현직 외교관이 알려주는 제재에 관한 국제정치 최근 제재라는 단어가 언론에 많이 노출되고 있다. 북한, 이란에 대한 제재에서부터 우크라이나를 전면 침공한 러시아에 대한 제재, 미국의 ‘반도체법’ 및 ‘인플레이션감축법’상 중국에 대한 수출통제, 자금동결이나 국제결제시스템인 SWIFT에서 러시아 금융기관 배제라는 금융제재까지. 이런 상황에서 현직 외교관이 제재에 관한 종합적인 서적을 출간했다. 현재 루마니아 주재 대사로 근무 중인 임갑수 대사는 미국과 EU 등 주요국들의 독자적인 제재를 종합적으로 다룬 『제재의 국제정치학』을 펴냈다. 저자가 2013년에 출간한 『안보리 제재의 국제정치학』이 유엔안보리 제재를 중심으로 다루었다면 『제재의 국제정치학』은 이와 같은 새로운 경향을 다루기 위해 독자제재를 다루고 있다. 이제는 독자제재다! 최근에는 ‘유엔 안보리 제재’보다는 미국과 EU를 중심으로 한 ‘독자제재’가 크게 활성화되었다. 주된 이유로는 안보리 제재를 채택하는 과정에서 5개 상임이사국 간 이견이 발생해 안보리에서 제재 결의를 채택하기가 쉽지 않고, 설령 제재 결의를 채택하더라도 제재의 범위와 수위가 약화되어 별도의 독자제재로 이를 보강할 필요가 커졌기 때문이다. 특히, 미국과 EU의 제재 부과 및 이행에서 공조와 협력이 더욱 강화되어 ‘독자제재의 소(小)다자화’ 경향이 나타났는데, 2022년 2월 러시아의 우크라이나 침공에 따른 대(對)러시아제재에서는 미국과 EU가 거의 한 몸으로 움직여 사실상의 ‘제재연합’을 구성하고 있다. 독자제재 중에서도 달러화의 패권적 지위를 활용한 금융제재가 지속 강화되어 왔다. 미국이 2000년에 지정한 금융제재 대상은 912건에 불과했지만, 2021년에는 약 9,000 여건으로 약 9배 증가했다. 소(小)다자주의 또는 복수국가 간 연합 중심으로 재편된 국제정치 국제정치 지형이 바뀌었다. 코로나 사태와 러시아의 우크라이나 침공을 거치면서 경제적 탈(脫)동조화(economic decoupling)와 정치적 분절화(political fragmentation) 현상이 진행되고 있다. 지난 20세기가 세계화를 기치로 내건 다자주의(multi-lateralism)의 전성기였다면 앞으로의 국제정치는 안보 이익과 가치를 공유하는 국가들 간 소(小)다자주의(mini-lateralism), 복수국가 간 연합(pluri-lateral) 중심으로 재편될 것으로 보는 게 일반적 관측이다. ‘제재, 과연 효과 있나?’ 커지는 제재무용론 일각에서는 독자제재를 비판하는 시각도 있지만, 저자는 새로운 안보리 결의를 도출하는 것이 쉽지 않을 경우에는 독자제재가 그 틈을 메워야 한다고 주장한다. 독자제재라고 해도 제재에 참여하고 협조하는 국가가 증가할수록 사실상 다자 차원의 제재로 진화해 북한을 포함한 제재 대상국들의 제재회피 행위를 억제할 수 있고, 국제적인 정당성도 확보할 수 있어 독자제재에 대한 비판을 극복할 수 있다는 것이다. 제재를 통해 얻고자 했던 상대방의 행동 변화가 없었다는 점을 이유로 제재무용론을 주장하는 목소리도 여전히 있으나, 저자는 미국과 EU 등 주요국들의 독자제재가 계속 증가하고, 제재의 소다자화 현상이 가속화되고 있으므로 제재의 효과성 여부에 대한 논쟁보다는 제재가 효과를 발휘할 수 있는 조건에 집중할 필요성을 제기하고 있다.

