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한중 도시외교 30년,
교류와 협력의 길로 나아가기 위한
지방정부의 ‘역할론’을 제시하다

2016년 사드 배치 이후 얼어붙은 한중 관계, 과연 어떻게 풀어나갈까? 『한중 도시외교 30년, 지방정부 역할을 묻다』는 한중 관계 30년의 역사를 도시외교라는 시각으로 조명하며 미래를 위한 지방정부의 역할론을 제시한다. 과거에는 '구동존이(求同存？)' 전략, 서로 다른 점을 존중하면서 공통점을 찾는 전략이 주로 사용되었다. 하지만 최근에는 중국과의 경쟁 심화와 갈등 증가에 따라 '구동화이(求同化？)' 전략, 서로 다른 점을 인정하면서도 우리의 가치와 문화를 적극적으로 전파하는 전략이 필요하다는 목소리가 높아지고 있다. 저자는 전 세계 도시외교 발전 추세에 맞게 발전하도록 방향을 설정하고 협력과 갈등의 기로에 서 있는 한중 관계가 ‘협력의 길’로 나아가기 위한 다섯 가지 방안을 제안한다.

그동안 제한적인 자료로 다루지 못했던 한중 도시외교의 전체 모습을 1차 자료로 분석한 점이 이 책의 핵심 특징이다. 대한민국시도지사협의회 지방외교 데이터와 각 지방자치단체 내부 문서를 활용한 실증적 연구를 담아 실제 현장의 모습을 생생하게 보여주는데 이는 한중 도시외교의 진솔한 모습을 이해하는 데 필수적인 자료가 될 것이다.

이 책은 5부에 걸쳐 한중 도시외교 30년의 발전 현황과 특징을 살펴보고 ‘특수성’과 ‘보편성’을 고려한 지방정부 역할을 제시한다. 1부에서 저자는 한국 지방정부의 대중국 도시외교가 양적인 팽창에 비해 ‘무관심’이라는 문제 속에 두 가지의 큰 갈림길에 봉착해 있다는 점을 강조한다. 2부에서는 한국의 대중국 도시외교 30년 현황과 특징을 네 가지 측면에서 분석한다. 3부는 대표적 사례로 한국의 대중국 도시외교 발전 현황을 질적 분석하고 전 세계 도시외교의 세 가지 발전 추세를 기준으로 발전 현황을 진단한다. 4부에서는 한중 관계를 비판적으로 평가하고 도시외교와의 상관성을 분석한다. 또한 도시외교의 공공외교 기능 여부를 통계분석 결과를 중심으로 증명한다. 5부에서 한국 지방자치단체의 대중국 도시외교 발전 방향을 제언하는 것으로 마무리한다.

여는 글

제1부 무관심 속 서른 살이 된 한중 도시외교
1. ‘무관심’과 ‘역할론’ 갈림길
2. 연구 방법과 책의 구성

제2부 한국의 대중국 도시외교 30년 현황
1. 자매·우호도시 협정 체결 현황과 특징
2. 분야별 교류·협력 현황과 추세
3. 지역별 대중국 도시외교 현황과 특색
4. 정치 성향과 대중국 도시외교 영향

제3부 한국의 대중국 도시외교 복합적 평가
1. 교류 중심의 다자외교 점진적 확대
2. 제도화 통한 지속 가능한 협력 모델 구축
3. 다층 거버넌스 구축 미비와 시장 순방 중심 교류

제4부 한중 관계와 대중국 도시외교 상관성
1. 한중 관계 30년 회고와 종합 평가
2. 한중 관계 발전 추세와 대중국 도시외교 영향
3. 대중국 교류·협력 추세와 반중 정서 영향

제5부 지방정부 역할론 부응을 위한 다섯 가지 제안

참고문헌

한국의 대중국 도시외교에 대한 ‘무관심’과 ‘무용론’과는 반대로 한중 관계가 조정기를 거쳐 갈등기에 접어들면서 지방정부 ‘역할론’이 제기되고 있다. 한중 관계가 양자 차원의 내실화가 정착되기 전에 미중 패권 경쟁과 북핵 이슈 등 외부 구조의 변화와 변수로 인해 그동안 전략적으로 회피해 왔던 전략적·이념적·감성적 이슈를 둘러싼 갈등이 계속 발생하고 있기 때문이다. (…) 이 책은 이상의 문제의식을 바탕으로 한중 도시외교 30년을 체계적으로 분석하고 향후 발전 방향을 설정하는 것을 핵심 목적으로 한다. 한국의 대중국 도시외교가 전 세계 도시외교 발전 추세에 맞게 발전하도록 방향을 설정하는 동시에 협력과 갈등의 기로에 서 있는 한중 관계가 ‘협력의 길’로 나아가기 위해 지방정부가 어떠한 역할을 해야 하는지를 모색해 보고자 한다. _ 12쪽

