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해상수송로 안보를 위해
미국은 군사력을 사용하는가?”

이 책은 해상수송로 안보와 군사력의 사용 결정이라는 미국 외교정책 간의 관계를 분석하며, 그 과정에서 미국 외교정책의 결정 과정을 설명한다. 저자는 “해상수송로 안보를 위해 미국은 군사력을 사용하는가?”, “만약 그렇다면, 해상수송로 안보를 위해 미국은 어떤 과정으로 군사력의 사용을 결정하는가?”라는 질문을 던지며, 실제 정책 결정자들의 논의 과정을 추적하여 풀어낸다. 미국은 해상수송로 또는 해상교통로 안보를 위해 군사력을 사용해온 것으로 알려져 있다. 특히 미국은 20세기 초반 이후부터 ‘공해의 자유(freedom of the seas)’를 강조함으로써 전 세계의 해상교통로 안보를 유지하는 데 주도적인 역할을 했고, 제2차 세계대전 이후부터 미국은 사실상 해양공공재의 보호자 역할을 담당해오고 있다. 해상수송로 안보 문제는 해양안보와 에너지 안보의 교집합이며, 한국을 비롯하여 많은 에너지 수입국가에게 국가안보 문제다. 2019년 페르시아만의 호르무즈 해협에서 미국과 이란이 군사적 충돌 직전까지 갔던 사례만 보더라도 해상수송로 안보로 대표되는 해양안보는 국제정치에서 국가 간의 군사적 충돌까지 유발할 수 있는 안보 문제이며, 자국과 동맹국에게 중요한 주요 해상수송로의 안보를 확보하는 것은 미국에게 여전히 핵심적인 국가안보 목표다.

저자는 이처럼 국제정치에서 핵심적인 해상수송로 안보를 위해 미국이 어떤 과정으로 군사력의 사용을 포함한 다양한 외교정책을 논의하며 선택하는지, 그 정책결정의 과정을 실제 정책결정자의 논의 자료에 근거하여 설명한다. 해상수송로 안보 위협이 달라졌을 때 그 변화가 미국이 군사적 대응을 선택하는 외교정책 결정에 어떻게 영향을 주는지 설명하기 위해, 이 책은 해상수송로 안보 위협 수준이 달랐던 1967년 티란 해협 위기, 1973년 중동전쟁 위기 및 1987년 페르시아만 위기에서 미국의 외교정책을 비교분석하여, 해상수송로 안보에 대한 위협의 변화가 미국의 군사력 사용 결정에 어떤 영향을 주었는지 분석한다. 미국이 정책결정자 수준에서 어떤 과정으로 정책결정을 하는지 설명하기 위해, 저자는 여러 차례 미국 현지 자료조사를 실시했다. 저자는 존슨, 닉슨 및 레이건 대통령 도서관의 기록물보관소를 방문하여 세 행정부의 백악관 국가안전보장회의(NSC) 및 위기 대응 조직의 1차연구자료를 확보했으며, 이상의 사료를 활용하여 세 위기에서 외교정책의 결정 과정을 재구성했다. 외교정책 연구에서 이 책이 활용하는 정책결정자 수준의 분석은 어떤 요인들이 정책결정의 과정에 어떻게 영향을 주는지 확인할 수 있게 해줌으로써 기존 이론을 검증하고 개선하는 데 기여한다. 특히 정책결정 과정에 참여한 행위자들이 외부 환경의 변화를 어떻게 인식하고 어떠한 대응 방안을 고려했으며, 최종 외교정책 선택에 어떤 요인들이 영향을 주었는지 확인할 수 있기 때문에 소수의 사례를 연구하더라도 정책결정자 수준의 분석은 이론적, 정책적 함의가 있다. 이 책은 냉전기 미국 세 행정부의 외교정책 결정 사례연구를 통해 해상수송로 안보에 대한 고려가 미국이 군사력의 사용을 결정하는 데 결정적이었다는 사실을 보여주었다.

그런 의미에서 이 책의 연구는 해상수송로 안보를 비롯한 해양안보과 관련된 문제에서 미국의 외교정책을 이해하는 데 기여한다. 특히 미국이 인도·태평양 전략을 기반으로 해양에서 중국과 경쟁하는 오늘날의 국제정치 현실을 고려할 때 이 책의 연구는 의미가 있다.

머리말

이 책은 해양안보와 관련된 미국의 외교정책을 다룹니다. 이 책은 해상수송로 안보(해양안보)와 군사력의 사용 결정이라는 외교정책 간의 관계를 분석하며, 그 과정에서 미국 외교정책의 결정 과정을 설명합니다. 이 책은 “해상수송로 안보를 위해 미국은 군사력을 사용하는가?”라는 단순하지만 매우 중요한 퍼즐을, 실제 정책결정자들의 논의 과정을 추적하여 풀어내고자 합니다. 따라서 이 책은 해양안보 및 에너지 안보 연구이자, 동시에 미국 외교정책의 결정 과정을 분석하는 연구입니다.

이 책의 시작은 제가 대학원 석사과정 때 가졌던 학문적인 호기심이 그 씨앗입니다. 필자는 2007년 2학기 윤영관 교수님의 〈국제정치경제 세미나〉 대학원 수업에서 기말과제로 “에너지 안보와 미국의 군사 개입: 걸프전 사례 연구”라는 제목의 소논문을 작성했습니다. 당시 논문은 걸프전쟁에서 미국의 군사적 개입 결정 즉, 군사력의 사용이라는 외교정책 결정을 에너지 안보 관점에서 분석했습니다.

