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다문화사회를 위한 한국의 이민정책 이야기
세계인구가 72억 명에 이른 2020년 현재에도 자기가 태어난 지역 바깥에서 살고 있는 사람들의 수는 약 2억5천만여 명이며, 2017년 한 해에만 지구촌 인구의 약 3.7%가 이주의 대열에 나섰다.
지구촌의 인구이동과 이주는 코로나의 펜데믹 상황에서 잠시 주춤거리고 있지만 인구학자들과 관련 전문가들은 이주민의 한국사회 유입과 증가추세는 앞으로도 계속될 것이라고 예측한다. 이 책은 이민과 관련해 어려운 숙제를 안고 있는 지구촌 많은 국가들의 이민정책 실제와 이론적 토대들을 비교·분석한다. 또 다문화사회와 다문화주의를 이해하기 위한 한국 사회의 당면과제와 쟁점들을 들여다본다. 이를 통해 미래 다문화사회의 성공적인 안착을 위한 대안들을 제시한다.

-차이를 인정하고 포용하는 열린 공동체를 향하여
-다문화사회와 다문화주의를 이해하기 위한 과제와 쟁점들

이 책은 한국이 더 이상 단일민족·단일문화 국가가 아닌 다문화국가로 진입하고 있다는 현실인식 하에 쓰였다. 다문화사회에서 이민정책의 규범적 기초가 되는 이론 및 개념과 국민적 포용 가치는 매우 중요하다. 그럼에도 불구하고 한국에서 이러한 규범적 논의들은 중요하게 논의되지 못하였다. 그 결과 이민정책은 비정상적 프레임으로 운영되어져 왔다. 한국의 이민정책은 이주노동자와 결혼여성이민자들만을 특히 주목하는 분절적 프레임 작동의 이중성을 노정하고 있다. 이것은 두 가지 큰 맥락, 즉 정부의 정책과 사회 의식구조의 틀 안에서 공고화되었다.
이주민의 정체성과 소외문제 등은 심각한 사회갈등, 외국인 혐오 정서 등을 확산시킬 수 있는 난제들에 직면해 있다. 이민정책은 이민의 역사가 뿌리 깊은 국가에서도 쉽지 않은 과제이다.
한국에 거주하고 있는 중·장기체류 외국인거주자는 2020년 현재 약 250만 명을 넘어서고 있다. 이들을 인구 구성에 따른 대상별로 구분해 보면 이주노동자가 약 61만 명, 여성결혼이민자가 약 13만 명, 주로 중국국적의 한국인동포 약 80만 명, 외국인유학생 약 10만 명, 기타 미등록외국인 등이다.
이민은 국가의 과잉노동력 송출 또는 부족한 노동력의 보충 등과 같은 단순한 노동력의 조달이나 배급차원으로만 볼 수 있는 사안이 아니다. 따라서 이 책은 이민과 관련해 비슷한 문제를 안고 있는 전 세계의 많은 국가들의 이민정책 현황과 실무적인 정책들도 함께 살펴본다. 이민정책은 그가 누구든, 어디에서 왔든 모든 국가들이 함께 관심을 가져야 할 복잡하고도 다차원적인 사안이다.
그러나 과연 다문화사회를 맞는 우리의 이념적·규범적 기초는 튼튼한가? 또 이민자를 대하는 자유, 평등 그리고 인정의 정치는 제 길을 가고 있는가? 이러한 물음에 조금이나마 답을 하기 위해 이 글이 검증한 한국 이민정책의 현장은 매우 위태롭다.
한국 이민정책의 이중성 프레임은 대상을 구분하여 소관부처를 달리하는 정부의 정책구조로부터도 영향을 받고 있지만 보다 근본적인 배경은 뿌리 깊은 한국사회의 단일민족·단일문화 신화의 의식구조와 인종에 대한 편견, 가부장적 사고방식 그리고 노동자를 중시하지 않는 태도 등으로부터도 기인하고 있다.
제1장에서는 다문화사회의 이해를 위해 다문화주의, 인권과 이민자, 사회적 소수자, 민족, 인종, 국가를 설명한다. 제2장에서는 이민과 이민정책의 개념과 유형을, 제3장에서는 한국 이민정책의 역사를 들여다본다. 제4장에서는 한국 이민정책의 작동배경을 다양한 관점에서 살펴본다. 제5, 6장에서는 이주노동자와 여성결혼이민자 정책에 대해서 기술하며 이들 대상에 대한 호칭의 유래와 의미 등도 살펴본다. 제7장에서는 한국 이민정책의 이중성 프레임이 만든 결과를 살펴본다, 제8장에서는 이민자와 국민의 사회통합을 위한 제안들을 실천적으로 제안하고, 제9장에서 차이를 인정하고 포용하는 열린 공동체를 향해 앞으로 우리가 무엇을 어떻게 해야 하는지에 대한 길을 제시한다.

