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“외국인투자유치, 국제 비즈니스, 초고층빌딩, 첨단산업, 글로벌 기업, 명문대, 외국대학 등 거창한 이름이 주는 이미지에 집착하지 말고 내실을 따져서 일자리와 성장엔진을 확보하는 방향으로 인천경제자유구역을 개발해야 한다.”

"이제 남은 땅은 사실상 11공구밖에 없다. 늦기 전에 방향 설정을 잘해서 송도가 혁신을 주도하고 좋은 일자리를 많이 만들어 낼 수 있기를 기대한다. 대학과 기관, 대기업 공장에 헐값으로 땅을 주는 쉬운 길 대신 다소 힘들더라도 노력하면 갈 수 있는 길로 가길 권한다."

2003년 8월 인천 송도와 청라, 영종이 ‘경제자유구역’으로 처음 지정됐다. 그해 10월 부산?진해와 광양만권이 지정됐고, 2008년과 2013년에 각각 3개 지역(황해, 대구?경북, 새만금?군산), 2개 지역(동해안권, 충북)도 추가 지정됐다. 서울과 세종시, 제주도를 제외한 전국 시?도에 경제자유구역 개발이 추진된 것이다.

허동훈 박사가 쓴 이 책은 경제자유구역의 ‘맏형’인 인천의 개발 과정을 짚어봤다. 경제자유구역이 지정된 지 15년 만에 처음으로 경제자유구역을 분석한 것이다. 그동안 진행된 개발 ‘방향’과 ‘방식’이 적실했는지 살폈다.

저자는 이 책에서 ‘연동개발’과 ‘헐값매각’의 문제점에 대해 천착했다. 송도의 경우 돈이 되는 주거시설을 우선 짓고, 그 이익금으로 업무시설을 추진하는 이른바 ‘연동개발’ 방식으로 사업들이 진행됐다. 좋은 성적표를 받았을까? 업무기능은 여전히 지지부진한 가운데 개발이익을 제대로 산정하지도 못했고, 갈등을 노출시키기도 했다. 일부 사업은 개발이익이 유출되는 상황까지 벌어졌다. 때문에 저자는 이제 “연동개발은 끝내야 한다”고 강조한다.

저자는 연동개발로 날린 개발이익을 기업유치에 사용했으면 송도를 한국의 대표적인 혁신클러스터로 만들 수 있었을 것이라고 주장한다. 다소 늦었지만 정책을 변경하면 지금도 가능성이 남아 있다는 것이 저자의 견해다.

‘헐값매각’도 도마 위에 올랐다. 땅을 매우 저렴하게 공급하면서 투자유치 성과를 강조했지만, 저자는 일자리 창출로 이어지지 못했다며 문제를 제기한다. 당초, 경제자유구역은 일자리를 비롯해 지역경제의 성장 동력이 될 것으로 기대를 모았다. 세계적인 기업(양산형 공장)과 국내?외 명문대학이 들어섰다. 그러나 파급효과는 여전히 미미하다. 경기도 판교테크노밸리, 서울 마곡R&D산업단지와 비교하면 더더욱 그렇다.

이제 송도에 남은 땅은 11공구인데, 저자는 판교와 마곡처럼 연구개발단지 중심으로 개발하고, 부가가치와 일자리를 중시하는 전략이 필요하다고 주장한다. 타 지역의 고급인력이 일자리가 있는 송도 등 경제자유구역으로 유입돼야 인천 원도심의 재개발과 도시의 균형발전에도 도움이 된다. 투자유치 성과와 브랜드에만 집착해 땅을 헐값에 매각하면서 얻은 게 뭔지에 대해 저자는 반문한다. 땅을 싸게 팔면 ‘전통적인 공단’에 어울리는 기업이 들어올 수밖에 없다고 지적한다. “송도에 더 이상 공장은 필요 없다”는 것이다.

