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불공정한 대한민국을 바꾸는 중요한 첫걸음,
연동형 비례대표제는 어떻게 민주사회의 토대가 되는가
표제는 어떻게 민주사회의 토대가 되는가

2019년 12월 20일, 국회가 공직선거법을 개정하면서 ‘소선거구 단순다수제’였던 국회의원 선거제도가 ‘준연동형 비례대표제’로 바뀌었다. 기존 선거제도는 매번 과도하게 많은 사표를 양산하여 선거의 공정성을 심각하게 훼손했기 때문이다. 2016년 20대 총선에서 지역구 당선자 253명이 얻은 표를 모두 더하면 약 830만 표로 집계된다. 이는 전체 투표수 2,440만 표의 34%에 불과하여 나머지 66%에 달하는 약 1,610만 표를 사표로 만들었다. 승자독식의 선거제도하에서 유권자의 선택은 불가피하게 거대 양당에 집중되고, 그 결과로 거대 양당이 대부분의 의석을 독차지하는 폐단이 지속되어 왔다.

양당제 시스템에서는 대화와 타협보다 극단적 대결로 치닫는 진영논리가 앞서기 마련이다. 저자는 독일식 연동형 비례대표제를 오랫동안 지지해 온 연구자로서 연동형 선거제도가 지금의 양당제를 다당제로 바꿀 수 있고 이를 통해 우리 국민의 다원화된 요구가 국회로 수렴되어 더 민주적이고 공정한 사회를 만들 수 있다고 주장한다. 거대 양당의 욕심으로 21대 총선에서는 ‘준연동형’이라는 기형적 제도가 도입되고 말았지만, 저자는 이번 선거를 통해 미약하게나마 드러날 정치적 지형 변화(정당별 의석수 변화)를 예측하여 제시함으로써 이번 선거법 개정에 나름의 의미를 부여한다. 정치인들의 밥그릇 싸움 정도로만 보이는 선거법 개정이 정치 전반에 그리고 우리 사회 전반에 어떻게 영향을 미치게 되는지, 만 18세의 눈높이까지 고려한 저자의 친절한 해설을 통해 명료하게 깨닫게 될 것이다.

이 책을 쓰는 이유

1장. 선거제도가 왜 중요할까
-선거제도는 정치 전반에 영향을 미친다
-선거제도에는 다수제, 비례제, 혼합제가 있다

2장.‘연동형 비례대표제’란 무엇인가
-원래 목표는 ‘연동형 비례대표제’였다
-연동형의 ‘비례대표’는 우리가 알고 있는 것과 다르다
-지역구 후보가 그대로 비례대표 후보가 된다
-‘권역별 비례대표제’가 필요하다
-한국은 병립형, 독일은 연동형이다

3장. ‘준연동형 비례대표제’란 무엇인가
-선거의 공정성을 높이기 위해 선거제도를 바꾸다
-‘준연동형 비례대표제’는 제도개혁의 시작이다
-2016년과 2020년 선거제도는 이런 차이가 있다
-‘준연동형’은 완전한 연동형에 비해 여러 가지 문제점을 안고 있다

4장. 각 정당의 입장은 무엇인가
-더불어민주당: 욕심ㆍ왜곡
-미래통합당: 부정ㆍ편법
-군소 정당: 차선ㆍ기회

5장. 선거제도 개혁의 바람직한 방향은
-‘준연동형’이 아니라 ‘연동형’이 정답이다
-현행 국회의원 정수는 부족하다
-지역구는 줄이고, 비례대표는 늘려야 한다
-권역별 비례대표제는 광역단위로 해야 한다
-봉쇄조항은 5% 또는 3석으로 바꿔야 한다
-후보 공천은 당원의 비밀투표로 해야 한다
-선거구 획정은 인구수를 우선시해야 한다

책을 마치며

[부록]
뒤베르제 법칙 / 석패율제 / 중복출마 허용 / 초과의석/
국회의 입법과정 / 국회선진화법 / 패스트트랙
독일 사례: 선거제도와 정당제도의 상관관계/
중앙선거관리위원회: 개정 「공직선거법」 주요 내용

이 책을 쓰는 이유는 선거제도를 바꾸는 일이 우리가 일반적으로 생각하는 것보다 정치에서 훨씬 더 중요하다는 점을 알리기 위해서이다. 선거제도 개혁은 단순히 의원을 선출하는 방식을 변경하는 데 그치지 않고, 우리의 정당시스템 전반을 바꾸는 계기가 되기 때문이다. 정당의 변화는 우리 정치 전반을 새로이 재창조하는 기회가 될 것이며, 그러한 정치의 변화야말로 우리 사회의 심각한 양극화와 불공정 문제를 해결하는 출발점이 될 것이다. p.8

그렇다면 정당제도가 양당제에서 다당제로 바뀌는 것이 왜 중요한 것일까? 과거 국가 주도의 급속한 경제성장 과정에서 신속한 의사결정이 필요했을 때는 양당제가 나름 역할을 했다. 그러나 어느 정도 잘살게 된 이후에는 신속한 결정보다 다양한 집단의 서로 다른 이해관계를 대변하는 일이 훨씬 더 중요해졌다. 이를 위해서는 필수적으로 사회적 집단 간 갈등을 해소하고 타협하는 일이 정당의 주요 과제가 되었다. 하지만 양당제하에서는 상대방을 거부하고 부정할 때만이 자신의 존재감을 드러낼 수 있어서 근본적으로 협상이나 타협이 곤란하다. 즉, 서로 다른 의견을 조정하는 것이 구조적으로 어렵다는 말이다. 다당제가 필요한 이유이다. p.19

