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초고령 사회, 지속 가능한 연금을 말한다

위기에 빠진 한국 연금 제도의 현주소!
우리만 몰랐던 이상한 연금, 그 불편한 진실을 만나다

“국민연금은 손해다.” “받는 돈은 적고 내는 돈은 많다.” “언제 기금이 고갈될지 모른다.” 오늘날 인터넷과 에스앤에스를 떠도는 국민연금에 관한 이야기들은 사실일까? ‘일부는 진실이지만 대부분은 그렇지 않다. 우리는 연금을 잘 모른다. 우리가 더 잘 알수록 연금은 우리의 삶을 윤택하게 해준다.’ 국내에서 손꼽히는 재정 전문가, 김태일 고려대학교 교수의 대답이다.
저자는 2015년 공무원 연금 개혁 과정에 참여해 ‘김태일 안’을 제시했고, 2010년부터 ‘좋은예산센터’ 소장을 맡아 시민운동가로서 정부 예산을 감시했으며, 《국가는 내 돈을 어떻게 쓰는가》 《재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가》 등의 대중서를 집필하는 등 다방면에서 활동한 최고의 재정 전문가다. 현재는 고려대학교 고령사회연구원 원장을 맡아 고령 사회의 대표적 문제인 연금 제도를 연구하고 있다.
이 책은 그간의 활동과 연구를 결산한 것으로 저자는 ‘연금 개혁은 우리를 더 나은 사회로 데려갈 수 있다’고 강조한다. 국민연금부터 퇴직연금까지 다양한 연금이 왜 탄생했고, 저마다 어떻게 운영되고 있는지 등 복잡한 연금을 쉽게 설명한다. 또한 연금이 우리의 노후를 보장하려면 앞으로 어떻게 바뀌어야 하는지에 대해서도 구체적이고 현실적인 대안을 제시한다. 늘 어렵기만 했던 연금에 대한 체계적인 설명부터 내 삶의 미래를 책임져 줄 연금의 미래까지, 연금의 모든 것이 이 책에 담겨 있다.

2023년 국민연금 개편안,
무엇이 바뀌고 누가 혜택을 보는가

2023년 10월 30일 제5차 국민연금 종합운영계획(안)이 국무회의에서 심의·의결됐다. 노후 소득 보장 기능 강화, 재정 안정화, 세대 형평 및 국민 신뢰 제고 등이 주요 내용이다. 다음날 정부는 새로운 국민연금 제도 개선안을 발표했다. 국민연금을 기초연금과 통합하고 한해 단위로 수급 세대에 지급되는 보험료를 가입 세대가 부담하는 현재의 부과식에서 그동안 부은 보험료를 나중에 돌려받는 적립식으로 전환하겠다는 계획이다. 하지만 여기에는 핵심이 빠져 있다. 바로 보험료율과 예상 지급액, 지급 개시 연령 등이다. 15~18%로 보험료율을 올리고 지급 시기도 현행보다 3년 늦추는 방안이 여전히 ‘검토 중’이다. 국민들은 궁금하다. 앞으로 내 보험료가 얼마나 오르고, 앞으로 성실히 납부한다면 언제부터 얼마나 받을 수 있을까?
국민연금을 향한 국민적 의구심에는 이유가 있다. 바로 다음과 같은 현행 국민연금의 문제점들 때문이다.

1. 우리 연금은 가입 기간이 짧고 사각지대도 넓어 노후 소득 보장이라는 본연의 역할을 하지 못하고 있다.
2. 현재의 연금은 내는 것의 두 배를 노후에 받도록 설계되어 있다. 이는 노령화와 저출생으로 위기에 봉착할 수밖에 없는 구조다.
3. 국민 불신. 노년층은 노후 보장에 턱없이 적은 액수가 불만이다. 한편 젊은 세대는 자신들이 부담할 몫만 커지고 나중에 혜택은 못 받을지도 모른다고 생각한다.
4. 현재의 연금 설계는 저소득층에 불리하다. 더 많이 낸 사람이 더 높은 혜택을 보기 때문이다.

총체적 난국에 놓인 국민연금이지만, 방법은 있다. 저자는 다음과 같은 개혁안을 제시한다.

1. 좀 더 많은 사람이 더 오랫동안 보험료를 내게 해서 재정을 튼튼히 한다.
2. 취약 계층과 사각지대를 없애서 더 많은 사람이 혜택을 받게 한다.
3. 보험료를 올리고 나중에 받는 돈은 줄여 재정 건전성을 근본적으로 개선한다.
4. 퇴직연금, 기초연금 등을 개선하여 충분한 노후 소득을 보장한다.
5. 미래 기금 등을 통해 세대 간 공정성 개선 방안을 마련한다.

