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도시와 국토의 불평등을 해결하고
지속가능한 도시를 건설하기 위한 해법 제시

오늘날 우리나라의 도시는 수도권 과밀과 지역 간 불균형 심화로 몸살을 앓고 있다. 이 책은 수도권을 제외한 다른 지역이 소멸 위기에 처한 원인을 일제강점기에 이루어진 강제적인 도시 근대화와 이후 추진된 급속한 경제개발 과정에서 찾는다. 일제강점기에 시작된 지역 간 격차가 해방 이후 더욱 심화되었고 그 결과 국토 전반의 불균형발전이 고착되었다고 이 책은 진단한다.
이 책은 대한민국의 동력을 저해하고 국민 갈등을 야기하는 심각한 국토 불균형을 개선하기 위해서는 지금의 도시계획 및 지역 개발과 관련된 시스템을 공공성을 강화하는 방향으로 완전히 바꾸어야 한다고 주장한다. 도시 공간을 경제 발전의 도구로 바라보는 인식에서 벗어나 도시의 정체성과 지속가능성을 중심으로 도시를 개발해야 하며, 이를 위해 정부가 적극적인 역할을 해야 한다고 강조한다.
또한 공공을 중심으로 공간을 조성한 유럽, 일본, 미국 도시의 사례들을 통해 도시 개발의 대안을 모색하고 올바른 개발 방향을 제안한다.

공공성과 다양성 대신 사업성과 획일성이 중시되는 한국의 도시

오늘날 우리나라의 도시는 일부 세력이 개발 이익을 독점하고 투기세력이 아파트 중심의 공간을 조성하면서 인구, 기업 등 모든 자원이 수도권으로 집중되고 지방도시는 쇠락일로를 걷는 상황에 처하게 되었다. 이 책은 광주라는 지방도시의 사례를 중심으로 우리나라 도시와 국토 공간이 왜곡된 원인을 추적하고 이를 정의롭고 공정하게 바꿀 수 있는 방안을 제시한다.
≪광주일보≫ 기자로 도시 및 지역 개발을 20여 년간 연구해 온 저자는 현재 우리나라의 도시와 국토에서 발생하고 있는 문제들, 즉 주거 양극화, 도시 정체성 상실, 고유 경관 훼손, 나아가 수도권 과밀과 지역 간 불균형 같은 문제의 원인이 일제강점기와 그 이후 지속된 국토 및 도시 개발 방식에 있다고 진단한다. 저자의 분석에 따르면, 우리나라의 전통적인 도시 형태는 일제강점기에 대륙 침략과 효율적 통치라는 일제의 목표에 의해 전면 재편되었다. 중요한 국가기반시설인 철도와 도로는 일본 본토에서 가까운 부산과 수도 경성을 잇는 데 중점을 두었으며, 행정·교육기관, 상·하수도, 공원 등 근대 도시 시설은 일본인 집단거주지역을 중심으로 설치되었다. 이러한 일제의 개발 방식은 해방 이후에도 상당 기간 그대로 이어졌으며, 일제가 만들어놓은 주민조직 역시 존속되어 도시 공간에서의 건강한 공동체 형성을 방해했다.
해방 이후에는 이러한 상황이 더욱 심화되었다고 이 책은 지적한다. 군사정부는 경제 성장을 위해 일제가 남겨놓은 기반시설을 더욱 고도화시키는 데 매진했던 것이다. 공공재정을 수도권과 영남권에 집중 투입했고, 주민들의 주거 만족이나 편의를 증진하는 것이 아니라 민간 건설·개발업체와 투기세력이 개발 이익을 독점하는 방향으로 도시계획과 개발이 이루어졌다. 이후에도 국토에 대한 계획과 개발은 인구 밀도가 높은 곳, 즉 경제성이 있는 지역을 중심으로 이루어졌고, 공공기관의 무분별한 용도 변경이나 인센티브 남용으로 아무 곳에나 고층 아파트가 들어서게 되었다. 그 결과 도시는 사유화, 양극화, 분절화의 길을 걷게 되었다고 저자는 진단한다.

