영국에서 독립한 아메리카 식민지 13주들이 하나의 미합중국이 되기까지 『페더럴리스트 페이퍼스』의 배경 1787년 해밀턴, 매디슨, 제이는 새로 제안된 미합중국의 헌법안을 뉴욕주 시민들에게 설명하고 그 비준의 타당성에 대해 설득하고 있었다. 헌법회의에 참가한 각 주의 대표들의 지혜를 모아 만든 새헌법안은 인류 역사에 존재했던 수많은 정부 형태의 단점을 보완하며 국민의 자유와 행복 안전을 보장하고 외국의 군사 및 무역 압박에 아메리카 대륙이 하나로 뭉쳐 대응한다면 유럽의 강대국들이 쉽게 넘보지 못할 강국이 될 수 있으며 위정자의 독재를 막기 위한 정교한 감시와 견제 장치를 두어서 시민을 보호할 것이라고 주장했다. 푸블리어스라는 가명으로 알렉산더 해밀턴, 제임스 매디슨, 존 제이가 1787년 10월부터 1788년 8월까지 ≪인디펜던트 저널≫을 비롯한 뉴욕시의 신문에 발표한 총 85편의 글을 모은 책이 『페더럴리스트 페이퍼스』이다. 페더럴리스트 페이퍼스는 미국 역사의 결정적인 순간에 발표되었으며 좁게는 뉴욕주 시민, 넓게는 전 미국의 국민들에게 외교, 행정, 사법, 그리고 입법까지 미국 전체를 대표하고 통치해야 하는 힘 있는 중앙정부 체제가 필요한 이유를 설명했다. 처음부터 논쟁과 설득을 위한 글이고 신문에 연재하는 방식으로 발표되었기 때문에 중복된 내용이 많고 헌법의 내용을 모호하게 설명하거나 심지어 오도하는 경우도 존재한다. 그런 경우 이 책에서는 독자들의 정확한 이해를 돕기 위해 이러한 부분들에 역자주를 달았다. 민주주의 정부에는 충분한 권한 위임뿐만 아니라 냉정한 견제와 감시도 필요하다 애당초 정부란 무엇인가? 인간성에 대한 가장 큰 불신의 표출이 아니면 무엇이겠는가? 만약 인간이 천사라면 어떤 정부도 필요 없을 것이다. 또한 천사가 인간을 다스린다면 정부에 대한 외부적인 그리고 내부적인 통제도 필요 없을 것이다. 인간이 인간을 통치하는 정부를 구성하는 데 가장 큰 어려움은 바로 여기에 있다. 우선 정부가 피치자들을 통제할 수 있도록 해야 하고, 그다음으로는 정부가 그 자체를 통제할 수 있도록 해야 한다. 정부에 대한 가장 근본적인 통제는, 정부를 국민에게 종속시키고 의존하게 하는 것이 틀림없지만, 인류는 경험을 통해 보조적인 예방책이 필요함을 깨달아 왔다. _제임스 매디슨 51번 페이퍼 중에서 매디슨이 말한 대로 인간이 천사라면 정부가 필요 없을 것이고 천사가 다스린다면 감시가 필요 없을 것이다. 약 240년의 시간을 뛰어넘어 현대 민주주의와 대의제 그리고 권력 분리의 근본을 이루는 질문을 다시 숙고하게 한다. 당시에 발표된 헌법안은 그때까지 인류사에 존재했던 수많은 정부와 연합과 연맹 그리고 공화국들의 역사에서 교훈을 얻어 단점을 보완하고 외세와 반란에 강력히 맞설 수 있으면서도 국민들의 자유를 보장하고 국민의 뜻에 따라 통치하는 강력한 미국을 만들기 위해 지혜를 모은 것이었다. 1995년 최초로 전문번역판을 출간하고 28년 만에 번역을 새로 하고 주석을 대폭 보강해 다시 출간하다 옮긴이 김동영 교수는 1995년 우리나라에서는 처음으로 페더럴리스트 페이퍼스 전문을 번역해 출간했다. 그 이후로 지금까지 미국정치를 연구하고 강단에서 강의해 온 경험으로 첫 번역판의 미흡했던 부분을 보완하고 독자에게 도움이 되는 배경지식과 전문지식을 주석으로 추가한 새 번역판을 내놓았다. 