이 책은 기존에 추진됐던 개발방식에 대한 방향 전환을 촉구하는 동시에 경제자유구역에 대한 우리의 통념을 뒤집는 데 많은 부분이 할애돼 있다.

1) “송도에 아파트를 많이 짓는다고 비난할 것이 아니라 주거지 아닌 곳을 어떻게, 무엇으로 채우고 있는지 질문해야 한다. 달리 표현하면, 연동개발 명목으로 토지를 싸게 팔거나 원가 이하로 산업용지를 팔아 인천시가 얻은 것이 무엇인지 점검할 필요가 있다.”(93~94쪽.)

경제자유구역에 대한 가장 흔한 비판은 주거시설만 들어서면서 아파트 투기장이 됐다는 것이다. 그러나, 저자는 “문제는 주거지 이외 지역이 어떻게 개발됐는지에 주목해야 한다”고 강조한다. 계획기준 인구밀도는 송도가 수도권 5대 신도시의 21%에 불과하다는 것이다.(송도 면적 1,600만 평에 계획인구 26만5천 명)

일각에선 송도 4공구와 5공구에 삼성바이오로직스, 셀트리온, 동아쏘시오홀딩스 등 세계 유수의 기업들이 들어서면서 바이오산업의 메카로 부상하고 있다는 평가를 내놓기도 한다. 하지만, 저자는 “장치산업 양산형 공장을 유치한 것으로 일자리를 많이 만들지 못했다”고 반박한다.

2) “바이오시밀러 산업이 첨단 유망업종인 건 맞는다. 하지만 공장만 보면 장치산업에 해당하기 때문에 공장 규모가 커도 사람을 적게 쓴다. (…) 삼성바이오로직스가 인천에 온다면 토지의 기회비용이 낮은 인천공항 자유무역지역이 더 적합했을 법하다.”(282~283쪽.)

알다시피 인천시는 삼성이 송도 5공구 땅 8만3천 평을 50년 동안 무상으로 쓰도록 했다. (삼성은 11공구에도 땅을 더 달라고 요구하고 있다.) 그러나, 일자리 수는 2,100여 명에 불과한 실정이다. 판교테크노밸리는 13만 평에서 6만2천 명이 일하고 있고, 마곡R&D산업단지에서는 24만 평에서 16만 5천 명이 일하게 된다.

저자는 삼성전자 수원사업장 삼성디지털시티에 있는 25~27층짜리 여러 고층 연구동 건물 하나 당 5천~1만 명의 고급인력이 근무하고 있는 사례를 제시, 일자리 창출에 기여하는 기업에게는 공짜로 땅을 주고 돈까지 보태줘도 된다고 강조한다.

3) “애플이 애플 이름을 내걸고 아이폰 조립공장을 송도에서 운영한다면 첨단산업을 유치했다고 박수치고 환영할 일인가? 기업의 명성, 최종생산품의 첨단기술집약도가 중요한 게 아니다. 지역에 유치한 ‘사업장’에서 무슨 일을 하느냐가 중요하다.”(247쪽.)

또한, 투자유치에서 회사 이름이나 업종보다 ‘사업장’에 주목해야 한다고 강조한다. 현대자동차의 경우 본사는 서울시 양재동에, 연구소는 경기도 화성 남양에, 공장은 울산?아산?전주?해외 등 사업장마다 하는 일이 다르고 공간적으로 분리돼 있다. 돈이 되는 일은 연구실이나 사무실에서 일어나는 만큼, 경제자유구역에서 단위면적 대비 고부가가치 활동을 하는 사업장을 유치해야 한다는 게 저자의 주장이다.

세계적인 기업 ‘애플’을 보면 연구개발 사업장의 중요성을 확인할 수 있다. 애플은 아이폰 부품을 직접 만들지 않고, 외부에서 구매하고, 조립도 외국에 하청을 주고 있다. 기획, 설계, 소프트웨어 개발, R&D, 마케팅 업무만 하는데, 애플은 제품 가격의 45%를 이윤으로 챙겨간다.