부동산 시장이 되어버린 도시 공간의 개발 패러다임을 전환하라

저자는 지역 차별을 조장하고 국가의 동력을 저해하는 국토 불균형과 도시 공간의 왜곡을 바로잡기 위해서는 도시 공간의 패러다임을 획기적으로 바꾸어야 한다고 강조한다. 즉, 경제성이 높은 지역에서는 공공재정이 아닌 민간 투자로 기반·편의시설을 설치해야 하며, 공공재정은 인구 소멸 지역을 중심으로 지방을 진흥하는 데 집중 투입해야 한다는 것이다. 특히 서울과 경기의 원활한 교통을 위해 철도나 도로를 건설하는 데 국가 재정을 써서는 안 된다고 강조한다.
또한 시민 삶의 질과 주거만족도를 향상시키는 방향으로 도시계획과 개발을 수립·집행해야 한다고 말한다. 이를 위해서는 공공기관의 인·허가에 의해 발생하는 개발 이익을 환수하고, 투기세력이 주택으로 부를 쌓는 행위를 막도록 부동산 세제를 한층 강화해야 한다고 저자는 역설한다. 또한 실수요자를 중심으로 아파트 분양 시스템을 혁신하고, 다주택자에 대한 규제도 다양하게 신설해야 한다고 제안한다.
특히 도시가 지닌 고유의 경관과 역사성, 정체성, 지속가능성을 중심으로 도시를 개발하기 위해서는 도시 공간을 경제 발전의 도구나 효율의 상징으로 바라보는 획일적인 인식에서 벗어나 지방자치와 분권의 사고로 전환해야 한다고 지적한다. 또한 저자는 모범적인 도시계획의 사례로 유럽과 미국, 일본의 도시를 제시함으로써, 도시 공간에 대한 계획과 개발에서 공공성을 우선시하는 것, 적절한 규제를 가하고 개발 이익을 환수하는 것, 공공공간을 확장하는 것의 중요성을 강조한다.

국토 불균형 시대에 반드시 필요한 도시 정책 제안

이 책이 특히 주목하는 것은 도시 개발에서의 정부의 역할이다. 그간 정부는 부동산 경기를 부양하기 위해 행정적·재정적 수단은 물론 세제·금융 혜택까지 동원해 왔다. 저자는 도시를 경제 성장의 수단으로 삼아온 그간의 정부 정책을 비판하면서, 정부와 지방자치단체는 국토 균형발전을 국정의 최우선 과제로 삼아 특정 지역에 재정을 집중하는 예산 운용 방식을 전면 혁신해야 한다고 강조한다. 저자는 국토 불균형이 해결되면 부동산 투기, 주거 양극화, 낮은 출산율 등의 문제도 해결될 수 있을 것으로 전망한다.
결론을 통해 저자는 도시계획 및 지역 개발과 관련된 시스템이 공공성을 강화하는 방향으로 완전히 달라져야 한다고 강조한다. 특정 지역에 재정을 집중하는 국토계획과 개발, 민간업체의 개발 이익에 충실한 도시계획과 개발은 정의롭지 못하다는 것이다. 공원·녹지·광장 같은 공공공간이 사라지고 고층 아파트 단지로 가득 찬 도시의 미래는 암울하기 그지없으며 미래 세대에게 감당할 수 없는 철거 비용과 재개발 비용을 남겨줄 뿐이라고 지적한다. 또 자동차와 시멘트, 아스팔트로 가득한 도시에서는 사람 중심, 환경 친화, 저탄소, 기후위기를 이야기할 수 없다고 단언했다. 마지막으로 저자는 내일이 없는 도시, 수도권만 살아남을 국토라면 개발과 계획은 도대체 누구를 위해, 무엇을 위해 존재하는 것인가를 진지하게 묻는다.

제1장 | 일제강점기의 근대식 도시 개발
제2장 | 해방 이후의 난개발과 공급 위주의 촉진 개발
제3장 | 광주를 통해 본 오늘날의 도시 개발
제4장 | 심각한 국토 불균형, 어떻게 해결할 것인가
제5장 | 유럽과 미국의 도시 개발 역사
맺음말 | 정의로운 도시 및 국토 개발을 위하여

국토의 균형발전을 가로막는 효율 중심의 개발에서 이제는 벗어나야 한다. 일제강점기에 일본이 대륙을 침략하기 위한 기반이었던 경부선이 여전히 국토의 개발 축으로 기능하고 있고 그 축에서 제외된 호남이 지속적으로 쇠락하는 국토 개발의 틀은 이제 반드시 극복해야 할 대상이다. 불균형의 결과로 인구, 기업 등 거의 모든 자원이 수도권에 집중되어 있고 지역은 소멸하고 있다. 우리나라가 지속가능한 미래를 만들기 위해 가장 먼저 해야 할 일은 지역 간 균형을 바로잡는 것이다. _46쪽

