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인류의 미래를 위한 다자외교의 다자외교의 역할

보통 외교방식을 양자외교와 다자외교로 나눈다. 그런데 다자외교가 단순히 두 나라 이상이 모여서 논의하는 것으로 이해하는 분들이 생각보다 많았다. 아무래도 바로잡아야 하겠다는 생각이 들었다. 그래도 전문집단인 외교부에서는 다자외교 하면 유엔과 제네바를, 그리고 그곳의 회의에서 논하는 수많은 의제를 떠올린다. 심지어 일부 직원들은 다자외교파로 분류되기도 한다.

저자는 외교부에서 양자와 다자외교의 경험을 골고루 해 본 경우에 속한다. 주미국, 코트디부아르, 이집트 대사관 등 공관 근무, 국내적으로 북미과, 남미과, 서부아프리카과, 동남아과 등 지역부서에서 양자외교 업무를 다루어왔고, 주유엔 대표부, 유엔총회 의장실, 유엔사무총장실 및 본부 유엔과 근무를 통하여 다자외교 업무를 경험하였다. 나의 38년 외교관 생활 중에 군 복무, 해외 유학, 의전 및 비서실 근무 등을 제외하면 양자에 17년, 다자에 12년을 투입한 것이다.

서창록(고려대학교 국제대학원 교수, 유엔 시민적 정치적 권리위원회 위원, 전 유엔 인권이사회 자문위원회 위원)
윤여철 대사와 나는 오래전 1989년 미국 유학시절에 처음 만났다. 젊은 외교관이었던 그가 연수차 나와 같은 대학원을 다녔는데 여느 외교관과는 다른 모습이었다. 음악과 영화를 좋아하고 미국의 문화를 즐기면서 다양한 관심사를 가지고 있었다. 누구와도 잘 어울리고 상식이 풍부했던 그를 보면서 앞으로 훌륭한 외교관은 이런 사람일 것이라고 생각했었다.
내 예견은 그대로 맞아떨어졌다. 그는 지난 38년 동안 외교관으로 주요보직을 두루 거쳤고 유엔에서도 중요한 실무 경험을 쌓았다. 양자외교와 다자외교의 다양한 요직을 거치면서 한국외교의 중추적 역할을 해왔다.
그는 만날 때마다 늘 새로운 모습이었다. 항상 아이디어도 많다. 유엔에 근무할 때 뉴욕에서 만난 그는 국제기구 공무원으로서 세계평화와 번영을 향한 비전을 보여주었고, 이집트에서 한국 대사로 만난 그는 대한민국 국익을 위해 뛰는 매우 수완이 탁월한 외교관이었다. 대인관계가 좋고 외국어에 능숙한 그가 대한민국을 대표하는 외교관이라는 것은 이미 알고 있었지만, 얼마 전 그가 집필한 ‘이집트의 재발견’이라는 책을 읽으며 치열한 외교현장에서 일어나는 일들을 독자 바로 앞에서 느껴지게 하는 그의 글 솜씨에 새삼 감탄했다. 그런데 이번에 출간하는 ‘다자외교의 재발견’은 나를 더욱 놀라게 했다.
그의 풍부한 경험과 해박한 역사 지식에서 우러나오는 내공이 엿보이는 책이다. 이제 국가의 경계가 무너지고 있는 글로벌 사회에서, 이슈의 경계가 사라지고 있는 디지털 사회에서, 양자외교와 다자외교의 경계도 다시 설정되어야 한다. 다자외교와 양자외교의 경험을 모두 갖춘 그는 양자외교와 다자외교가 접목하는 지점을 명확히 파악하고 있는 것으로 보인다.
외교관이 아닌 학자로서 국제무대에서 다양한 사안을 마주하고, 특히 국제 인권 분야에서 일을 하는 나로서는 우리 국민들, 특히 젊은이들이 보다 폭넓은 시각으로 국제문제를 바라볼 수 있어야 한다고 생각해 왔다. 그러한 측면에서 윤 대사는 현재의 국제질서의 근원과 양자외교에서 다자외교가 파생되는 과정을 조명하고, 한편 국제정세와 함께 유엔의 역할이 어떻게 진화해 왔는지를 알기 쉽게 풀어주고 있다. 아울러 그는 다자무대에서는 주로 어떠한 사안이 어떠한 방식으로 다루어지는지를, 왜 유엔과 같은 국제기구는 개별국가와 다른 역할을 할 수 있는지를 본인이 겪은 사례를 들어 전달해 주고 있다.
이 책은 아울러 양자외교의 중요성을 명확히 인식하면서도 한국의 미래에 다자외교가 어떻게 추진되어야 하는지 혜안을 담고 있다. 앞으로 외교관을 꿈꾸거나 국제기구에 진출하고자 하는 젊은이들에게는 필독서라고 생각하면서 이 책을 추천하고자 한다.