한국은 이제 지구촌을 선도하는 G20 국가들 중에서도 중추적 리더국이 되었다. 이민정책 전담조직의 구축, 지방정부 주도의 이민행정, 다문화사회 전문가 육성, 일선학교의 문화다양성 교육 등이 체계화되고 내실화될 때 한국은 국격을 말할 수 있는 이민정책 선도국, 그리고 진정한 문화강국이 될 수 있을 것으로 본다.화사회와 다문화주의를 이해하기 위한 규범적 논의와 한국 이민정책의 현황을 분석하고 미래 이민정책의 성찰적 제안을 담은 이 책이 한 단계 더 진일보한 이민 그리고 다문화 담론의 확산에 기여할 수 있기를 진심으로 바란다.
-허 범(성균관대학교 명예교수·한국정책학회 초대회장)

책속으로 추가

한국의 이주노동자를 대하는 정책의 기본적인 프레임은, 경제적 수요에 부응하는 이주노동 공급체계의 효율화와 이주노동자 유입에 따르는 비용을 최소화하면서 동시에 국가와 기업의 경제적 이익을 확대하기 위한 제도적 통제와 관리이다.(제5장, 139쪽)
정부는 한국의 여성결혼이민자들이 한국인 남성과 결혼하여 가정을 이루면, 이들은 모국으로 돌아가지 않고 장차 한국에 귀화하여 영주할 사람이라고 생각한다. 이것은 실제에서 여성결혼이민자들이 한국남성과 가정을 이루고 평생 한국에 살기위해 귀화하거나 아니면 반대로 평생 귀화하지 않고 살다가 그들의 모국으로 돌아갈 수 있다는 두 가지 상황이 가정될 수 있음을 배제한다.(제6장, 175쪽)

사람들은 일반적으로 연애와 사랑 그리고 신뢰를 바탕으로 결혼한다. 이들은 서로에게 공통된 관심사가 있고 부부관계가 동등한 동반자 관계이며 또 서로가 정서적으로도 충족감을 느끼는 상대와 결혼하기를 기대한다. 결혼은 지극히 개인적인 관계며 정서적 소통의 관계다. 한편 국제결혼을 통해 맺어진 부부도 결혼을 통한 기대치는 매우 높지만 상대적으로 이들의 다른 언어, 다른 가치관 등은 더 많은 감정적 투자와 시간투자를 필요로 한다.(제7장, 233쪽)

한국사회 의식구조 전환을 위한 제안을 다음과 같은 두 가지로 할 수 있다. 첫째, 한국사회의 가족개념과 가족으로부터 확장된 혈연중심의 민족개념을 새로이 정의하는 담론을 확대해야 한다. 둘째, 민족과 국가 그리고 인종에 의해 구분하고 차별하는 사고방식에서 벗어나야 한다. 인종, 국가 간의 차이나 경쟁의 역사는 과장된 것이 많으며 이러한 사고는 사람들을 억압하는 정치적 필요에 의해 만들어진 경우도 많았다는 사실을 알아야 한다.(제8장, 251쪽)