일제는 유럽이나 미국에서 이미 도입하고 있는 선진적인 법·제도를 일본 본토뿐만 아니라 식민지인 조선과 대만에도 도입하기 시작했다. 침략과 통치, 수탈과 억압이라는 제국주의의 목적과 함께 공공재정의 투입을 최소화하면서 가장 효과적인 방법으로 일제와 일본인이 이익을 취하기 위해 이들 법·제도를 도입·운영했다는 점이 본토와 달랐다. 도시계획 역시 예외가 아니었다. 근대도시계획의 원칙이 ‘선계획 후개발’인 이유는 개발 전에 구체적인 공간 계획을 수립함으로써 그로 인한 부작용을 예방하고 최소화하기 위해서이다. _82쪽

도시의 역사를 살펴보는 이유는 현재 겪고 있는 도시 문제의 원인을 바로 알고 미래에 지속가능한 도시를 조성하기 위함이다. 지방도시 광주는 물론 우리나라의 모든 도시는 일제강점기, 미군정 시기, 1960년대까지 도시화와 근대화가 동시에 진행되면서 그 원형이 갖춰졌다는 사실은 부인하기 어렵다. 이 시기에는 도로, 철도, 공원 등 기반시설이 본격적으로 설치되기 시작했는데, 다른 한편으로는 도시 인구가 급속도로 증가하고 도시 인구를 계획 및 규제하기가 현실적으로 불가능해지면서 난개발이 빚어졌다. 또한 개발은 거주하고 있는 주민의 삶의 질을 향상하기보다 일제강점기에는 일본인들의 개발 이익을, 해방 후에는 외지인(개발업체)들의 개발 이익을 창출하는 데 더 초점을 맞춰 진행되었다. 그것이 현재 도시 문제의 원인과 배경이 되고 있는 것이다. _105~106쪽

도시 공간 조성을 주도하는 것은 지방자치단체, 공기업, 지역 주민이다. 하지만 지역 주민은 각자 생업에 종사하고 전문성이 낮은 한계를 가지고 있으므로 무엇보다 공공기관의 역할이 중대하다. 공공기관은 공간의 사유화를 최소화하면서 모두가 공유할 수 있는 공간을 곳곳에 배치해야 하고, 전체 경관과 정체성을 감안해 민간의 수익 중심 개발사업을 적정하게 제어해야 한다. _163~164쪽

지자체의 도시계획·개발 행정은 도시를 경제 성장의 도구나 부동산 시장으로 바라보는 민간 개발·건설업체의 입장을 대변하고 있으며, 중앙정부는 도시 지자체의 도시 정책에 과도하게 개입하고 있다. 현실을 냉철하게 인식하고 우리의 도시에 알맞은 정책을 구상하는 한편, 사람 중심의 도시 공간을 조성하기 위한 구체적인 대책들을 마련해야 한다. _201쪽

국가 균형발전을 위해 노력했다는 진보적인 문재인 정부에서조차 오히려 수도권이 커져 수도권 인구가 전체 인구의 과반을 넘어섰고, 충청권으로의 확장, 부산·경남·울산의 성장으로 인해 광주·전남·전북 등의 호남, 강원, 대구·경북의 낙후는 더 심각해지고 있다. 이것은 수도권을 비롯한 과밀지역의 기득권을 인정하고 이를 강화하는 방향으로 재정을 집행했다는 것을 의미한다. 이러한 기조를 근본적으로 바꾸지 않고는 국가 균형발전은 불가능하다. _243쪽

유럽과 미국이 도시를 부동산 시장이 아닌 삶의 공간으로 보고 개발을 통한 이익보다 역사 자원과 정체성 보존을 선택한 배경과 원인을 살펴볼 필요가 있다. 아파트로 대표되는 고층·고밀 건축물의 높이와 밀도를 왜 규제해야 하는지, 개발 이익의 공공 환수 개념은 어디에서 비롯되었는지를 살펴봐야 그들의 도시 공간과 우리나라 도시 공간의 차이를 규명할 수 있을 것이다. _250~251쪽