머리말 제1장 유엔 안보리의 대북제재 1. 안보리 북한제재의 진화？2. 안보리의 대북한제재 내용？3. 안보리의 북한제재 평가？4. 북한의 안보리 제재회피？ 5. 안보리 제재의 한계？6. 독자제재의 필요성 제2장 미국의 독자제재 1. 개관？2. 미국 독자제재의 특징？3. 제재 유형？4. 관할 대상？5. 법적 체계？6. 인권 분야 제재: 글로벌 마그니츠키 인권법？ 7. 제재 부과 사유？8. 제재 이행？9. 의회와의 역학 관계？10. 경제·산업 정책으로서의 제재？11. 미국의 독자제재 효과성 제3장 금융제재 1. 작동 원리？2. 금융제재의 법적 근거와 이행？3. 실제 이행？4. 대표적 금융제재 사례？5. 제재 대상국들의 금융제재 대응？ 6. 전망？7. 금융제재 효과 분석？8. 금융제재와 2차 제재, 그리고 역외적용 제재 제4장 미국의 2차 제재와 역외적용 1. 논란의 핵심？2. 역외적용 법률의 대표 사례？3. 최근 역외적용 사례: 이란 및 러시아제재？4. 기타 역외적용 사례？ 5. 역외적용의 법적 근거？6. 역외적용의 다른 해석？7. 각국의 대응: 대항입법 제정 및 WTO 제소 제5장 EU 및 여타 국가의 제재 정책 1. 개요？2. 제재 분야？3. 제재 이행？4. 제재회피 금지 규정？5. 구체 이행？6. 역외적용과 대항법률？ 7. 영국의 제재 정책？8. 중국의 제재 정책 제6장 미국의 대북 독자제재 1. 미국의 대북한제재 개요？2. 국가비상사태 선포？3. 미국의 대북한제재 방식: 일반 법률？4. 미국의 대북한제재 방식: 특정 법률？ 5. 미국의 대북한제재 방식: 행정명령？6. 2차 제재 이행과 북한 개인·자산에 대한 인도 요청？7. 사유별 북한제재？ 8. 적성국교역법 적용 종료와 자산 동결？9. 향후 대북제재 이행 방향 제7장 이란제재 1. 유엔 안보리 제재？2. 미국의 독자제재？3. EU 제재？4. JCPOA 타결？5. 안보리 결의 2231호 채택？6. JPA 및 JCPOA에 따른 제재 완화 및 해제？ 7. 미국의 JCPOA 탈퇴？8. 제재복원 규정(스냅백)？9. 평가 제8장 대러시아제재 1. 미국의 대러시아 독자제재？2. EU의 대러시아 독자제재？3. 크림반도 병합에 따른 제재？4. 2022년 우크라이나 침공에 따른 제재？5. 제재 효과 제9장 제재회피 1. 이란？2. 북한 제10장 제재 유예·면제·해제 1. 안보리 제재 면제 및 해제？2. 안보리 제재와 북한？3. 미국의 독자제재 해제？4. 북한제재 해제 문제？5. 과거 사례？6. 북한제재 법률상 유예 또는 해제 조건？ 7. 대북한제재 완화 및 해제 문제 맺음말 1. 대외 정책 수단으로서의 제재？2. 경제 책략으로서의 제재 참고문헌 찾아보기

안보리가 정치적 이유로 분열되어 제 기능을 다하지 못한 경우는 한두 번이 아니었다. 1945년 유엔 출범부터 2022년 5월까지 러시아(구소련 포함)는 120회, 미국은 82회, 영국은 29회, 중국과 프랑스는 각각 17회의 거부권을 사용했다. 러시아는 2011년부터 2020년까지 시리아 문제에 대한 안보리 결의안에 대해서만 16차례의 거부권을 행사했고, 미국은 대부분 이스라엘에 대한 규탄 및 제재 부과 결의안에 거부권을 행사했다. _40~41쪽/ 제1장 유엔 안보리의 대북제재 ‘글로벌 마그니츠키 인권법’은 심각한 부정부패에 연루된 외국인도 제재하도록 했는데, 제재 역사에서 볼 때 외국 정부의 부정부패 행위도 제재 대상으로 삼은 점이 특이하다. ‘글로벌 마그니츠키 인권법’에 의한 제재는 기본적으로 특정 개인 및 단체만 선별해 제재하는 스마트 제재이다. 이는 특정 국가 전체에 대한 제재 또는 산업별 제재보다 부담감이 덜 하고 대상국과의 외교 관계도 크게 악화시키지 않는다. 따라서 우호 관계를 맺고 있는 국가의 국민이라고 해도 외교 관계를 크게 손상하지 않고 해당 인권침해자만 제재할 수 있다는 장점이 있다. _65쪽/ 제2장 미국의 독자제재 “석유를 지배하는 자는 한 대륙을 지배하고, 통화를 지배하는 자는 세계를 지배한다”는 헨리 키신저(Henry Kissinger)의 명언처럼 세계 최대의 교역품인 원유를 달러화로만 결제함에 따라 달러의 패권적 지위가 공고하게 되었는데, 위안화의 결제 확대는 이러한 기반을 잠식할 것으로 보이기 때문에 향후 국제에너지 시장에서 중국 위안화의 부상을 눈여겨보아야 할 것이다. 