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자치분권 6법의 제도 변화 과정과 미래과제를 제시하는 책!

30년 만의 〈전부개정 지방자치법〉의 시행을 비롯한 자치분권 6법의 제도화에 관한 배경과 의미, 정착을 위한 추가적인 과제를 해설하는 안내서가 출간되었다. 《자치분권 6법 사용설명서》(‘더봄’)라는 제목이다. 이 책은 우리나라 자치분권 정책과 제도의 총괄조정기구이자 대통령 자문기구인 ‘자치분권위원회’의 실무자인 저자들이 직접 참여한 입법·제도화 과정을 설명하고 있다는 점에서 더욱 뜻 깊은 결과물이다.
대한민국은 권위주의 시대를 거치며 중앙집중화된 사회의 획일성과 추진력으로 인구 5천만 이상, 국민소득 3만 달러 이상의 ‘5030’ 선진국 클럽에 안착했다. 그러나 한편으로는 눈앞에 닥친 불평등과 저성장의 늪, 저출산 심화, 수도권 과밀에 따른 대도시문제 폭발, 소멸위기에 처한 지방 등 산적한 난제를 안고 있다.
공동저자는 이를 풀기 위한 해답은 자치분권형 사회로의 대전환임을 분명히 밝히고 있다. 자치분권 현장에 주민참여가 늘어나고, 변화에 눈을 뜬 주권자들이 마을과 지역을 바꾸기 위해 새롭게 일어서고 있는 흐름을 보면서, 그들에게 자치분권 안내서 하나쯤 손에 들려드려야 한다는 사명감으로 집필을 시작했다는 저자들의 바람대로 자치분권 6법이 지역에 새바람을 몰고 올 것을 기대한다.
한편 안성호 전 한국행정연구원장은 추천글에서 “자치분권 6법의 통과는 중앙집권적 국가운영 패러다임을 ‘연방제에 버금가는 강력한 지방분권적’ 국가운영 패러다임으로 전환할 헌법개혁을 달성하지는 못했으나 그동안 지방자치단체의 자치권을 지나치게 제약해온 일부 장애요인을 개선한 법률개혁으로서 거버넌스 혁신의 역사적 의미를 지닌다”고 평가한다. 그런 의미에서 지난 5년 동안 정책개발과 입법지원 활동을 펼쳐온 자치분권위원회의 실무자들의 열정과 노고가 배어 있는 현장의 기록이며, 2022년 제8기 지방자치가 출범하는 때에 맞추어 출간된 《자치분권 6법 소개서》가 문명위기의 시대를 맞아 한국의 재도약을 염원하는 연구자와 실무자 및 시민들에게 큰 도움이 될 것이라며 일독을 권하고 있다.

자치분권 - 무엇이 달라졌고, 무엇이 더 개선되어야 하나!

이 책의 본문은 크게 2부로 구성되어 있다. 제1부는 지역을 살리는 자치분권 6법에 대한 설명을, 제2부는 자치분권의 정착을 위한 과제를 제시한다. 책머리에는 안성호 전 행정연구원장의 ‘추천글’과 “지역의 재발견”이라는 제하의 ‘들어가는 말’이 있다. 본문에 이어 뒷부분에는 공동저자 2인의 ‘나오는 말’과 함께 ‘부록’으로 관련 법조문을 싣고 있다.
제1부에서 소개하는 자치분권 6법은 〈지방이양일괄법〉, 〈전부개정 지방자치법〉, 〈주민조례발안에 관한 법률〉, 〈전부개정 경찰법〉, 〈중앙지방협력회의법〉, 〈고향사랑기부금법〉이다. 중앙정부의 권한과 기능의 지방이양을 상임위 일괄법 형식으로 규정한 제1차 지방이양일괄법과 자치경찰제 제도화를 규정하고 있는 전부개정 경찰법은 2021년부터 시행되고 있고, 30년 만에 전부개정된 지방자치법과 주민이 직접 자치법규를 발안할 수 있는 주민조례 발안법과 제2국무회의로 불리는 대통령과 시도지사 간 협의체인 중앙지방협력회의를 규정하고 있는 중앙지방협력회의법은 2022년 1월 13일부터 시행중에 있으며, 열악한 지방재정을 보충할 수 있는 고향사랑기부금법은 2023년 1월부터 시행 예정이다.
10~20여 년 동안 수많은 논의와 검토과정을 통해 법안이 만들어지고, 지난한 국회 법안심사 과정과 의결과정을 거쳐 6개 법안의 제정 및 전부개정이 완료되었으며, 2022년 초부터 시행되기 시작했다는 것은 지방자치제도가 진일보한 중요한 역사적 성과라고 저자들은 평가한다. 자치분권 종합계획과 연도별 시행계획의 수립에 참여하고, 입법 과정을 지켜봐 온 실무자로서 이러한 과정과 내용을 공유하자는 생각에서 집필에 나서게 되었음을 밝히고 있다.
이 책의 제2부는 자치분권의 실질화를 위한 남은 과제를 다루고 있다. 문재인 정부에서 이루어진 자치분권 6법의 제정, 개정을 비롯한 제도화의 성과에도 불구하고 그 내용이 지방현장에 뿌리내리고, 주민들의 삶이 달라지는 체감효과를 경험하는 단계로 나아가기 위해서 필요한 과제를 밝히고 있다. 이러한 미래과제로 지방분권과 권한이양의 과제, 주민자치 실질화, 자치분권 2.0시대에 지방의원의 역할, 지방정부의 변화와 과제, 지방정부간 광역협력, 지방선거제도 개혁 과제, 지역소멸위기와 자치분권적 해법 모색 등을 다루고 있다.
저자들은 무엇보다도 자치분권형 개헌이 하루속히 이루어져 자치분권의 가치가 헌법정신으로 반영되어야 하는 점을 강조한다. 이어 국가의 입법권이 국회에 보장되는 것처럼 지방의 자치입법권이 주민의 대표기관인 지방의회에 보장되어야 하며, 과세의 자주권이 확보되어 지역의 재정능력이 확충되어야 하며, 지역대표로 구성된 상원의 설치, 조직 자율성 등 지역자치권의 신장 필요성을 제기하고 있다.