4) “약속을 지키지 않았는데도 추가로 선물을 주겠다는 계약을 본 적이 있는가? 인천시는 연세대가 약속을 이행하지 않으면 페널티를 부과할 거라고 하지만 그 페널티는 실질적인 구속력이 없는 것이다.(139쪽)

연세대 유치 효과는 있었는가? 지난 해 3월 인천시는 연세대와 협약을 체결했다. SPC에 11공구 10만2천 평을 조성원가인 389만 원에 공급한다. SPC는 6만 평 수익부지 이익금으로 4만2천 평의 사이언스파크를 조성하고, 종합병원과 학생 수를 5천 평에서 1만평으로 늘리기로 했다. 연세대는 사이언스파크 4.2만 평을 평당 123만 원에 매입하기만 하면 된다. 저자는 종합병원, 학생 수 1만 명, 사이언스파크는 기존 1단계 사업에 이미 포함돼 있다고 강조한다. 1단계 8만여 평이 지금 공터로 있는 상황이다. 저자는 1단계 사업의 성과를 약 2조 원의 포기한 잠재적 개발이익과 비교해보아야 한다고 주장한다.

5) “송도국제화복합단지와 인천글로벌캠퍼스로 인해 일자리가 많이 늘었는가? 지방세수가 증가했나? 기숙사에 살고 주말이면 서울로 가는 신입생들이 지역 소비에 크게 기여하는가? 혁신클러스터를 만들었나? 산학연 연계가 제대로 되고 있나? 인천시가 개발이익을 얻었나? 이 질문에 대한 대답은 모두 부정적이다."<40쪽.>

송도의 대표적 앵커시설로 세계 유명대학이 들어온 연세대 국제캠퍼스(송도국제화복합단지)와 인천글로벌캠퍼스를 꼽을 수 있다. 저자는 경제자유구역에서 교육시설이 의미가 있으려면 이공계와 자연계 중심 대학원이 들어와야 한다고 주장한다. 선진국 혁신클러스터처럼 산학연 연계가 이뤄졌어야 한다는 것이다. 때문에 송도 입주기업과의 시너지 효과도 기대할 수 없는 상황이다. 이름이 주는 거창한 이미지에 대한 집착, 즉 전시성 사업은 그만해야 한다는 것이다.

이 책은 인천경제자유구역 개발과 투자유치 과정에서 일어난 에피소드를 많이 소개해 자칫 딱딱해질 수 있는 책에 재미를 더한다. 투자의향서를 냈던 사업자들의 미공개 국제전화 번호를 알아내 전화를 걸어보고, 주소지를 검색해 확인함으로써 실체 없는 사업자였다는 것을 밝힌 대목은 마치 ‘사기극’을 보는 듯하다. 사업자에 대한 검증 없이 인천시가 투자 유치에 급급했던 단면을 보여준 일화다. 이처럼 신뢰하기 어려운 투자자를 상대로 개발을 추진하다 낭패를 겪은 사례는 다른 경제자유구역에도 반면교사가 될 듯하다.

외국인투자유치에 대한 저자의 시각도 시사점이 많다. 우수한 비즈니스 환경을 조성해서 자본의 국적에 상관없이 뛰어난 기업을 유치해야 하는데 외국인투자유치를 내세우다 보니 국내 대형 건설사나 대기업이 무늬만 외국인투자기업으로 변신해 참여하고 국내 벤처기업이나 강소기업은 찬밥 대우를 받는 문제를 지적한다. 내용보다 형식을 중시하는 이런 제도 때문에 OECD가 한국을 잠정적인 조세피난처 명단에 올리기도 했다.

이와 함께 ‘인천 경제자유구역 공구별?지구별 조성원가’, ‘경제자유구역 국비예산 지원현황’ 등 정책 집행자, 연구자, 언론인들이 활용할 수 있는 다양한 실증자료가 책 곳곳에 실린 점도 장점이라고 할 수 있다.

