법에 의한 도덕성 평가가 실제로 이루어지고 확산하기를 기대해 마지않는다. 그리하여 우리나라 정치의 품격이 한층 더 향상하고 한국은 도덕성이 탁월한 선출직 공직자를 가진 모범적인 국가라는 명망을 얻게 될 날이 속히 오기를 희망해본다.