대북포용정책의 한계를 극복하고 신뢰를 바탕으로 생산적ㆍ균형적 교류협력방식을 모색하다 이 책은 김대중ㆍ노무현 정부 시기에 사회문화 분야에서 이루어진 남북한 교류협력 을 ‘거버넌스의 구조와 동학’이라는 관점에서 정리한다. 즉 교류협력의 주요 행위자는 누구이며, 이들 행위자 간의 네트워크는 어떻게 형성되는지, 그리고 각각의 행위자가 지닌 권력과 자원은 무엇인지를 연구하고 있다. 이를 위해 지난 교류협력의 시기에 중심적인 역할을 했던 조직과 기구를 선정하고 이를 대표할 만한 이들과 심층 인터뷰를 통해 평화 통일을 향한 교류협력방식을 한 단계 증진하기 위한 방법을 모색한다. 이명박 정부의 대북정책이 이전과는 전혀 다른 압박정책으로 선회하고 천안함 사태와 연평도 포격 사건 등으로 남북관계가 경색되어 가고 있는 현 상황에서, 이 책은 지금 뿐 아니라 대선 이후에도 한반도의 평화 구축과 분단 극복에 기여할 수 있는 남북한 간의 교류협력방식에 대한 실제적인 제안이 될 것이다. ㆍ지속가능한 남북한 교류협력 방법, 어떻게 가능한가? 북한의 핵무기 개발 문제와 개혁ㆍ개방의 지연에 따라 2008년 이후 새롭게 출범한 남한 정부의 대북정책은 이전과는 전혀 다른 압박정책으로 선회하였고, 새로운 정부가 출범할 2013년 이후 이러한 남북관계가 얼마나 변화할 수 있을지 우려와 기대가 교차되는 상황이다. 이런 시점에서 과거 김대중ㆍ노무현 정부가 추진한 대북포용정책의 한계를 극복하고 새로운 남북관계를 정립하기 위해 제도적 틀을 어떻게 정비할 것인가에 대한 고민과 성찰이 담긴 책이 서울대학교출판문화원에서 통일학연구총서의 하나로 발간되었다. 이 책에서는 남북한 교류협력 거버넌스의 출현배경으로 1) 글로벌 거버넌스의 확장, 2) 화해협력정책 추진에 따른 남북한 교류협력 증가, 3) 시민사회의 역량 강화에 따른 민ㆍ관 파트너십 형성, 4) ‘우리민족끼리’에 입각한 북한의 대남전략 등을 들고 있다. 이 연구에서 의미하는 남북한 교류협력 거버넌스는 사회문화 분야의 교류협력 중 다양한 단체들 간의 협의체를 중점 분석대상으로 삼는다. 그 가운데 대표적인 협의체인 민주평화통일자문회의, 민족화해협력범국민협의회, 대북협력민간단체협의회, 6ㆍ15공동선언실천남측위원회 등을 대상으로 거버넌스의 구조 변화를 분석한다. 즉 협의체를 구성하는 다양한 단체들의 설립배경에서부터 시작하여 이 단체들 간의 연계망을 통한 조직 내부의 분석은 물론이고, 협의체가 남북한 정부와 어떠한 관계를 형성했는지를 살펴보는 것이다. 이 책은 통일 업무를 총괄한 정부의 핵심책임자와 각 협의체를 대표하는 실무책임자를 대상으로 각 협의체의 활동과 거버넌스 차원의 쟁점들에 관하여 질문하고 토론한 결과가 집약적으로 담겨 있는 귀중한 자료라고 할 수 있다. 통합과 통일을 가능하게 하는 동력, 민간 영역의 교류협력에서 찾아야 이명박 정부 들어서 남북한 교류협력 거버넌스가 침체기를 맞은 것은 이전 정부에서 지원했던 예산과 정책적 조치가 이루어지지 않았기 때문이라고 할 수 있다. 이처럼 이데올로기적 대립과 정치적 논쟁으로부터 완전히 자유롭지 못한 남한의 시민사회 내에서 북한 관련 활동이 독자적으로 자기 동력을 지닐 수 있으려면 정부와 사회의 폭넓은 이해와 후원이 반드시 뒤따라야 한다. 이런 측면에서 수많은 민간단체들을 민주적으로 조율하면서 남북교류협력에 유기적으로 결합할 수 있도록 하는 협력체 형태의 거버넌스는 불가피할 뿐 아니라 필수적이다. “사회문화 분야의 교류협력은 정부정책의 변화에 따라 근본적으로 영향을 받는 상황이었지만, 시민사회의 자발성이나 남북한 민간 영역의 독자적 소통구조 등에 대해 치밀하게 분석하고 미래를 준비하지 않으면 안 된다”고 저자는 강조한다. 지난 시기 경험에 대한 분석을 통해 새로운 대북교류의 제도적 틀을 재구성하는 노력이 필요한 시점이다. 김대중ㆍ노무현 정부 10년 동안의 남북한 교류협력 분야를 되돌아보면서 교훈을 얻기 위해서는 다양한 민간단체를 서로 연결하고 정부와의 관계를 조율하며 북한과의 사업을 추진해 가는 거버넌스 과정 전반에 대한 종합적 평가가 중요하다. 이런 문제의식에서 탄생한 이 책은 바로 지난 경험을 바탕으로 새로운 제도적인 틀과 거버넌스의 지혜를 통해 민간영역 교류협력의 돌파구를 모색하는데 새로운 기회를 제공해 줄 것이다.

