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없어도 불안, 있어도 불만인 집,
살 집이 중요한가, 산 집이 중요한가

집은 인간의 생활을 위한 필수적인 공간인 동시에 가장 비싸게 거래되는 상품이다. 꼭 필요하지만 쉽게 얻기 힘들다는 이 모순 아닌 모순을 해결하는 것이 모든 국가의 주거 정책에 주어진 숙명적인 과제다. 전쟁과 분단, 그리고 통일이라는 커다란 사회변동을 겪은 독일의 주택정책은 유사한 배경을 가진 한국에 시사하는 바가 크다. 역사적 접근을 통해 독일 제국 시기부터 현대 독일까지 150년 동안의 독일 주택정책을 살핀 이 책『주택, 시장보다 국가』은 집이란, 주거란 무엇이어야 하는가에 대한 더 많은 사회적 논의를 바탕으로 국가가 주택 문제에 대한 균형자 역할을 해야 함을 제시한다.

저자는 주택정책을 사회적 맥락과 갈등의 요소들을 구체적이고 종합적으로 고려하는 ‘주택체제’로 바라볼 것을 제시한다. 실제로 독일의 주택정책들은 임대인과 임차인 사이에서 이루어진 많은 논쟁들 사이에서 일부가 제도에 반영되는 과정이 지속되며 축적된 결과이다. 독일의 경험에서 우리가 가장 뚜렷하게 얻을 수 있는 시사점은 규제냐 자율이냐 선택하는 것보다 주택이란 무엇인지, 무엇이어야 하는지에 대한 더 많은 사회적 논의를 해야 한다는 것이다. 이를 통해 집에 대한 사회적 관점이 ‘집을 살 가능성이 얼마나 되느냐’에서 ‘공급 외에 시민들의 거주권을 높이기 위한 정책이 어떻게 얼마나 추진되고 있는가’로 바뀐다면 한국의 주택정책에게도 더 많은 역할이 주어질 수 있을 것이다.

없어도 불안, 있어도 불만인 집,
살 집이 중요한가, 산 집이 중요한가

‘집’에는 두 가지 의미가 담겨 있다. 하나는 인간의 생존을 위해 꼭 필요한 의식주 중 하나로서의 집이고, 다른 하나는 거래할 수 있는 가장 크고 비싼 상품으로서의 집이다. 인간이 사는 데 꼭 필요한 것이라면 공공재여야 하는데, 집은 가장 민감한 사유재이기도 하다. 그래서 집은 다루기 어렵다. 의지만으로 할 수 있는 일이 아니기 때문이다. 인간에게 중요한 만큼 쉽게 옮길 수 있는 것도 아니고, 건물이 금세 지어질 수도 없으며, 집이 있더라도 주거에 만족할 수 있도록 유지보수도 해야 하기 때문이다. 시간이 걸리고, 비용이 들고, 이해관계의 충돌이 계속 발생하는 것이다.
이러한 모순 아닌 모순은 자율과 통제 어느 한쪽만이 정답이 될 수 없다는 것을 의미한다. 중요한 것은 자율과 통제의 균형점을 찾는 것이다. 방향은 찾았지만, 문제는 여전하다. 누가, 어떻게 찾느냐의 문제가 남기 때문이다. 집을 필요로 하는 모든 사람에게 즉시 집을 제공할 수 없다는 점에서, 이 문제는 우선순위와 관련 있다. 살 집을 필요로 하는 사람들의 주거권을 존중하는 것과 산 집의 가치를 높이고 싶어 하는 사람들의 재산권을 존중하는 것 모두 누군가의 삶에 영향을 미치는 것이기 때문에 쉽게 결정할 수 없는 것이다.
모든 국가의 부동산·주택정책에는 이에 대한 고민이 담겨 있다. 주거는 삶의 다른 영역에 다양하게 영향을 미칠 수 있어서, 주거가 안정되지 않으면 국민들의 불만이 높아져 사회에도 악영향을 미치기 때문에 국가에게 부동산·주택정책은 중요하다. 임대인과 임차인 사이에서 자율과 통제 사이의 균형, 즉 집을 필요로 하는 사람들에게 입주의 기회를 적절히 제공하면서도 집을 소유하고 있는 사람들이 적당한 이익을 얻을 수 있도록 해야 하는 것이다. 그런데 부동산 시장의 불안정이 지속되는 한편으로 부동산이 여전히 가장 효율적인 재테크로 여겨지는 한국사회에서 임대인과 임차인 모두가 최소한의 합의를 이룰 수 있는 균형점을 짚는 것은 요원해보이기만 한다.

독일 주택정책 150년에서 얻는 지혜

독일의 사례는 두 차례의 전쟁과 분단, 그리고 통일이라는 커다란 사회변동을 경험했다는 점에서 주목할 만하다. 한국과 유사한 사회변동을 경험했다는 점에서 그렇고, 큰 폭의 사회변동 속에서 주택정책의 변화를 관찰할 수도 있기 때문이다. 한편 독일은 ‘임차인의 민족’이라고 불릴 만큼 자가 보유와 임대가 균형을 이루는 임대주택시장을 형성하고 있기도 하다. 지난 2021년 퇴임한 메르켈 총리가 2005년 기준, 임대료 20유로였던 건물에서 16년 동안 거주했을 정도이다. 비결은 무엇이었을까?