다만, 중국 위안화가 달러화와 같이 유동성이 충분한 시장을 갖추지 못하고 있고, 중국이 여전히 국경 간 자본이동 통제 및 환율 변동 등을 제한하는 중앙집권적 통제체제를 유지하는 구조 자체가 위안화의 국제화를 저해하는 가장 근본적인 문제점이라는 지적이 있다. _135~136쪽/ 제3장 금융제재 프랑스 무기업자가 프랑스에서 이란으로 무기를 밀수출했다는 이유로 미국 사법 당국으로부터 처벌을 받을 경우, 미국 제재법은 분명히 프랑스 무기업자를 직접 규율하기 때문에 역외적용 문제가 발생할 수 있다. 그러나 미국인으로 하여금 이란에 무기를 밀수출하는 프랑스 업자와 거래하지 말도록 할 경우에는 다른 얘기가 된다. 이는 미국인을 규율하는 것으로 속인주의와 속지주의에 부합하며, 프랑스 무기거래 업자는 미국 기업과의 거래가 금지되어 금전적 피해를 보겠지만 미국 제재법 위반으로 벌금·징역형 등의 행정적·사법적 처벌은 받지 않으므로 역외적용으로 간주할 수 없다. 또한, 미국의 제재 법률이나 행정명령에는 역외적용 성격의 2차적 제재가 다수 포함되어 있으나, 모든 역외적용 사례가 문제되는 것은 아니다. _177~178쪽/ 제4장 미국의 2차 제재와 역외적용 이란에 대한 제재는 이란이 가장 아파하는 산업, 즉 원유의 채굴·생산·수출·운송 등 분야에서 집중적인 제재를 가함으로써 제재의 경제적 효과를 높였는데, 2012년 2월 이란의 최고지도자인 하메네이(Khamenei)는 제재가 “고통스럽다(painful and crippling)”고 언급할 정도였다. 2012년 6월에 공개된 유엔 안보리 이란제재위의 전문가 패널 연례보고서에서는 제재가 이란에 경제적 타격 등 큰 영향을 미치고 있다고 평가하고 있다. 이러한 제재는 온건파 정부로의 정권 교체를 가져와 결국은 JCPOA라는 핵합의에 이르게 한 요인이 되었다. _262쪽/ 제7장 이란제재 러시아가 에너지 수출 대금의 일부를 루블화로 지불하도록 해서 폭락했던 루블화 가치도 서서히 정상화되었고, 2021년부터 계속된 가스와 원유 가격의 상승으로 러시아는 수출 물량이 감소했음에도 불구하고 더 비싸게 원유를 수출해 2022년 러시아의 무역수지 흑자 규모는 지난해의 세 배 수준을 기록했다. 특히, 중국과 인도가 저렴한 러시아산 원유 수입을 수십 배 늘렸으므로 러시아는 2022년 에너지 수출로 연간 3000억 달러를 벌어들인 것으로 보이며, 이것은 제재로 동결된 러시아 중앙은행의 달러화 및 유로화 자산 규모와 비슷한 수준이다. 즉, 에너지 분야에 대한 제재가 거의 무력화되는 수준이다. _342쪽/ 제8장 대러시아제재 이란은 수많은 제재회피 기법을 발전시켜 왔는데, 특히 원유를 밀수출하는 데 다음과 같은 세 가지 기법을 주로 사용하고 있는 것으로 알려졌다. 첫째, 공해상에서 선박 간 원유를 환적하는 방식이다. 여기에는 보통 대용량 선박이 동원된다. 여기에는 원유를 선적한 선박의 관련 서류를 위조하거나, 선박자동식별시스템(AIS: Automatic Identification System)을 끄고 항행하는 방식 등이 동원된다. 이는 북한이 원유와 정제유를 밀수입할 때 동원하는 방식이기도 하다. _351쪽/ 제9장 제재회피 이란 JCPOA 사례에서 보듯이, 행정협정을 통해서만 합의를 이룰 때 행정부가 교체되면 파기될 수 있다는 점에서 법적 안정성이 크게 결여된다. 오바마 행정부 때 쿠바와 이란에 대한 제재 중 일부를 해제했으나, 이후 트럼프 행정부가 JCPOA에서 탈퇴하고 이란의 최고지도자에 대해서 제재를 부과하고 이란의 혁명수비대를 테러 조직으로 지정했다. 법적 안정성 문제뿐만 아니라 합의 이행 과정에서 재원이 필요할 경우 의회가 이를 거부할 가능성도 존재한다. _416쪽/ 제10장 제재 유예·면제·해제