독자의 편의를 위해 책의 앞부분에 용어 해설을 넣었고 뒤쪽에는 부록으로 연방헌법과 수정조항을 실었다. 페이퍼에서 새헌법의 내용을 설명하는 경우나 다른 페이퍼의 내용을 언급하는 경우 각주에 위치를 적어두어서 곧바로 참고할 수 있다. 또한 자세한 배경지식과 지금과는 달랐던 당시의 영어 단어의 의미도 각주로 달아 페더럴리스트 페이퍼스의 참고서로서 역할을 할 수 있도록 구성했다. 옮긴이는 페더럴리스트를 연방주의자라고 번역하는 것은 잘못이라고 지적한다. 페더럴리스트는 단지 새롭게 제안된 헌법과 그 헌법에 의해 세워질 새로운 정부 형태를 옹호하는 사람들을 부르는 말이었고, 당시에는 연방(federal)이라는 개념은 소개되었지만 연방주의(federalism)라는 개념이나 용어 자체는 아예 존재하지도 않았기 때문이다. 옮긴이는 ‘federal’이라는 용어에 대해 다음과 같이 설명한다. 『페더럴리스트 페이퍼스』가 쓰인 당시의 ‘federal’이라는 용어는 현재의 연방이라는 의미뿐만 아니라, 연합을 의미하는 ‘confederal’이라는 용어와 정확한 구별 없이 혼용되고 있었으며, 저자들도 종종 원문에서 federal이라는 단어를 confederal이라는 의미로 사용하고 있다. 이것은 현대 영어에서 ‘flammabale’과 ‘inflammable’이 같은 의미로 혼용되어 사용되는 것과 같은 예이다. ‘federal government’라는 용어에서 저자들이 federal을 confederal의 의미로 사용한 경우는 연합정부로 번역했고, 새헌법에 의해 다시 출발하는 정부체제를 의미하는 경우인 federal government는 연방정부로 번역했다. _14쪽 “원문의 용어에 대한 정의와 설명” 페더럴리스트 페이퍼에 쏟아진 찬사 “통치학을 밝히는 새로운 빛이자 천부 인권에 대한 완전하고 공정한 논의이며 새헌법에 대한 가장 명확하고 설득력 있는 설명” _조지 워싱턴 “미국의 독립선언문, 헌법과 함께 미국 역사에서 가장 권위 있는 문서” _미국의회도서관 “가장 자주 인용되는 페이퍼 ‘10번’에서 매디슨은 공화정은 작은 땅에서만 가능하다는 당시의 통념을 거부하고 안전, 자유, 정의가 다수의 이질적인 인구가 거주하는 넓은 지역에서 달성될 가능성이 더 높다고 주장했다. 이 글은 사회적, 경제적, 문화적 다원주의와 타협과 화해를 통해 형성된 복합 다수주의를 옹호하며 일원론적인 결정보다는 그러한 다수에 의한 결정이 정부의 올바른 목적에 부합할 가능성이 더 높다고 보았다.” _브리태니커 백과 중에서

책의 구성 옮긴이 서문 ...4 원문의 용어에 대한 정의와 설명 ...14 페이퍼 번호별 주제 No.1 페이퍼 게재의 목적과 구성 ...23 No.2 헌법회의 개최와 새헌법 제안의 배경 ...29 No.3 외국의 세력과 영향으로부터의 위험 ...35 No.4 외국의 세력과 영향으로부터의 위험 ...41 No.5 합중국이 분열되었을 경우의 상황 ...47 No.6 합중국이 분열되었을 경우의 상황 ...52 No.7 합중국이 분열되었을 경우의 상황 ...62 No.8 합중국이 분열되었을 경우의 상황 ...70 No.9 내분과 반란의 방지를 위한 연방의 유용성 ...76 No.10 내분과 반란의 방지를 위한 연방의 유용성 ...83 No.11 상업과 해군에 관한 연방의 유용성 ...93 No.12 세입에 있어서 연방의 유용성 ...101 No.13 경제의 관점에서 살펴본 연방의 유용성 ...108 No.14 