정책의 예측가능성이나 미래전략에 일관성을 유지할 수 있도록 기능하는 법제도는 부처의 기능이나 업무가 지금처럼 따로따로 산발적으로 작동하고, 경쟁적으로 시행되는 지금과 같은 체제에서는 개선하기가 어렵다. 이민정책을 근본으로부터 전환하려면, 특히 정책을 책임지고 운영할 수 있는 가칭 ‘이민지원청’과 같은 전담부처가 반드시 필요하다.(제8장, 273- 277쪽)

허 범(성균관대학교 명예교수·한국정책학회 초대회장)
이민정책은 시간이 지날수록 인권의 전 세계적인 보편성과 인간의 존엄성 보장을 위한 노력들과도 무관할 수 없는 쟁점이다. 어떤 국가들도 이 문제에 나름대로 전향적이면서도 동시에 적극적인 대응을 하지 않을 수 없는 입장에 처하게 된 것이다. 이러한 시점에 다문화사회와 다문화주의를 이해하기 위한 규범적 논의와 한국 이민정책의 현황을 분석하고 미래 이민정책의 성찰적 제안을 담은 이 책이 한 단계 더 진일보한 이민 그리고 다문화 담론의 확산에 기여할 수 있기를 진심으로 바란다.

개정판 머리말

들어가며

제1장 〉〉〉 다문화사회의 이해
1. 다문화주의
2. 인권과 이민자
3. 사회적 소수자
4. 민 족
5. 인 종
6. 국 가

제2장 〉〉〉 이민, 이민정책의 개념과 유형
1. 이민이란?
2. 이민정책의 개념
3. 이민정책의 유형
4. 선진 이민국의 이민정책

제3장 〉〉〉 한국 이민정책의 이해
1. 문제의 인식
2. 여성결혼이민자만 주목해온 이민·다문화 담론
3. 한국 이민정책의 형성
1) 제1기: 초기 출국 이민정책(1960-1987)
2) 제2기: 이주노동자 입국 이민정책(1988-2003)
3) 제3기: 여성결혼이민자의 증가에 발맞춘 이민정책(2004-현재)

제4장 〉〉〉 한국 이민정책의 작동배경
1. 사회의 의식구조
1) 가부장적 혈연중심의 의식구조
2) 단일민족·단일문화를 미화하는 의식구조
3) 자본우위-노동하위의 의식구조
2. 정부의 정책구조
1) 통합전담 부처의 부재
2) 부처별 서로 다른 대상과 목표
3) 주-종의 역할에 머무르는 지방의 이민정책

제5장 〉〉〉 한국 이민정책의 전개(Ⅰ) : 배제 프레임 작동의 이주노동자
1. 정책의 목적은 경제적 통제
2. 정책의 수단은 법제도를 통한 통제와 배제
3. 담당부처
1) 고용노동부
2) 법무부
4. 이주노동자: 호칭의 의미와 현황
1) ‘이주노동자’의 호칭
2) 이주노동자 현황

제6장 〉〉〉 한국 이민정책의 전개(Ⅱ) : 동화프레임 작동의 여성결혼이민자
1. 정책의 목적은 사회적 동화
2. 정책의 수단은 법제도를 통한 수용과 지원
3. 담당부처
1) 여성가족부
2) 법무부와 관련부처
4. 여성결혼이민자: 호칭의 의미와 현황
1) ‘여성결혼이민자’의 호칭
2) 여성결혼이민자의 현황

제7장 〉〉〉 배제·동화로 작동한 정책 충돌의 결과
1. 이주노동자에 대한 차별적 처우의 지속
1) 경제적 기여의 불인정
2) 개인 인권 보장의 미흡
3) 이민자의 사회보장·복지혜택의 제한
2. 여성결혼이민자의 증가에 따른 사회·정책적 위험 부담 지속
1) 높은 비율의 가족해체: 변이된 노동이민
2) 자녀의 학교와 사회부적응
3) 부처 간 정책 중복 추진에 따른 행정력 낭비