다인아트 : 이 책에는 경기도 판교테크노밸리(20만 평)와 서울 마곡R&D산업단지(24만 평)의 놀라운 성과가 소개돼 있다. 저자는 송도를 판교나 마곡처럼 연구개발 중심으로 추진하지 못한 아쉬움을 피력하고 있다. 판교나 마곡은 송도보다 분양가가 비싸지만 서울과 거리가 가깝다는 장점이 있다. 서울 접근성이 떨어진 송도에 연구개발 단지가 가능할까?

허동훈 : “판교와 마곡처럼 대기업과 중견기업 위주의 R&D전용단지를 만들기는 어렵다. 하지만 경량제조업도 허용되고 중소벤처기업이 주류를 이루는 서울디지털산업단지의 업그레이드 버전은 만들 수 있다. 먼 거리는 우수한 정주여건과 저렴한 토지비용으로 상쇄할 수 있다. 서울디지털산업단지의 땅값은 평당 1600~3500만 원 수준이지만, 송도 11공구 조성원가는 평당 389만 원이다. 인천 기성시가지 공업지역 땅값이 평당 600만 원을 넘는데 평당 500만 원 전후에 지식산업센터가 분양되고 있다. 샘플이 적지만 송도 지식산업센터 분양가는 이보다 높다. 토지비용이 더 높고 분양가는 더 낮은 구도심 공업지역 지식산업센터가 되는데 이보다 환경이 좋은 송도에서 안 될 리가 없다. 다만 대기업 연구소나 앵커시설에 대해서는 인센티브가 필요하다. 판교테크노밸리도 투자유치대상 성격에 따라 토지공급가격을 3단계로 구분했다.”

다인아트 : 삼성바이오로직스가 11공구 땅을 원하고 있다. 인천시는 삼성이 남동공단 등 인천의 중소기업과 상생하는 방안을 마련할 경우 땅을 주겠다는 방침이 언론에 소개됐다. 저자는 삼성이 무상임대받은 5공구 부지가 양산형 공장인데다, 일자리 수가 턱없이 부족하다고 지적했다. 삼성이 지난 해 신규투자계획을 발표할 때(180조 원) 25조 원을 바이오 등 신성장 분야에 편성하겠다고 했다. 11공구에 땅을 주지 않을 경우, 인천시가 투자유치를 막았다는 부정적 인식이 확산될 수 있을 것 같다. 대안이 있다면 소개해 달라.

허동훈 : “삼성바이오로직스는 아직 5공구 기존 부지에 4공장을 지을 땅을 갖고 있다. 삼성바이오로직스는 5, 6공장 건립 여부는 시장 여건을 봐가며 결정하되 짓는다면 미국이 후보지로 유력하다는 입장을 밝힌 바 있다. 11공구 투자에 시간이 걸릴 것이다. 만일 추가로 토지가 필요하다면 도시적 용도로 개발이 어려운 9공구와 10공구가 더 적합한 곳이다. 항만과 직접 관련이 없고 서울을 위한 물류창고가 들어오는 것보다 훨씬 나은 선택이다.
인천시는 지역 중소기업과 같이 들어오면 11공구에 부지를 제공하겠다는 입장인데, 문제는 동반 입주할만한 바이오기업이 인천에 별로 없다는 것이다. 삼성바이오로직스에 10만 평 부지를 제공한다면 그중 3만 평 정도에 지식산업센터를 짓고 50% 이상은 BT기업에 분양하도록 하는 방안도 현실적인 선택이 될 수 있다. 외부에서 끌어오는 것을 일부나마 책임지라는 것이다. 지식산업센터는 사업성이 있다. 문제는 BT기업으로 다 채우기 어렵다는 것인데 50% 정도라면 삼성바이오로직스가 거부할 명분이 없다.“