국토의 넓이가 공화주의 정부에 미치는 영향 ...111 No.15 기존 연합의 결함 ...118 No.16 기존 연합의 결함 ...128 No.17 기존 연합의 결함 ...135 No.18 다른 연합의 사례: 고대 그리스 ...141 No.19 다른 연합의 사례: 독일, 폴란드, 스위스 ...152 No.20 다른 연합의 사례: 네덜란드 ...161 No.21 기존 연합의 다른 문제점 ...168 No.22 기존 연합의 다른 문제점 ...175 No.23 강력한 중앙정부(연방정부)의 필요성 ...186 No.24 연방 상비군 창설의 권한 ...192 No.25 연방 상비군 창설의 권한 ...199 No.26 연방 상비군 창설의 반대에 대한 답변 ...206 No.27 연방 상비군 창설의 반대에 대한 답변 ...214 No.28 연방 상비군 창설의 반대에 대한 답변 ...219 No.29 민병대에 관한 의견 ...224 No.30 과세권에 관한 논의 ...232 No.31 과세권에 관한 논의 ...238 No.32 과세권에 관한 논의 ...243 No.33 과세권에 관한 논의 ...249 No.34 과세권에 관한 논의 ...254 No.35 과세권에 관한 논의 ...261 No.36 과세권에 관한 논의 ...268 No.37 적절한 헌법을 고안하는 데 있어서 헌법회의의 고충 ...277 No.38 새헌법에 대한 반대론의 모순 ...286 No.39 새헌법에 의해 수립될 정치체제의 특성 ...298 No.40 헌법회의의 월권행위에 대한 정당성 ...307 No.41 연방정부에 부여하게 될 권한 ...318 No.42 연방정부에 부여하게 될 권한 ...329 No.43 연방정부에 부여하게 될 권한 ...338 No.44 연방정부에 부여하게 될 권한 ...350 No.45 주 정부에 미칠 수 있는 연방정부의 위험성 ...360 No.46 연방정부와 주 정부의 상호 견제 ...367 No.47 삼권분립, 견제와 균형 ...375 No.48 삼권분립, 견제와 균형 ...384 No.49 삼권분립, 견제와 균형 ...391 No.50 삼권분립, 견제와 균형 ...397 No.51 삼권분립, 견제와 균형 ...401 No.52 하원과 하원의원의 자격 ...408 No.53 하원의원의 임기 ...414 No.54 하원의 주별 의석수 배분 ...421 No.55 하원의 규모 ...428 No.56 하원의 규모 ...435 No.57 하원의 규모 ...440 No.58 하원의 규모 ...447 No.59 하원의원 선거의 규제 ...454 No.60 하원의원 선거의 규제 ...460 No.61 하원의원 선거의 규제 ...467 No.62 상원의 구성, 상원의원의 자격, 선출 방식 ...472 No.63 상원의 수와 임기 ...480 No.64 상원과 조약체결권 ...490 No.65 상원의 탄핵법원으로서의 역할 ...497 No.66 상원의 탄핵법원으로서의 역할 ...504 No.67 대통령의 권한에 대한 잘못된 주장 ...512 No.68 대통령의 선출 방식 ...518 No.69 대통령과 영국의 왕, 그리고 뉴욕 주지사와의 비교 ...524 No.70 최고행정관(대통령)의 단일성 ...534 No.71 대통령의 임기 ...545 No.72 대통령의 재선 ...550 No.73 대통령의 거부권 ...556 No.74 대통령의 군 