저자가 이 책에서 강조하는 ‘가입 기간 늘리기’의 구체적인 방안 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다.

1. 가입 상한 연령 높이기: 현재 18~59세까지 보험료를 내는 현행 방식을 고쳐 수급 연령(64세) 직전까지 납부할 수 있게 한다. 더 오래 보험료를 내면 더 많이 받을 수 있다.
2. 군 복무 기간 전체 인정: 군 복무 기간에 보험료를 내게 하거나 낸 것으로 인정한다.
3. 출산 크레딧 확대: 출산, 양육 기간에 보험료를 내게 하거나 낸 것으로 인정한다.
4. 18세 자동 가입: 일찍부터 국민연금에 가입하게 하여 총납부 기간을 늘린다.
5. 실업 크레딧과 저소득층 보험료 지원: 국가 보조로 취약 계층을 보호한다.

이 밖에도 이 책에는 퇴직연금과 기초연금 구조 개선안과 공무원연금 등 특수직역연금에 관한 개혁 방안 등이 담겨 있다. 말하자면 이 책은 한국 연금 제도의 나아갈 방향에 대한 총체적인 이정표다.

초고령 사회에 접어들 대한민국
국민의 노후를 책임질 연금 개혁의 좌표

국민연금은 열심히 일하는 동안 모은 돈을 노후에 받는다는 점에서 일종의 ‘저축’이자, 현재 연금을 붓는 젊은 세대가 노인 세대의 연금 수급을 부담한다는 면에서 ‘세대 간 계약’이기도 하다. 문제는 평균수명이 높아지고 저출생이 지속되면서 우리 사회가 곧 초고령 사회로 진입한다는 점이다. 인구 변화에 대응해 기금의 재정 안정성을 유지하고 세대 간 공정성을 확보하려면 지금의 ‘적게 내고 많이 받는’ 구조를 개편해야 한다.
1988년 출범하여 올해로 36년째를 맞고 있는 국민연금의 개혁은 국민 삶에 큰 영향을 끼친다. 그 결과에 따라 우리 노후 소득의 큰 부분이 변하며, 미래 세대의 재정 부담이 달라지기 때문이다. 국민의 관심과 정부의 적극적인 실천이 필요하다. 저자가 때로 걱정하고 때로 분노하며 이 책을 쓴 까닭이다.

“수십 년간 성실히 일하면서 꾸준히 보험료를 납부했다면, 국민연금과 퇴직연금만으로도 웬만큼 노후 소득이 보장되어야 한다. 또한, 이는 미래 세대도 동등하게 누려야 한다. 이는 복지국가의 당연한 책무이다. 이를 못 한다면 정치권과 정부의 직무 유기다.”-〈에필로그〉 중에서

프롤로그-왜 지금 연금 개혁인가?

Ⅰ. 연금 제도 바로 알기

1장. 연금의 이해
우리에게 연금이 없다면
복지국가의 출현과 ‘사회서비스’의 역할
연금의 속성 1: 보험이냐 저축이냐
연금의 속성 2: 저축이냐 세대 간 계약이냐

2장. 세대 간 계약의 공정성
국민연금 제대로 이해하기
부과식 국가 보험과 연금의 재정 균형
보험료 인상과 ‘낀 세대론’
노령화 시대의 세대 간 계약
세대 논의에서 간과하지 말아야 할 것들

3장. 우리 연금, 이대로 괜찮을까
취약한 노후 소득 보장 기능
통계로 보는 국민연금 소득 대체율
별도의 소득 대체율이 필요한 이유
짧은 가입 기간과 낮은 수급률

4장. 국민연금의 소득 재분배 기능
이론: 제도상 높은 재분배 기능
저소득층이 불리한 이유
가입자 소득 및 성별 격차가 보여주는 것
보험료가 오르면 누가 더 혜택을 볼까?
현실: 민간 연금보다 못한 소득 재분배 효과

Ⅱ. 비정상의 정상화를 위한 제안

5장. 연금의 노후 소득 보장 기능
연금의 유형별 구분
노후 소득 보장 vs 최저 생계 보장
신자유주의의 확산과 연금 구조 조정
해외의 연금 운용 모범 사례
지속 가능성 확보를 위한 장치들
누구를 위한 기초연금인가

6장. 기초연금 개혁은 이렇게
국민연금 도입기의 기초연금 논의
기초연금안이 뒷걸음질 친 까닭은
70%의 어정쩡함, 그리고 대안들
최저 소득 보장과 국민연금 연계