한국 지자체의 대중국 교류·협력은 전통적인 자매·우호도시 협정 체결을 바탕으로 한 양자외교를 강화함과 동시에 다자외교 영역을 점차 확대하고 있다. 전 세계 도시외교 발전 추세인 ‘다자주의’ 요소가 가미되고 있는 것이다. 하지만 전 세계 도시외교 발전 추세와 차이를 보이는 특징은 ‘교류 중심’이라는 점이다. 전 세계 도시외교 발전 추세가 ‘공동 문제 해결’을 위해 도시 네트워크 기반의 다자외교를 전개하는 것에 반해, 한국 지자체의 대중국 교류·협력은 여전히 관계 구축이 핵심이다. _ 78쪽

한국 광역지자체는 도시외교 플랫폼으로서 도시 네트워크의 활용 필요성을 점차 인지하고 있다. 경험이 축적됨에 따라 전 세계 도시외교 발전 추세를 자연스럽게 인식하게 된 것이다. 이런 인식 전환은 도시 네트워크 내 대중국 교류·협력 활성화의 전제 조건으로 특정 국가에 대한 도시외교로 확대될 가능성을 높인다. _ 82쪽

한국 지자체의 대중국 도시외교는 단기적·일회성 행사가 아닌 제도화를 통한 지속 가능한 협력 모델을 구축하기 위해 다양한 방법을 지속해서 시도하고 있다. 전 세계 도시외교 발전 추세인 ‘지역화’, 즉 지역 간 밀접한 교류·협력 특징이 ‘제도화’ 형태로 발전하고 있다. 제도화를 통한 모델 구축 노력은 한편으론 ‘관계 구축’ 중심의 교류·협력을 ‘어젠다 논의’ 중심으로 전환하고, 다른 한편으론 공동 이익 추구 방안을 모색하게 만든다. _ 100쪽

결과적으로 한중 양국은 급변하는 외부 구조 속에서 양국 간 갈등은 최소화하면서 실질적인 정치적 신뢰 관계를 구축해야 하는 상황에 봉착해 있다. 미중 관계의 종속화가 된 양국 관계 상황에서 양자 간 관계 내실화를 이루어야 하는 과제를 안고 있다. _ 145쪽

한국 지자체의 대중국 도시외교는 많은 내외부적 도전에 직면해 있다. 한중 양국 간 전략적으로 회피해 왔던 문제들이 이미 불거진 상황에서 외부적으로는 미중 패권 경쟁에 더해 코로나19가 가중시킨 국제 정세의 ‘불확실성’에 대비해야 하고, 내부적으로는 ‘단기적’, ‘의전’ 중심 교류로의 회귀를 막아야 하는 숙제를 안고 있다. 이와 함께 수명을 다한 ‘구동존이(求同存？)’ 전략에서 ‘구동화이(求同化？)’ 전략으로 점진적 전환을 위해 도시외교 차원의 접근법도 찾아야 한다. 외부 변수의 리스크는 최소화하면서 도시외교 특성을 최대화할 수 있는 그리고 궁극적으로는 한중 관계 발전에 이바지할 수 있는 전략 수립이 필요하다고 하겠다. _ 160쪽

한중 관계가 악화한 이후 지방정부 간 교류·협력은 오히려 증가한다. 도시외교의 목적이 공공외교에 한정되지도 않는다. 오히려 그 비중은 적다고도 할 수 있다. 정치 성향의 영향도 상대적으로 적게 받는 것으로 나타난다. 한중 관계 발전 추세에 따라 지자체별 대중국 정책에 다소 차이를 보이기도 하지만, 보수와 진보 정권 모두 중국 지방정부와의 교류·협력을 중시하는 경향이다. 이런 특징은 한중 관계가 좋을 때는 중앙정부 정책을 ‘보완’ 혹은 ‘촉매’하는 역할을 수행할 수 있고, 반대로 관계가 좋지 않을 때는 ‘보완’을 넘어 ‘대체’하는 역할까지 할 수 있다는 점을 시사한다. _ 160쪽