서울대학교통일학연구총서를 내면서 머리말 제1장 들어가며 제2장 이론적 논의 1. 거버넌스의 일반적 논의 2. 남북한 교류협력 거버넌스의 출현배경 3. 선행 연구들 4. 남북한 교류협력 거버넌스의 가설 모형들 제3장 교류협력 협의체의 형성 과정 1. 민주평화통일자문회의 2. 민족화해협력범국민협의회 3. 대북협력민간단체협의회 4. 6ㆍ15공동선언실천남측위원회 제4장 교류협력 거버넌스의 구조와 변화 1. 남한의 협의체별 구조와 동학 2. 상응조직으로서의 북한 협의체 3. 협의체의 위상과 상호관계 제5장 교훈과 과제

남북관계의 특수성 때문에 지난 시기는 대북민간단체를 포함하여 내부와 외부를 조율하기 위한 협의체가 만들어졌고 이를 통해 독특한 거버넌스의 제도화가 시도되었다. 정부의 개입 정도, 민간단체의 수와 성격, 재정의 원천이나 북한과의 채널 등에서 차이점이 있지만 대체로 개별 단체들의 관심과 이해를 반영하면서 때로 대북민간단체들의 대표자 역할도 하고 때로 정부의 대리자 역할도 하는 독특한 협의체들이 만들어지고 이들을 중심으로 교류협력사업이 추진되었던 것이다. (p.4) 민주평화통일자문회의는 1980년대 초반에 만들어진, 헌법에 규정된 광범위한 통일 관련 민간대표기구라고 할 수 있다. 그러나 정부조직법에 의해 지원과 규제를 함께 받고 있기 때문에 그 지향이나 활동의 스펙트럼이 넓지 않은 특성을 지닌다. 민족화해협력범국민협의회는 공식적으로 가장 많은 민간단체가 참여하고 있는 거대한 연합체 기구로서, 보수와 진보를 표방하는 사회단체를 모두 아우르는 민간 거버넌스의 대표적인 사례라고 할 수 있다. 특히 대북 민간교류의 주요 통로로서 그 활동의 폭도 매우 크고, 대내적으로도 소위 ‘남남갈등’의 치유와 상호 소통을 위해 노력하고 있다. 대북협력민간단체협의회는 주로 민간단체들이 중심이 되어서 남북관계를 개선하고 교류의 확대와 지원을 활성화하기 위한 것이었다. 마지막으로 6ㆍ15공동선언실천위원회는 그 이름에서도 알 수 있듯이 2000년 남북정상회담의 합의를 실천하기 위한 남북한과 해외동포들의 협의체이다. 상대적으로 진보적인 세력이 많이 참여하고 있는 이 위원회는 남북한 당국자의 회담이나 접촉을 적극 주장하는 성격을 보인다. (p.7) 거버넌스 현상은 정책과정에 참여하는 다양한 행위자들의 복합적 관계구조에 의해 정부의 권한이 분산되는 것을 의미한다. 과거 권위주의 시대에 정부가 독점적으로 수행하던 국정 운영방식과는 달리, 민간 부문을 비롯한 다양한 행위자들의 자발적 참여와 네트워크를 통해 정책이 결정되고 추진되는 것이라고 할 수 있다. 즉, 국가 주도의 억압과 강제, 획일화, 수직적 명령체계 등이 중심이 되는 것이 아니라 분권, 자율화, 네트워크, 상호작용 등이 강조되면서 다양한 행위자 간의 권력교환 관계가 협력적ㆍ수평적으로 이루어지는 것이다. (p.12) 현재 남북한 교류협력 거버넌스는 외적으로는 북한과의 채널링에서 민간단체가 전면으로 나서고 정부나 기업은 후면에 위치하는 ‘사회문화중심 모형’이다. 이 모형은 초기 교류협력 국면에서 나타날 가능성이 많다. 실제로 이 연구에서 분석한 사례들 중 민화협, 북민협, 6ㆍ15남측위원회는 전형적인 사회문화중심형 거버넌스 형태를 나타낸다. 하지만 이명박 정부 출범 이후 대북 채널이 다변화되고 사회문화교류 협의체의 비중은 낮아지면서 정부와 기업이 보다 적극적으로 전면에 나서는 ‘정치경제중심 모형’로 발전할 것으로 예상했지만, 남북관계가 경색되면서 남북한 교류협력 거버넌스는 더 이상 발전하지 못하고 정체되거나 후퇴하는 양상을 나타냈다. (p.156)