추천사 _5
들어가는 글: 왜 다자외교인가? _7

PART 01 다자외교의 역사

1. 국제사회의 기본 구조 13
2. 서구의 외교 양식 16
3. 다자외교의 발생과 진화단계 19
(1) 다수 국가의 협의 19
(2) 국제회의의 정기 개최와 상설기구화 21
(3) 국제기구 중심의 다자외교: 주권의 제한 23
4. 제1차 세계대전과 새로운 외교방식의 도입 25
5. 새로운 외교방식: 국제연맹의 첫 경험 30
(1) 국제연맹의 설립 30
(2) 국제연맹의 새로운 구상 31
(3) 국제연맹의 한계 33

PART 02 유엔의 탄생과 다자외교의 새 출발

1. 연합국의 유엔 조직 노력 39
2. 유엔의 기본 구조 45
3. 안보리와 총회 48
(1) 총회 49
(2) 안전보장이사회(안보리) 53
(3) 안보리 개혁 문제 58
4. 유엔사무총장의 역할 68
5. 역대 유엔사무총장 71
(1) 트뤼그베 리 71
(2) 다그 함마르셸드 74
(3) 우탄트 82
(4) 쿠르트 발트하임 85
(5) 페레스 데 케야르 88
(6) 부트로스 부트로스-갈리 93
(7) 코피 아난 99

PART 03 대한민국과 유엔

1. 대한민국의 건국과 유엔 109
2. 한국전쟁과 유엔 112
3. 한반도 정통성 경쟁과 유엔 116
4. 남북한 유엔 동시 가입 119
5. 유엔 정회원국으로서 한국의 활약 123
(1) 준비된 회원국, 대한민국 123
(2) 안보리 진출 123
(3) 제56차 유엔총회의장 125
6. 대한민국과 유엔의 미래 131

PART 04 한국인 유엔사무총장

1. 한국 후보의 선정 135
2. 유엔사무총장 경선 139
3. 한국인 사무총장과 유엔의 상호 적응 146
(1) 반 총장의 유엔개혁과 저항 146
(2) 카리스마를 찾아서 150
(3) 진정한 지도력 154

PART 05 다자외교와 유엔의 역할

1. 전쟁과 평화의 문제 161
(1) 분쟁의 평화적 해결 162
(2) 집단안보 167
(3) 평화유지활동 171
(4) 중동과 아프리카 179
2. 개발 문제와 빈곤퇴치 202
(1) MDG?목표의 설정과 달성 202
(2) 지속가능개발 목표 채택 209
3. 인권 보호 216
(1) 유엔인권위원회/인권이사회와 인권최고대표 216
(2) 여성의 권리 220
(3) 보호책임 226
4. 인류의 미래와 기후변화 230

PART 06 유엔의 조직문화

1. 사무국 고위직의 분배 244
(1) 본부: 정무분야 244
(2) 본부: 비정무분야 248
(3) 유엔 전문기구 249
(4) 사무총장 특별대표 252
(5) 빈국의 인재들, 신생국의 인재들 254
2. 문서주의와 법률주의 258
3. 언어: 영어의 중요성 262

PART 07 다자외교의 과제

1. 다자외교와 다자주의: 법과 질서 269
2. 인류 공통의 의제를 다루는 틀 272

맺는 글: 다자외교의 한계를 극복하면서 _275

들어가는 글: 왜 다자외교인가?