7장. 국민연금 강화 대안
연금 개혁이 화두가 된 이유
소득 대체율 인상과 지속 가능성
가입 기간 확충은 연금 개혁의 첫걸음
음모론 혹은 진실: 개혁 방안들은 왜 실행되지 않았을까?
국민연금, 제대로 개혁하는 법

Ⅲ. 모두를 위한 연금 개혁

8장. 이 황당한 퇴직연금을 어찌할까
국민연금만으로는 부족한 노후 대비
왜 퇴직연금 수익률은 낮을까?
효율적인 운용을 위한 장치들
퇴직연금이 노후 보장의 한 축이 되려면
국민 노후 보장은 국가의 의무

9장. 지속 가능한 국민연금을 위하여
국민연금 기금은 ‘연못 속 고래’인가
국민연금의 재정 목표는 어떻게 설정할까?
재정 안정화를 위한 보험료율
사회보장세, 미래 세대를 위한 기금
가입 기간 늘리기와 연금 재정
재정 지속 가능성 제고와 신뢰의 문제

10장. 공무원 연금 개혁에 대한 행정학자의 생각
특수직역연금의 역사
공무원 연금과 국민연금 급여를 비교하면
공무원과 민간 기업 종사자의 생애 보수
왜 ‘김태일 안’은 채택되지 않았을까?
주먹구구보다 못한 정책이 되지 않으려면

에필로그-초고령 사회, 연금 개혁이라는 질문에 응답하기
참고 문헌

노후 빈곤율이 높은 것은, 우리가 베짱이처럼 내일을 준비하지 않아서가 아니다. 개인이 스스로 알아서 노후 대비 잘하는 사회는 전 세계 어디에도 없다. 국가가 제대로 된 노후 소득 보장 체계를 마련하지 않으면, 다수는 늙어서 빈곤하기 마련이다._13쪽, 〈프롤로그 왜 지금 연금 개혁인가?〉

우리 사회에 국민연금에 대한 불신이 만연한 데는 국민연금의 노후 소득 보장 기능이 취약하다는 점도 큰 몫을 차지할 것 같다. 서구 사회처럼 연금이 노후 소득에서 큰 비중을 차지하고 〈그림 1-2〉처럼 연금이 노인 빈곤율 감소에 절대적인 역할을 한다면, 사람들이 연금의 중요성을 체감한다. 그러면 “차라리 안 내고 안 받겠다”는 목소리가 클 수는 없다._34쪽, 〈1장. 연금의 이해〉

보험료를 모아 기금으로 적립해서 운용하고, 기금에서 급여를 지급하는 방식을 적립식이라고 한다. 이에 비해 부과식은 연 단위로 그해에 필요한 재원을 보험료로 걷는 방식이다. 이렇게 되면 올해 거둔 근로 세대 보험료로 올해 받을 노인 세대 급여를 지급하는 셈이 된다. 따라서 적립식이면 강제 저축, 부과식이면 세대 간 계약에 해당한다. 적립식이 계속 유지되려면 낸 것과 받는 것 사이의 수지 균형이 필수다._49쪽, 〈1장. 연금의 이해〉

낸 것보다 많이 받게 설계되어 있고, 그 정도가 과거에는 더욱 심했던 탓에, 지금 이대로면 2050년대 중반 기금은 고갈되고, 고갈 이후에도 연금 제도가 유지되려면 보험료율이 30% 가까이 되어야 한다. 그러면 그때의 근로 세대는 받는 것보다 훨씬 많은 보험료를 내야 한다. 세대 간에 불공평한 것은 물론이고 지속 가능하지 않다._69쪽, 〈2장. 세대 간 계약의 공정성〉

연금 개혁에서는 세대 내 불평등 완화도 중요하다. 노인 중 국민연금(특수직역연금 포함) 수급자는 절반에 못 미친다. 연금 수급자는 대부분 중산층 이상이다. 그래서 낸 것보다 많이 받는 혜택은 노인 중에서도 중산층 이상에게 돌아간다._85쪽, 〈2장. 세대 간 계약의 공정성〉

우리의 노인 빈곤율이 OECD 최고인 데서 알 수 있듯이 국민연금은 노후 소득 보장 기능이 몹시 취약하다. 내는 것보다 많이 받는 구조여서 지속 가능성이 결여됐다는 것, 그리고 노후 소득 보장 기능이 취약하다는 것은 국민연금의 양대 문제다. 그래서 연금 개혁에서는 지속 가능성 제고뿐만 아니라 노후 소득 보장 강화 방안이 포함되어야 한다._88쪽, 〈3장. 우리 연금, 이대로 괜찮을까〉