연동형에서 비례대표의 의미는 지금까지 우리가 경험하여 알고 있는 비례대표와는 전혀 다른 것이다. 그동안 한국의 비례대표는 지역구 출마자와는 완전히 별개로 다른 사람이 후보로 지명되고 의원으로 선출되었다. 하지만 연동형 비례대표제를 시행하고 있는 독일에서는 지역구 후보가 동시에 그대로 비례대표 후보가 된다. 한국에서는 비례대표가 여성, 장애인, 노동조합, 농업 등 소수자 그룹을 대변한다는 차원에서 특정 이익집단의 대표로 국회에 진출하는 것을 의미한다. 하지만 독일에서는 지역구에서 패배한 후보들에게 정당득표율에 비례하여 받게 되는 의석수만큼 당선의 기회를 주는 것이다. 즉, 독일에서는 지역구와 비례대표가 서로 연동되는 상황에서 지역구 선거에서 1표라도 더 얻은 후보만 당선되는 승자독식의 문제점을 개선하는 차원에서 비례대표를 두고 있다. p.36-37

우리의 과거 경험에 비추어 여기서 궁금증을 자아내는 또 다른 의문은 비례대표 후보를 지역구 후보 중에서 정한다면(지역구와 비례대표의 중복 후보를 허용한다면), “여성, 장애인, 노조 등 사회적 약자는 누가 대변하는가?” 하는 점이다. 하지만 장애인 문제를 꼭 장애인이, 청년 문제를 꼭 청년이 직접 대변해야 한다고 생각할 필요는 없다. 훈련받은 정치인이 그들보다 훨씬 더 잘할 수 있기 때문이다. 이런 관점에서 볼 때 각 정당이 매번 선거를 앞두고 인재영입이라는 명목으로 정치 경험이 없는 사람을 데려와 갑작스럽게 후보로 내세우는 것은 사실은 정치발전에 역행하는 일이다. 소위 말하는 장식용이나 일회용 또는 이벤트용으로 이용될 수 있기 때문이다. p.40-41

원래 협상과정에서는 본래의 연동형 비례대표제를 실현하기 위해 지역구와 비례대표의 의석수를 조정하고, 권역별 제도를 도입하는 등 다양한 주제가 논의되었다. 그러나 최종적으로 개정된 내용은 최소한에 그치고 말았다. 그마저도 여러 가지 제한 규정을 두었기 때문에 개혁의 의미는 많이 퇴색해 버렸다. 가장 중요한 변화는 기존의 단순다수제 방식을 변경하여 비례대표제 방식을 도입한 것이다. 이 점이 가장 획기적인 변화이다. 새로운 선거제도의 출발점이라 할 수 있다. 그러나 기본적으로 지역구가 과도하게 많은 점과 그러한 획기적 개선을 봉쇄하는 여러 가지 단서조항을 두어 2020년 선거에서 실제 변화는 그렇게 크지 않을 전망이다. p.53

(미래통합당은) 독일도 자매정당이 있다고 하면서 자신이 만든 위성정당도 그러한 자매정당이라고 주장한다. 하지만 이런 식의 합리화는 말이 안 되는 소리이다. 미래통합당이 말하는 독일의 자매정당은 기사당(CSU)을 말하는데, 기사당은 기민당(CDU)과 활동지역을 확실하게 따로 하고 있다. 기사당은 기민당 조직이 있는 곳에는 들어가지 않기 때문이다. 기민당도 마찬가지이다. 미래통합당과 미래한국당의 활동지역이 명확하게 구분되어 있다면, 서로 협력하는 자매정당이라고 할 수 있다. 그런데 현실은 전혀 그렇지 않다. 또한 선거 후에 미래한국당은 없어질 가능성이 크다. 미래한국당의 설립은 단지 선거에서 이득을 취하기 위한 편법일 뿐이다. 다음 페이지의 〈표 8〉은 앞의 가상 시나리오와 똑같은 조건에서 위성정당인 미래한국당이 미래통합당을 대신하여 정당득표율을 가져갈 경우의 의석수 분포를 나타낸 것이다. p.68-69

이와 별도로 미래통합당은 연동형 선거제도와 관련하여 다음과 같은 점에 유의해야 한다. 통합당은 이미 19대 총선 중 수도권에서 자신(당시 새누리 당)의 정당 지지율에 비해 24석이나 부족한 당선자를 냈고, 20대에는 17석이나 손해를 보았다. 하지만 완전한 연동형을 도입한다면, 어떤 상황에서도 지지율만큼의 의석은 확보할 수 있으니 연동형 제도에 대해 더 적극적인 검토와 함께 자세의 전환이 필요하다. 특히 통합당의 수도권 후보자들은 이 점을 잘 고려해야 한다. p.69

공천 문제를 개혁하는 과제는 사실 선거제도를 바꾸는 것만큼이나 중요하다. 지금까지 당대표나 소수가 공천권을 독점해 왔고 그 과정에서 여러 가지 문제가 발생하여 우리의 정당 및 정치발전을 가로막았기 때문이다. 그렇다면 공직선거의 후보를 어떻게 공천하는 것이 바람직한지 독일의 사례에서 그 답을 찾아보겠다.
독일에서 공직 후보의 공천권은 정당과 유권자에게 있다. 정당의 지역구 후보는 선거권을 가진 지역구 당원이 참여한 ‘당원대회’나 당원의 대표자로 구성된 ‘대의원대회’에서 비밀투표를 통해 선출된다(「연방선거법」 제21조). 정당명부(비례대표 후보)는 지역구 후보선출과 같은 방식으로 권역별로 진행되며, 특히 비례대표의 순서는 반드시 비밀투표로 결정되어야 한다(제27조). p.80-81