독일 제국, 바이마르 공화국, 동독과 서독, 현대 독일까지 150년 동안의 독일 주택정책을 역사적으로 살핀 이 책은 독일 주택정책의 가장 뚜렷한 특징을 임차인을 우선하는 정책 기조를 꼽는다. 이러한 기조는 바이마르 공화국 헌법 155조를 통해 건강한 주거 공간을 확보하는 것이 사회적 목표라고 선언한 이래로 지속적으로 유지되어 왔다. 한국도 유사한 내용을 ‘주거기본법’으로 제정했지만 사정은 독일과 다르기에 법안만이 능사는 아니다. 독일의 주택정책은 정책 기조를 바탕으로 국가가 나서서 자율과 통제의 균형점을 모색함으로써 추진될 수 있었다.
국가의 균형자 역할은 구체적으로 공급과 임차인 보호로 구분할 수 있다. 이러한 역할은 시기별로 공통되게 확인할 수 있다. ‘임대병영’(독일 제국), ‘후프아이덴지들룽’(바이마르 공화국), ‘WBS 70’(동독), ‘사회주택’(서독)이 공급을 위해 이루어진 정책이었고, ‘토지초과이득세’, ‘주택강제경제(주택부족법, 임대료법, 임차인보호법)’, ‘정치적 임대료와 주택배당’, ‘비교임대료표’는 임차인 보호 정책이었다.
이러한 정책들이 모두 성공한 것은 아니다. 대규모 공급은 임차인들에게 거주의 기회를 제공했지만, 유지보수에 소홀하여 거주의 질까지 유지하지는 못했다. 임차인 보호를 위해 통제한 임대료 인상은 때로 너무 과도해서 역효과를 불러일으켰고, 제도의 사각지대를 악용하는 예외적인 상황이 벌어지기도 했으며, 효과가 미미해 제도가 유명무실하다시피 하기도 했다.
이러한 한계에도 불구하고 독일의 주택정책에서 일관되게 국가가 주도적인 역할을 하는 데에는 주거권을 보장하는 것이 더 중요하다는 사회적 공감대가 있었기 때문이다. 시기를 불문하고 공공재로서의 집, 즉 주거를 위한 주택이 먼저라는 사회적 합의라는 토대에서 국가가 주도적으로 정책을 추진했던 것이다.

그럼에도, 집을, 필요로 하는 사람에게

참고 문헌이 500여 개에 달하는 방대한 자료 조사를 바탕으로 독일의 150년 주택정책을 조명한 저자는 독일의 정책을 한국의 주택정책에 적용하는 것에 대해 “모든 것이면서 아무 것도 아니다”라고 분명하게 말한다. 이는 독일 주택정책의 근본적인 토대를 이해하지 않고서 정책 내용만을 따라하는 것은 의미가 없다는 뜻이다.
저자는 주택정책을 사회적 맥락과 갈등의 요소들을 구체적이고 종합적으로 고려하는 ‘주택체제’로 바라볼 것을 제시한다. 실제로 독일의 주택정책들은 임대인과 임차인 사이에서 이루어진 많은 논쟁들 사이에서 일부가 제도에 반영되는 과정이 지속되며 축적된 결과이다. 독일의 경험에서 우리가 가장 뚜렷하게 얻을 수 있는 시사점은 규제냐 자율이냐 선택하는 것보다 주택이란 무엇인지, 무엇이어야 하는지에 대한 더 많은 사회적 논의를 해야 한다는 것이다. 이를 통해 집에 대한 사회적 관점이 ‘집을 살 가능성이 얼마나 되느냐’에서 ‘공급 외에 시민들의 거주권을 높이기 위한 정책이 어떻게 얼마나 추진되고 있는가’로 바뀐다면 한국의 주택정책에게도 더 많은 역할이 주어질 수 있을 것이다.

정희진(<페미니즘의 도전> 저자, 융합연구자)
집은 인간의 조건이요, 사회적 구성물이다. 이 책은 당대 한국사회에서 가장 절박한 정치경제학적 쟁점인 부동산 문제를 다각도로 다룬 레퍼런스라는 점에서, 사회구성원 모두의 필독서가 아닐 수 없다. 독일 근현대사에서 있었던 주택에 관한 논의 전반을 다루고 있음에도 ‘독일에서 배우자’는 접근 방식이 아니라는 점도 주목할 만하다. 비교 연구의 모델로서 학문적 성취가 돋보인다.