통수권과 사면권 ...564 No.75 대통령의 조약체결권 ...568 No.76 대통령의 관리임명권 ...574 No.77 대통령직에 대한 결론 ...580 No.78 사법부의 구성 ...587 No.79 법관의 독립성과 책임 ...597 No.80 연방사법부의 권한 ...601 No.81 사법권의 배분 ...609 No.82 연방법원과 주 법원의 관계 ...622 No.83 사법부와 배심재판 ...628 No.84 권리장전의 누락에 대한 반대 의견 ...646 No.85 헌법 비준의 시급성과 결론 ...659 부록 아메리카 합중국 헌법 ...668 아메리카 합중국 헌법 수정조항 ...685

활력 있는 중앙정부 아래에서는 우리가 자연으로부터 받은 힘과 자원을 공익을 위해 사용함으로써, 우리의 성장을 저지하려고 경계하는 유럽 국가들의 단결된 행동을 모두 좌절시킬 수 있을 것이다. 이렇듯 새헌법에 의한 하나의 중앙정부는 유럽 국가들의 공동 행동을 단념하게 만들어 그들의 단결에 대한 동기마저도 제거할 것이다. 활발한 통상, 해상 교통의 확대, 그리고 선박업의 번창은 미국의 정신적이고 물질적인 필요성에서 당연히 이뤄질 것이다. 또한 강력한 중앙정부하에서, 피할 수도 없고 바꿀 수도 없는 자연적인 순리를 거스르거나 이를 변화시키려는 하찮은 정치인들의 술책을 우리는 저지할 수 있다. _96쪽 no.11 알렉산더 해밀턴 반대자들의 신조는, 마치 새헌법이 제안하고 있는 연방정부의 힘이 너무 강하거나 너무 완고한 것이 확실한 것처럼, 다른 경우에서 이미 비난받았거나 금지된 편법까지 동원해 그것을 약화시키거나 유연하게 만들도록 우리를 고의적으로 유도하고 있다. 만일 다양한 점에 대해 그들이 주장하는 여러 원리가 일반적인 신조가 되어버릴 정도로 널리 받아들여진다면, 그것들로 인해 이 나라 시민들은 어떤 유형의 통치에도 완전히 부적합하게 될 것임을 단언할 수 있다. 그러나 이런 종류의 위험은 우려하지 않아도 된다. 왜냐하면 미국 시민들은 충분한 식별력을 갖추고 있으므로 무정부 상태에 빠지도록 설득당할 리는 없기 때문이다. 만약 우리가 겪은 경험으로 인해서, 사회의 복지와 번영을 위해 더욱 활력 있는 정부가 필수적이라는 심오하고 심각한 믿음이 대중의 마음속에 심어지지 않았다면, 내 생각이 크게 잘못된 것이다. _207쪽 no. 26 알렉산더 해밀턴 한편으로, 공화적인 자유의 정신은 모든 권력이 국민에게서 나와야 할 뿐만 아니라, 그 권력을 위임받은 사람들은 그 임기를 짧게 한정함으로써 항상 국민에게 의존하도록 되어 있어야 한다. 더구나 이 짧은 기간조차도 그 권력의 위임은 소수가 아닌 다수의 손에 맡겨져야 한다는 것이다. 반면에 정치체제의 안정성이라는 면에서 보면 권력을 위임받은 사람들은 자주 바뀌지 않고 그들의 지위를 상당 기간 유지하여야 한다. 잦은 선거는 대표들의 빈번한 교체를 초래할 것이고, 대표들의 빈번한 교체는 제도의 빈번한 변화를 야기할 것이다. 그러나 정치체제의 활력이라는 견지에서 보면 권력은 일정 기간 지속되어야 할 뿐만 아니라 그 권력의 행사가 한 사람에 의해 이루어져야 한다. 280쪽 no.37 제임스 매디슨 주 정부의 권한에 대한 연방정부의 야심적인 침해는, 어느 한 주나 몇 개 주들의 반대를 자극하는 데 그치지 않고 전반적 경고의 신호가 되어 모든 주 정부들이 공동의 목적 아래 모이게 될 것이다. 