명실공히 국민연금이라면, 국민 대다수가 노후에 수급권을 지녀야 하고, 연금만으로도 최소한의 생활은 유지할 수 있어야 한다. 이름뿐이 아니라 실제로 국민의 연금이 되게 하는 것, 이게 연금 개혁의 목적이 되어야 한다._114쪽, 〈3장. 우리 연금, 이대로 괜찮을까〉

국민연금의 혜택(초과 이익)은 가입 기간에 비례하는데, 가입 기간은 대체로 고소득층이 소득층보다 길어서 국민연금의 혜택(초과 이익)은 역진적이다. 보험료 9%, 소득 대체율 40%일 때 국민연금 초과 이익은 2022년 기준으로 가입 기간 1년당 16만 원 정도이다. 20년 가입한 사람은 매년 320만 원, 30년 가입한 사람은 매년 480만 원의 초과 이익을 얻는 셈이다._123쪽, 〈3장. 우리 연금, 이대로 괜찮을까〉

국민연금 개혁이 제대로 이뤄지려면 국민연금만 대상으로 하면 안 된다. 기초연금을 포함한 공적연금 전체를 대상으로 해야 한다. 나아가서는 퇴직연금을 포함한 연금 체계 전반을 대상으로 하면서, 그 안에서 국민연금의 위치와 역할을 정립해야 한다._139쪽, 〈4장. 국민연금의 소득 재분배 기능〉

빈곤층은 아니지만 아주 여유롭지도 않은 노인분들에 대한 지원은 상당 기간 기초연금이 담당할 필요가 있다. 하지만 점진적으로 기초연금 지급 대상을 줄이는 정책과 미래 국민연금 수급자를 늘리고 수급액 높이는 정책을 함께 취함으로써, 기초연금과 국민연금으로 구분된 우리의 공적연금은 ‘최소한의 소득 보장’과 ‘그 이상의 소득 보장’ 기능을 더욱 효율적이며 효과적으로 수행할 수 있다._189쪽, 〈6장. 기초연금 개혁은 이렇게〉

한국의 60~64세 연령대 노동 시장 참여율은 OECD 평균보다 훨씬 높다. 60대 초반에도 일하는 사람이 많으며, 연금 수급은 63~65세가 되어야 시작하는 데도 가입 기간을 59세까지로 제한하는 것은 불합리하다._201쪽, 〈7장. 국민연금 강화 대안〉

2021년까지 5년간 우리 퇴직연금의 수익률은 2% 정도다. 같은 기간 국민연금의 수익률은 7%가 넘으며, 외국 퇴직연금 수익률도 그렇다. 왜 우리 퇴직연금만 이래야 하는가. 5% 포인트의 차이는 수익금에 어마어마한 차이를 가져온다. … 이 차이는 누가 가져갔을까? 금융 기관이 원리금 보장형에 쌓인 적립금을 그냥 묵혀두었을까?_261쪽, 〈8장. 이 황당한 퇴직연금을 어찌할까〉

미래 세대를 위한 펀드 조성은 젊은이들이 느끼는 불공평을 다소는 완화할 수 있을 것 같다. 신뢰의 기초는 솔직함이다. 국민연금 가입자, 특히 젊은 세대의 국민연금에 대한 불신과 불만은 상당 부분 국민연금에 관한 정보가 제대로 알려지지 않은 데 기인한다. 국민연금을 비롯한 노후 보장 체계의 현황과 전망이 투명하게 공개되고, 활발한 소통 속에 함께 해결책을 찾으면 이런 불신과 불만은 상당 부분 해소될 것으로 생각한다._314쪽, 〈9장 지속 가능한 국민연금을 위하여〉

총량만 문제가 된다면 왜 우리의 노인 빈곤율이 다른 OECD보다 압도적으로 높겠는가. 우리의 경제력(1인당 GDP)은 OECD 국가 중 중간 정도에 해당하는데도 말이다. 우리와 1인당 GDP가 유사한 국가로는 이탈리아, 뉴질랜드, 이스라엘, 스페인 등이 있는데, 이들 국가의 노인 빈곤율은 순서대로 11.3%, 10.6%, 20.6%, 10.2%이다. 40% 내외인 우리와는 너무나 다른데, 이는 그 사회에서 생산한 재화와 용역을 어디에 얼마나 배분했는가에 따른 결과다._358쪽, 〈에필로그 초고령 사회, 연금 개혁이라는 질문에 응답하기〉