제8장 〉〉〉 이민자와의 사회통합을 위한 성찰적 제안
1. 의식구조 전환과 시민사회교육
1) 가부장적·혈연중심 의식구조의 탈피
2) 다른 민족·문화의 정체성 존중
3) 국제 인권규약의 가입, 인권위원회의 역할 강화
4) 민족·인종주의를 넘는 교육의 강화
2. 법제도와 정책시스템
1) 관련 법률의 총괄관리와 새로운 입법
2) 중앙정부 전담부처의 설치: 이민지원청
3) 지방정부의 역할 강화
4) 현 ‘다문화가족지원센터’를 ‘이민자지원센터’로 개편 운영
5) 이민자의 노동 가치를 동등하게 인정: 이민자 사회보장제도의 시행

제9장 〉〉〉 차이를 인정하고 포용하는 열린 공동체를 향하여
1. 배제·동화의 프레임 이중성을 ‘사회통합’의 상위프레임으로 바꾸자
2. 이민자를 잠재적 국민으로 포용하자
3. 정책대상을 이민자 전체로 재인식하자
4. 문화다양성·차이를 인정하고 과감히 수용하는 공동체를 만들자

나가며

참고문헌

민족은 지역, 언어, 혈연, 정치, 경제, 역사, 문화, 그리고 민족의식을 공유하는 역사적 범주의 인간 공동체이다(박경태, 2007). 민족은 오랜 시간 동안 역사적 경험을 함께하고 같은 언어를 사용하며 같은 지역에서 공동의 가치와 신념체계 등을 쌓아온 집단으로 대부분의 경우 국가와 겹치지만 그 정의는 그리 간단치 않다. 민족주의를 정의할 때 필요한 관찰의 대상이 되는 공동체의 문화변이 현상에 대해 자세한 해석이 필요할 때가 있는 데도 불구하고, 사실상 민족주의가 대체로 모호하고 추상적인 것으로 특징되어지고 있어서 이를 정의하는 좋은 개념이나 포커스를 찾기가 쉽지 않다.
-41p

1970년대에는 이주노동자들이 중동의 산유국들을 중심으로 대거 파견되기 시작하였다. 이 시기 중동의 이란, 사우디아라비아와 같은 국가들은 막강한 석유자원을 통한 부자나라로 부상하며 상대적으로 값싼 노동력과 높은 기술력을 갖춘 한국의 노동력을 통해 도시건설과 기반시설을 새롭게 하였다. 한국은 수출주도형 경제구조를 더 튼튼히 하기 위해 기업들과 함께 1975년에 약 6천5백 명, 1976년에는 약 2만 명의 노동자를 중동지역으로 이주시켰다.
-103p

경기도는 2011년 제1차 외국인정책 기본계획을 발표하였다. 이후 경기도는 정책의 목표를 적극적인 개방을 통한 국가경쟁력 강화, 질 높은 사회 통합, 질서 있는 이민행정 구현, 외국인 인권보호로 정하였다. 경기도의 이민정책의 목표도 중앙정부의 목표제시와 거의 다르지 않다. 문제는 실제 구체적인 추진계획과 내용이다.
경기도는 국가경쟁력 강화부문에서 구체적 시행내용에는 외국인근로자 등 소외계층 의료서비스의 강화와 다문화이해 교육 및 홍보를 강화하였고 또 결혼이민자의 사회적응지원을 강화하였는데, 이의 구체적 시행계획과 지원내용에서는 이주노동자보다 여성결혼이민자에게 더 많은 세부적 추진사항이 명시되었다. 질 높은 사회통합 부문에서는 먼저, 이민자 사회통합교육, 결혼이민자 통번역서비스, 다문화가족 방문교육 사업, 다문화가족지원센터 운영 지원, 글로벌다문화센터 건립 추진, 국제결혼 행복 프로그램 등을 시행추진하였다.
-140p