다인아트 : 기업이 송도에 투자하기 위해선 법적?제도적?환경적 뒷받침이 필요하다는 의견도 있다. 책을 보면 삼성바이오로직스는 처음에는 미국계 바이오기업 퀸타일즈가 출자총액 10%를 가지고 있어, 외투기업 자격을 갖췄다. 그러나 이제 퀸타일즈 지분이 0.07%로 줄었다는 대목이 있다. 삼성바이오로직스가 상장해서 주가가 뛰었는데, 퀸타일즈가 지분을 유지하지 못한 것은 삼성이 외투기업으로 인정받기 위해 퀸타일즈 이름만 빌려온 것으로 볼 수 있을 것 같다. 이는 대기업이 송도에 투자하는 것은 그렇게 힘든 일이 아닌 것으로 해석할 수 있을 것 같다. 대기업 투자를 이끌어낼 수 있는 방법이 있을까?

허동훈 : “인천뿐만 아니라 한국 경제자유구역 외국인투자유지는 동화 ‘벌거벗은 임금님’을 연상시킨다. 국내 건설사와 대기업은 외국인기업을 형식적으로 참여시켜 무늬만 외국인투자기업으로 변신해서 인천경제자유구역 사업에 참여한다. 실질적으로 국내기업이지만 형식적으로 외국인투자기업이니 좋다는 것이다. 그런 형식이 그렇게 중요한가? 그리고 우선 국내기업과 외자기업을 차별하는 것은 국제적 규범에 맞지 않는다. 국내기업을 차별할 이유가 없다.
송도에서 제조업 투자유치는 줄을 서 있는 기업 중에 고르는 것으로 투자유치보다는 선별에 가까웠다. 11공구는 조성원가가 상승해 제조업 유치 전망이 약간 불확실하다. R&D 비중이 높은 벤처기업과 중소기업은 지식산업센터나 중고층빌딩 부지 분양을 통해 유치할 수 있다. 대기업 R&D시설 유치는 인센티브가 있어야 한다. 연세대에 줄 개발이익을 대신 대기업에 제공할 생각을 하면 된다.“

다인아트 : 삼성뿐 아니라 연세대 역시 11공구 땅을 원하고 있다. 약대와 연계한 바이오·메디컬단지를 짓겠다는 계획이 소개됐다. 저자는 연세대 역시 유치 효과가 크지 않다고 주장했는데, 연세대 문제는 어떻게 접근해야 하나?

허동훈 : “최초 약속한 학생 수 1만 명과 R&D클러스터는 물론이고 추가로 약속한 종합병원 건립 약속도 지키지 않았다. 약대를 제외하면 인문계 교양과정 중심이기 때문에 송도 입주한 기업과 시너지 효과도 없다. 스탠포드와 실리콘밸리, 포스텍과 포스코 모델이 아니다. “우리 동네에 연세대 들어와 있다”라고 실속 없이 자랑하는 것 말고 큰 효과가 없다. 일자리가 많은 것도 재산세를 내는 것도 소비를 진작하는 것도 아니다. 그런데 전임 시집행부에서 11공구 땅을 추가로 헐값에 주기로 했다. 경제청이 추정하는 개발이익 5천억 원으로는 병원부지 제외하고 기존 부지를 포함해 10만 평을 제대로 개발하기 힘들다. 듬성듬성 저층 건물 몇 개 짓는 수준에 그칠 수 있다. 5천억 원의 개발이익은 대기업 사옥이나 연구소 유치에 지원하고 연세대 7공구 부지를 도시적 용도로 변경해서 그 개발이익으로 종합병원을 지어주는 것이 연세대에 부담도 주지 않고 송도 주민을 위해서도 나은 선택이라는 생각이 든다.“