‘자치분권 6법’은 지방자치 부활 30여 년 만에 지방자치 현장에 큰 변화를 불러오고 있다. 주민참여 여건이 개선되고 지방정부의 권한과 역량이 크게 신장되었다. 주민자치회·주민총회·주민투표에 대한 관심과 참여가 늘고 있다. 참여연령이 18세로 낮아짐에 따라 주권자 의식이 한층 높아진 지역 중·고교 청소년들의 참여도 늘어나고 있다. 60세 정년으로 한창 나이에 직장을 마감하고 ‘마을 살이’를 시작한 은퇴자들의 새로운 도전도 이어지고 있다. 농촌에서뿐 아니라 도시 아파트 생활공동체의 주민자치 현장에서 여성들의 참여, 그리고 경력직 은퇴자들의 활동이 눈에 띄게 늘어나고 있다. 이러한 변화의 흐름을 보면서 새롭게 눈을 뜨고 있는 주권자들에게 안내서 하나쯤 손에 들려주어야 한다는 사명감이 들었다. 자치분권 현장에서 활용할 ‘자치분권 6법의 사용설명서’가 필요하다고 생각하였다.
-저자 이상걸

국민이 행복하고, 경쟁력이 있는 국가는 행복한 주민들과, 자생력 있는 지역들이 뒷받침하고 있다. 그리고 성숙한 지방자치와 조화로운 분권이 내재되어 있다. 주민이 행복하려면 내가 속한 지역사회에 내가 가진 생각과 의견이 전달되어야 하고, 이 지역사회는 나와 우리를 위해 존재하며, 권한과 책임을 가지고 역할을 다해나가야 한다. 이런 이유 때문에 지방자치가 그리고 분권이 강화되어야 하는 것이다. 10~20여 년 동안 준비해온 자치분권을 위한 6개 법안의 제?개정이 완료된 것은 법안에 담긴 내용으로 볼 때 지방자치제도가 진일보한 중요한 역사적 성과라 할 수 있다. 자치분권 종합계획과 시행계획의 수립과정에 참여하고, 지난한 입법과정을 지켜봐 온 실무자로서 이러한 과정과 내용을 공유하자는 생각에서 집필에 나서게 되었다. 막상 마무리를 하고 보니 여러모로 아쉬운 점이 많긴 하지만 자치분권 활동가들과 독자들에게 조금이라도 도움이 되었으면 하는 바람이다.
-저자 이수영

안성호(전 한국행정연구원장)
본서는 지난 5년 동안 정책개발과 입법지원 활동을 펼쳐온 자치분권위원회의 이상걸 담당관과 이수영 전문위원의 열정과 노고가 배어 있는 현장의 기록이다. 제도와 정책생산 현장에서 실무를 담당해온 저자들의 정리 작업이기에 더욱 친근하게 다가온다. 자치분권이 국가적 난제를 해결할 희망이라고 보는 저자들은 현장에서 체험한 자치분권 6법의 추진과정과 내용 및 성과를 분석한다. 이어 향후의 자치분권 개혁과제를 논의함으로써 강한 민주주의 혁신이 차기 정부에서도 계속 추진되어야 할 거버넌스 개혁의 여정임을 환기한다.
2022년 제8기 지방자치 시대의 개막에 맞추어 자치분권 관련 6개의 법안이 산고 끝에 시행되게 되었으니, 이들 법안이 자치분권 현장에 새바람을 몰고 오리라 기대한다. 자치분권 6법 제도화의 의의와 향후 과제를 정리하고 있는 이 책을 문명위기의 시대를 맞아 한국의 재도약을 염원하는 연구자와 실무자 및 시민들에게 일독을 권한다.

추천글 | 강한 민주주의 혁신: 끝나지 않은 여정 _05
들어가는 말 | 지역의 재발견 _12

제1부 | 지역을 살리는 자치분권 6법

〈지방일괄이양법〉 제정 _25
〈지방자치법〉 전부개정의 의미 _39
〈주민조례발안에 관한 법률〉 현황과 과제 _52
현행 자치경찰제의 의의와 개선방안 _60
〈중앙지방협력회의법〉 _72
〈고향사랑기부금법〉 _77

제2부 | 자치분권의 정착을 위한 과제

지방분권·권한이양의 과제 _87
주민자치 실질화 _97
지방의원의 역할 _106
지방정부의 변화 _116
지방정부 간 광역협력 _124
지방선거제도 개혁 _132
자치분권형 헌법개정 _139
지역소멸위험과 자치·분권적 해법 모색 _152

나오는 말ㆍ1 | 자치분권은 멈출 수 없는 시대적 과제 _162
나오는 말ㆍ2 | 주민의 행복과 자생력 있는 지역 _167

부록

지방자치법 _173
주민조례발안에 관한 법률 _221
중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률 _227
고향사랑 기부금에 관한 법률 _229