한편 고용노동부는 이때 총 체류인원으로 관리하고 있는 방문취업 동포(H-2)의 쿼터는 3십만 3천 명으로 결정하였고, 방문취업 동포는 일반 이주노동자와는 달리 사업장 이동이 자유롭기 때문에 업종별 쿼터를 배분하지 않았다고 밝혔다. 정부의 공식적인 이민자 정책의 공고에서도 너무도 당당하고 자연스럽게 일반 이주노동자와 방문 취업동포와의 차별 정책을 공시하고 있는 것이다. 고용노동부는 또 이 공시에서 ‘그 이외의 신규인력 쿼터는 해마다 경기 및 고용 상황과 국내의 일자리 사정 등을 감안하여 배정시기를 추후 합리적으로 조정할 것’이라고 밝혔다. 즉 이주노동자의 한국으로의 유입 및 고용은 철저한 정부주도의 경제적 이익을 위한 고용관리와 인력수급의 차원에서만 기능한다는 것을 분명히 하고 있다.
-163p

여성가족부는 2010년 이후 이민자정책의 기조를 ‘성숙한 다문화사회의 조성’으로 하면서, 지속적으로 ‘국제결혼의 건전화’와 ‘다문화가족 지원의 강화’를 강조하고 있다. 국제결혼의 건전화 추진을 위한 구체적인 정책은 국제결혼중개업의 등록요건을 강화하고 무등록 영업이나 불법행위 등에 대해서는 점검과 단속을 강화하고, 국제결혼 신상정보 제공의 의무화를 시행하였다. 또 주요 결혼상대국과 협의체를 운영하는 등 결혼이민에 대한 관리를 강화하기 위해 주 베트남 한국 대사관에는 ‘국제결혼이민관’을 파견하기도 하였다. 결혼이민예정자에게는 입국 전 한국어 교육, 한국생활정보 등을 제공하는 등의 현지 교육을 확대 하였다. 이 교육의 대상 국가도 베트남, 몽골, 필리핀, 캄보디아, 우즈베키스탄 등 5개국으로 확대하였다.
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한국인남성과 외국인여성의 이혼율이 이렇게 높은 이유는 다음과 같이 해석할 수 있다. 첫째, 한국남성과 결혼하여 입국한 여성이 처음부터 이주노동을 대신한 방법으로 결혼을 선택하였기 때문이다. 이들 외국인여성은 결혼을 통해 새로운 가정을 꾸리고 평생 배우자와 자녀에게 헌신하며 살아갈 의지와 목적보다는 처음부터 돈을 벌기 위해 이주해왔다. 둘째, 국제결혼 후 한국인 남성배우자의 경제적 능력이 자신이 생각했던 것보다 훨씬 기대에 못 미치고 언어와 문화적 차이를 좁히는데 어려움을 겪고, 나이 차이가 많은 경우도 많아 경제적 갈등과 성격적 갈등의 소지가 일반가정보다 더 많다.
-248p

서울시의 외국인 체류인구는 2020년 말 현재 28만여 명이고 경기도의 외국인 체류 인구는 41만여 명이다. 서울시의 경우 자치구 중에서는 영등포구와 구로구에 가장 많은 외국인이 살고 있는데, 영등포구에는 3만3천 명이, 구로구에는 3만2천여 명이 살고 있으며 이들은 주로 기업들이 많이 밀집되어 있는 공단 주변에 살고 있다. 서울시의 2014년 이후 자체 이민자 대상 사업은 각 구별로는 성북구와 동대문구의 결혼이민자 가족을 위한 가족캠프, 영등포구의 생활문화체험 일일 교실 운영, 용산구의 다문화교육사 양성과정 운영, 종로구의 서울 글로벌 클러스터 빌딩 건립 추진, 중구의 외국인 근로자 지원 사업 등이 시행되고 추진되었다.
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지금과 같은 한국 이민정책의 이중성 프레임은 점차 시간이 지날수록 더 바람직하지 않은 결과를 초래할 가능성을 많이 노정시키고 있으며 따라서 미래 한국사회의 내국인과 이민자 모두의 공생을 위한 정책으로는 적합하지 않다는 것이 드러나고 있기 때문이다. 이제 한국의 이민정책은 대상에 따른 배제 또는 동화지향의 이중성 프레임으로부터 벗어나서 시민사회의 참여와 함께 새로운 메타프레임으로 전환하여 난민과 탈북이주민 등 이민자 전체를 포함하는 진정한 사회통합정책을 수행하는 체제가 되어야 한다.
-335p