보통 외교방식을 양자외교와 다자외교로 나눈다. 그런데 다자외교가 단순히 두 나라 이상이 모여서 논의하는 것으로 이해하는 분들이 생각보다 많았다. 아무래도 바로잡아야 하겠다는 생각이 들었다. 그래도 전문집단인 외교부에서는 다자외교 하면 유엔과 제네바를, 그리고 그곳의 회의에서 논하는 수많은 의제를 떠올린다. 심지어 일부 직원들은 다자외교파로 분류되기도 한다.
나는 외교부에서 양자와 다자외교의 경험을 골고루 해 본 경우에 속한다. 주미국, 코트디부아르, 이집트 대사관 등 공관 근무, 국내적으로 북미과, 남미과, 서부아프리카과, 동남아과 등 지역부서에서 양자외교 업무를 다루어왔고, 주유엔 대표부, 유엔총회 의장실, 유엔사무총장실 및 본부 유엔과 근무를 통하여 다자외교 업무를 경험하였다. 나의 38년 외교관 생활 중에 군 복무, 해외 유학, 의전 및 비서실 근무 등을 제외하면 양자에 17년, 다자에 12년을 투입한 것이다.
일단 외교관들은 외교의 기본이라 할 수 있는 양자외교를 중심으로 훈련을 받고 공관도 양자 공관이 훨씬 많아, 대부분 외교관이 양자 공관에서 근무 경험을 쌓는다. 우리나라와 세계 각국과의 양자관계를 긴밀하게 하고 양국의 국익을 호혜적으로 극대화하는 것은 외교의 기본이다. 때로는 친하지 않은 나라와도 공동 이익을 발견하고 확대하면서, 한편으로는 그 나라의 동향을 주시하는 가운데 그 나라가 우리에게 줄 수 있는 피해를 최소화하는 노력도 필요하다.
다자외교는 양자외교의 연장선에 있으나 역사적 관점에서 볼 때 한층 더 진화된 외교 형태이다. 국제관계가 긴밀해지고 기능적으로 세계화가 진행되면서 양자외교로 다 충족되지 않는 외교 수요를 해소하기 위하여 자연스럽게 발생한 것이다. 앞으로도 양자외교는 외교의 기본을 이루겠지만 특정 국가를 넘어선 인류 전체의 새로운 문제들을 다루어 나가는 다자외교의 형태는 계속 발전해 나가면서 그 범위를 넓혀 나갈 것으로 보인다.
한국의 경우, 한미동맹을 근간으로 한반도의 평화와 안정을 유지한다는 목표 아래 대미 외교와 주변국 위주의 4강 외교가 외교의 중심을 이루고 있다. 그러나 다른 면에서 보면, 대한민국의 탄생 과정에서 (물론 미국이 이끌었던) 유엔이 있었고 그 이전에 연합국 열강의 카이로 선언으로 한민족의 자유와 독립을 약속했던 것을 돌이켜 보면, 우리나라의 운명에 다자외교가 미친 영향도 상당하다는 것을 새삼 깨닫게 된다. 냉전 시대의 산물이기도 하지만 남북한이 한반도에서의 정통성을 인정받기 위하여 유엔이라는 무대에서 오랜 세월 대결을 벌여야 했으며, 결국은 우리의 지혜로운 북방정책의 결과로 남북한 유엔 동시 가입이 이루어진 기억도 우리 모두에게 다자외교 무대의 중요성을 상기해줄 것이다.
한반도의 항구적 평화를 확보하고 나아가 우리 민족의 궁극적 통일과 공동번영을 구축하는 일은 우리 외교의 지상 명제이다. 이는 한미동맹을 중심으로 주변국의 이해와 협조를 통하여 추진해 나갈 일이기도 하지만, 다자외교 무대에서 우리의 위치와 발언권을 확보하고 우리 입장을 전파해 나가는 준비작업도 못지않게 중요하다. 그러나 대한민국이 국제사회에서 차지하는 위치는 한반도의 평화 유지와 통일 달성을 초월하는 관점을 요구한다. 어느 미국 전문가가 한국이 ‘한반도 분단의 극복’이라는 과제에 묶여 자신의 잠재력만큼 외교적 상상력을 발휘하지 못한다고 지적하는 것을 신선한 충격으로 받아들인 바 있다. 단순한 인구나 면적 기준으로는 안보리 상임이사국 같은 강대국은 아니지만, 산업화와 민주화에 모두 성공한 신화를 배경으로 세계 10위권의 경제력에 첨단산업에 두각을 나타내고 많은 우수한 인력을 갖춘 우리나라는 글로벌 무대에서 스마트한 ‘미들파워’로서 다자무대에서 두각을 나타낼 소지가 많다. 우리로서는 국제사회의 당면과제에 대한 성원들의 토론에 적극 참여하고 국제사회에 대한 기여를 축적해 나가는 동시에 우리의 실력을 배양하면서, 우리의 국격을 높이고 국익을 극대화하는 일을 다자외교 현장에서 꾸준히 해나가야 할 것이다.
나 자신 다자외교의 현장에서 근무하면서 한승수 당시 외교통상부 장관의 제56차 유엔총회 의장 업무를 보좌하고, 주유엔 한국대표부에서 북한의 핵실험에 대한 유엔에서의 대응을 준비하고 반기문 장관의 유엔사무총장 진출을 지원한 뒤, 유엔사무국에서 반기문 총장을 보좌하면서 유엔의 각종 주요사안을 엿본 당사자로서 다자외교의 중요성과 매력을 직접 경험하였다. 이러한 소중한 경험과 시각을 후배들 및 독자들과 나눠야 하지 않겠는가 하는 생각이 들었다.
그러한 차원에서 다자외교가 무엇인지 그 진화과정과 역사를 뒤돌아본 후, 그 작동과정을 반기문 총장의 활동과 유엔사무국에서 내가 직접 관찰하고 경험한 바를 곁들여서 우리 일반 독자들이 쉽게 이해하도록 설명을 시도하고 그것이 우리나라에 갖는 의미는 무엇인지를 함께 생각해 보고자 하는 방향으로 이 책을 준비하게 되었다.
고려대학교 서창록 교수, 연세대학교 정태용 교수는 이 책의 초안을 읽어보고 많은 조언을 주셨고 피와이메이트의 노현 대표와 전채린 차장도 이 책이 나오는 과정에 많은 도움을 주셨다.
우리 정부도 다자외교를 보다 적극적으로 활용하면서 우리 외교의 지평을 넓히고 우리 동료 외교관들도 다자외교에 더욱 관심을 가지고 근무하는 기회를 마련하기를 바란다. 아울러 이 책을 통한 이해를 바탕으로 우리 정부의 다자외교 현장에서의 노력에 대한 우리 국민의 보다 큰 지지와 성원이 있기를 기대해 본다.

2022년 8월
윤여철