김민배(인하대학교 교수)
인천경제자유구역의 과거와 현재 그리고 미래를 전문적 식견으로 생동감 있게 그렸다. 실패하였는가. 아니면 성공할 것인가. 외국인투자, 외국기업에 의한 개발 문제, 국내기업의 역차별, 정치적 결단, 그리고 행정의 미스매칭이 남긴 과제들을 날카롭게 분석하고 있다. 판교테크노밸리와 마곡R&D산업단지를 통해 송도 11공구야말로 인천경제자유구역의 최후의 희망이자 마지막 기회라는 호소에 감동할 수밖에 없다. 경제자유구역의 환상에 빠져있는 8개 지역 시민과 공무원 그리고 정치인들에게 필독을 권한다.
(전 인천발전연구원장)

정진오(경인일보 인천본사 편집국장)
이 책은 대한민국 최초의 인천경제자유구역, 그 첫 번째 발굴 보고서라 할 만하다. 갯벌 속에 시루떡처럼 켜켜이 쌓인 40년 개발 역사가 이 한 권의 책으로 하여 빛을 발한다. 그야말로 뿌리까지 온전히 캐냈다. 국내 1세대 경제자유구역 연구자이면서 그 실무까지 맡아 처리했던 저자이기에 가능했다. 1979년 송도 매립 계획이 처음 수립된 때부터 현재까지, 그 과정은 어떠했고 무엇이 문제인지 꼼꼼히 짚었다. 드러나지 않은 에피소드까지 덤으로 맛볼 수 있다.

머리말

Ⅰ 인천경제자유구역의 출범
1. 인천경제자유구역이 지정되기까지
2. 점점 확산된 경제자유구역
3. 게일사가 송도에 오게 된 과정
4. 경제자유구역 지정의 이론적 배경

Ⅱ 인천경제자유구역 어떻게 개발해왔나
1. 땅 팔아서 재원을 확보하다
2. 주택사업을 수단으로 삼는 연동개발
3. 이름뿐이라도 외국인투자가 우선이다
4. 산업용지는 조성원가 이하로 판다
5. 투자유치는 양산형 공장 위주로

Ⅲ 아파트가 문제가 아니라 땅을 제대로 못파는 것이 문제다
1. 정부가 경제자유구역에 주는 돈은 별로 없다
2. 정주 여건 조성이 중요한 이유
3. 기회비용을 무시하고 땅을 팔면 안 된다

Ⅳ 주객이 전도된 연동개발의 함정
1. 개발이익이 큰 연동개발의 실패
2. 앵커시설 조성을 위한 연동개발의 미흡한 효과
3. 사업성이 불확실한 연동개발의 좌초

Ⅴ 외국인투자에 매달릴 필요 없다
1. FDI 정말 필요하고 여건은 되나?
2. 국내 기업을 역차별하는 나라는 한국밖에 없다

Ⅵ SLC 최초 협상부터 특혜 시비까지
1. 초고층 빌딩을 짓기 위한 잘못된 협상
2. SLC 재협상은 성공한 협상이다

Ⅶ 용유ㆍ무의 개발의 혼선
1. 아키에스(주)와 CWKA의 좌절
2. 켐핀스키가 약속한 신기루

Ⅷ 어떤 산업이 경제성장을 이끄나?
1. 제조업 대 서비스업 논쟁과 보몰 효과
2. 제조업이 중요하지만 서비스 활동이 제조업을 이끈다
3. 서비스업에 대한 오해를 풀자
4. 회사 이름이나 업종이 아니라 사업장이 중요하다

Ⅸ 혁신에 유리한 환경을 알아보자
1. 똑똑한 사람 옆에 있어야 똑똑해진다
2. 집적이 혁신을 이끈다

Ⅹ 일자리 중심의 연구개발단지가 정답이다
1. 판교테크노밸리와 마곡R&D산업단지
2 지식기반서비스업이 일자리를 만든다
3. 송도에 일자리가 생겨야 원도심도 산다
4. 송도 11공구의 미래

참고문헌