상호 연락망이 열리게 되고 저항을 위한 협력이 이루어질 것이다. 하나로 단합된 기운이 전체를 고무하고 지휘하게 될 것이다. 간단히 말하면, 외세의 속박에 대한 공포로 인해 연합이 형성되었듯이, 연방정부가 야심적인 계획을 스스로 포기하지 않는다면 결국 주들은 무력의 결집에 호소할 것이다. 그러나 과연 어느 정도의 광기가 연방정부를 그토록 극단적인 상황으로 몰고 갈 수 있겠는가? 영국과의 전쟁 중, 우리 아메리카 제국의 일부는 다른 일부에 대해 권한을 침해했다. 수적으로 많은 쪽이 적은 쪽의 권리를 침해했던 것이다. 그것은 부당하고 현명하지 못했지만 전혀 생각할 수 없는 일은 아니었다. 그러나 우리가 가정하고 있는 경우의 싸움은 어떤 것이 될 것이며, 그 당사자는 누가 될 것인가? 아마도 소수의 국민대표들이 국민 자체와 싸우게 될 것이다. 혹은 연방의회의 대표들이 13개 주 의회의 대표들과 맞서 싸우게 되고, 양쪽의 공통 선거구민인 국민은 후자의 편에 서게 될 것이다. _371~372쪽 no.46 제임스 매디슨 만약 다수가 그들의 공동 이익을 위해 결속한다면 소수의 권리는 위태로워진다. 그러나 이러한 해악을 방지하는 데는 오직 두 가지 방법만이 존재한다. 그 하나는 다수에 의존하지 않는, 즉 사회 그 자체의 구속을 받지 않는 권력을 만들어내는 것이고, 다른 하나는 매우 많은 종류의 시민들을 사회 내에 포함함으로써 다수의 부당한 결합을 불가능하지는 않더라도 어렵게 만드는 것이다. _404~405쪽 no.51 제임스 매디슨 합중국의 대통령은 4년 임기로 국민에 의해 선출되는 공직자이지만, 영국 국왕은 종신의 세습 군주이다. 대통령은 개인적으로 처벌을 받을 수 있고 명예를 잃을 수 있으나, 영국 국왕은 신성하며 불가침이다. 대통령은 입법부의 법안에 대해 제한적 거부권을 갖지만, 영국 국왕은 절대적인 거부권을 갖는다. 대통령은 합중국 육·해군의 통수권을 갖지만, 영국 국왕은 그 권한 외에 전쟁을 선포할 권한, 자신의 권한으로 함대와 군대를 모집하고 통제하는 권한을 가지고 있다. 또한 전자, 즉 대통령은 조약체결권을 입법부의 한 원인 상원과 공동으로 가지지만, 후자인 영국 국왕은 조약체결권의 유일한 소유자이다. 전자는 관리임명에 대해서도 마찬가지로 공동의 권한을 갖고 있지만, 후자는 단독적으로 모든 임명권을 갖고 있다. 전자는 어떠한 특권도 부여할 수 없지만, 후자는 외국인에게 시민권을 부여하고, 평민을 귀족으로 만들 수도 있고, 법인체에 부수되는 모든 권리를 갖춘 법인을 설립할 수도 있다. 대통령은 합중국의 통상이나 통화와 관련된 어떠한 규칙도 만들 수 없으나, 영국 국왕은 다양한 면에서 통상의 규제자로서, 그리고 그 자격으로 상거래를 위한 크고 작은 시장을 개설할 수도 있으며, 도량형을 규제할 수 있고, 일정 기간 통상금지령을 내릴 수도 있으며, 화폐를 주조할 수도 있고, 또한 외국 화폐의 유통을 허가 또는 금지할 수도 있다. 대통령은 종교에 관한 관할권을 전혀 가지지 않지만, 영국 국왕은 영국 국교회의 최고 수장이며 관리자이다. 이렇게 다른 것을 굳이 닮았다고 우리를 설득하려는 사람들에게 어떤 대답을 해줄 수 있겠는가? 모든 권한이 국민에 의해 주기적으로 선출되는 사람들의 손에 주어진 정부를 귀족정, 군주정 그리고 전제정이라고 우기는 사람들에게도 우리는 같은 식으로 말해 줄 수밖에 없을 것이다. _531~532쪽 no. 69 알렉산더 해밀턴