김용창(서울대 지리학과 교수, 토지주택연구자)
이 책은 주택 문제가 사람을 죽일 수 있는 흉기만큼 위험하고 무기 없이도 도시를 폐허로 만들 수 있음을 보여준다. 나아가 체제 유지의 토대이자 붕괴의 근본 원인이라는 것을 일깨운다. 주택은 시대정신이면서 사회세력 사이 투쟁 관계라는 저자의 주택 사관이 독일 주택사를 관통한다. 주택을 돈 문제로만 보도록 강요받는 시대를 해체하고 싶다면 이 책을 펼쳐 교훈을 얻어야 한다.

서문_ 집이란 무엇이고 누가 취할 것인가?

제1부_ “주택 문제는 결국... 권력문제”-독일 제국 시기(1870~1918)
1장. 독일 제국 시기 주택 문제: “인간을... 집으로도 죽일 수 있다.”
2장. 프로이센 의회와 제국 의회 사이에서 좌초된 주택법
3장. 토지초과이득세, 공익주택회사와 주택조합

제2부_ “먼저 식량, 임대료는 그 다음에!”-바이마르 공화국(1919~1933)
1장. ‘주택강제경제’: 파리, 런던과 다른 베를린의 길
2장. ‘주택이자세시대’의 공공 주택 건설
3장. 나치로의 길: ‘주택강제경제’의 철폐와 ‘주택이자세시대’의 종언

제3부_ “도시의 쇠락에서 동독 시위가 발화되었다”-동독 시기(1949~1989)
1장. 시민의 권리로서 주거권
2장. 방치된 구도심 對 신도시 조립식 주택
3장. ‘정치적 임대료’와 주택배당

제4부_ ‘주택공익성’ 對 소유권-서독 시기(1949~)
1장. “목적없는 소유욕”의 귄터 카우센 스캔들과 ‘주택강제경제’
2장. ‘주택강제경제’의 철폐와 임대업
3장. 노조기업 ‘노이에 하이마트’ 스캔들

제5부_ ‘임차인 민족’의 근심-현대 독일
1장. 21세기 독일의 주택 문제와 해결을 위한 모색들
2장. 통일 이후 동독 주택 문제: 반환, 민영화, 공가

맺는 말_ “집을, 필요로 하는 사람에게”

p.13
‘주택을 누가 획득하는가’는 결국 주택 시장과 국가 간의 역학 관계에서 결정될 수밖에 없다. 주택이 시장에서 거래되는 상품인 것은 오늘날 너무나도 당연한 사실이지만, 역사적으로 보자면 예외적인 현상이었다. 인구의 증가와 광범위한 도시화를 통해서만 주택시장이 생겨날 수 있었기 때문이다.

p.160
주택 문제를 시장에 맡겨둔 독일 제국 시대에 주택 문제란 결국 노동자들의 문제일 뿐이었지만, 바이마르 시기를 거치며 주택 문제는 사회 전 계층의 문제로 부상하고 전부 관할 하에 놓이게 되었다. 그 결과 임대료 통제, 강력한 세입자 보호조치를 포함하는 ‘주택강제경제’의 틀은 현재 독일 주택체제의 근간을 이루고 있다.

p.173
자본주의 사회에서 주택 문제에 대한 불만이 집주인, 구청장, 시장, 은행, 정치인 등으로 분산하여 표출될 수 있는 데 반해, 동독에서 주택 문제에 대한 불만은 전적으로 국가를 향할 수밖에 없었다. 동독에서는 중앙정부가 주택생산에서 분배에 이르는 모든 상황을 전적으로 좌우했기 때문이다.

p.265
일반인들이 ‘뤼케 계획’으로 부르던 이 법안은 구주택을 대상으로 하던 임대료 규제 철폐를 주된 내용으로 하고 있었다. 주택부문이 “자유로운 시장경제에서 단 하나의 섬”으로 남았으며 주택 부문에 대한 통제를 “내던져야 한다”는 것이 뤼케의 입장이었다. (중략) 낮은 임대료로 인해 주택 개보수비용이 마련되지 못하면 주거 여건이 더 악화될 것이라 전망한 그는 가능한 빨리 구주택 개보수비용이 조달될 수 있도록 임대료 인상을 가능케 해야 한다고 주장했다.

p.285
독일 사회주택 모델이 가지는 특징은 당시에 있던 여러 대안적 선택지들과의 비교 속에서 잘 드러난다. 먼저 모든 건축주들이 정부 지원을 받는 데 있어 평등한 대우를 받도록 했다. 그 결과 교회, 노조, 기업, 개인 건축주를 포함하여 폭넓은 주체들이 건설에 나설 수 있게 되었다. (중략) 독일 사회주택은 영구적으로 국가가 소유하는 비상품화된 주택이 아니라 장기적으로 민간주택으로의 전환을 염두에 두고 건설된 주택 모델이었다.

p.374
이처럼 공고한 인식은 지난 150년 독일 주택을 둘러싼 긴 싸움의 역사 속에서 생성되고 무르익었다. 19세기 후반 이후 최소 150년간 독일 주택정책을 둘러싼 쟁점은 결국 하나, 즉 주택을 시장에서 매개되는 여타의 상품과 마찬가지로 다루어야 할지 혹은 국가가 나서서 보장해야 할 인권으로 다루어야 할지의 문제였다.