필자는 석사과정 때부터 에너지 안보와 미국의 군사력 사용 간의 관계에 관심을 가졌고, 자연스럽게 미국 외교정책의 결정에 영향을 주는 다양한 요인에 대한 연구, 외교정책의 결정이 이루어지는 과정과 제도, 국제정치에서 에너지 안보 및 해상수송로 안보의 역할 등 문제에 관심을 갖게 되었습니다. 따라서 이 책은 제가 석사과정 때부터 가졌던 지적인 호기심을 바탕으로 진행한 미국 외교정책 및 에너지 안보에 대한 연구, 2019년 8월 서울대학교에 제출한 『냉전기 에너지 안보 위기 시 미국의 안보정책 결정 연구: 해상 수송로 안보와 군사력의 사용 결정』 제목의 박사학위 논문, 그리고 박사학위 취득 후 여러 학술지에 게재한 논문을 종합한 연구입니다.

이 책이 세상에 나올 때까지 연구를 수행하고 책을 집필하는 과정에서 많은 분들의 도움을 받았습니다. 지면과 제 기억의 한계로 도움 주신 모든 분들의 이름을 남기지 못하는 것을 죄송스럽게 생각합니다.

먼저 대학원 석사 및 박사과정 동안 응원해주신 사랑하는 아버지와 어머니, 두 이모님과 동생 은주, 이영재 형, 한국외국어대학교의 김용민 교수님, 이상환 교수님, 김면회 교수님, 과학기술정책연구원(STEPI)의 송치웅 박사님, 그리고 대학원에서 저를 지도해주신 서울대학교의 윤영관 교수님, 신욱희 교수님, 전재성 교수님, 박종희 교수님과 연구공간을 제공해주신 김상배 교수님에게 특별한 감사 말씀 드립니다. 박사학위 논문 심사위원으로 꼼꼼하게 지도해주신 신범식 교수님, 조동준 교수님, 설인효 교수님, 그리고 저의 연구를 응원해주신 이옥연 교수님 고맙습니다.

영국 옥스퍼드 에너지 연구소의 백근욱 교수님과 고려대학교의 이재승 교수님은 제가 에너지 안보를 공부하는 데 큰 도움을 주셨고, 이삼성 교수님과 김인한 교수님도 미국 외교정책 연구에 소중한 조언을 주시며 책의 완성도를 높여주셨습니다. 미국 백악관의 1차연구자료를 확보하기 위해 현지 자료조사를 진행할 때 큰 도움을 준 존슨 대통령 도서관의 Lara Hall, 닉슨 대통령 도서관의 Gregory Cumming, 그리고 레이건 대통령 도서관의 사서인 Jennifer Newby에게 감사합니다.

아울러 석사학위 과정 때부터 지금까지 제가 진행한 연구를 위해 때로는 날카로운 조언과 따뜻한 응원을 아끼지 않았던 이병철 박사, 정동준 교수, 손정욱 교수, 조무형 교수, 김지은 교수, 이정석 교수, 이중구 박사, 그리고 책의 출판과정을 꼼꼼하게 도와주신 도서출판 이조의 이종진 대표님께도 고맙다는 말씀 전합니다.

마지막으로 안정적인 연구를 위해 〈학문후속세대〉 기금을 받을 수 있도록 노력해주신 서울대학교 정치외교학부 외교학 전공 여러 교수님들과 서울대학교 본부, 해외 자료조사 연구비를 지원해주신 서울대학교 사회과학대학과 아시아연구소에도 감사의 말씀 드립니다.

2023년 여름

서문

서장

1. 문제 제기
2. 연구의 설계
3. 책의 구성

제1장 해상수송로 안보와 에너지 안보
1. 해양안보 기존 연구
2. 안보 논의
3. 해상수송로 안보
4. 에너지 안보
5. 해상수송로 안보의 전략적 중요성

제2장 미국의 외교정책 결정 과정
1. 미국 외교정책의 변화 요인
2. 외교정책 결정에 대한 기존 논의들
3. 미국 외교정책 결정의 특징
4. 미국 외교정책 결정의 제도

제3장 이 책의 주장 및 분석틀
1. ‘정책결정의 관점’ 분석
2. 주요 변수에 대한 설명
3. 미국 외교정책 결정 과정의 분석틀

제4장 1967년 티란 해협 위기
1. 위기의 배경
2. 정책결정의 제도
3. 외교정책 결정 분석: (1) 정보 영역
4. 외교정책 결정 분석: (2) 정책 가이드라인 영역
5. 외교정책 결정 분석: (3) 결정 영역
6. 외교적 대응: 대통령 성명, 다자 및 양자외교
7. 외교적 대응: 해양선언 추진
8. 군사적 대응: 해군력 조직
9. 에너지 안보 문제 해결을 위한 노력
10. 소결

제5장 1973년 중동전쟁 위기
1. 위기의 배경
2. 정책결정의 제도
3. 외교정책 결정 분석: (1) 정보 영역
4. 외교정책 결정 분석: (2) 정책 가이드라인 영역
5. 외교정책 결정 분석: (3) 결정 영역
6. 외교적 대응: 양자 및 다자외교
7. 군사적 대응 논의
8. 에너지 안보 문제 해결을 위한 노력
9. 소결

제6장 1987년 페르시아만 위기
1. 위기의 배경
2. 정책결정의 제도
3. 외교정책 결정 분석: (1) 정보 영역
4. 외교정책 결정 분석: (2) 정책 가이드라인 영역
5. 외교정책 결정 분석: (3) 결정 영역
6. 외교적 및 경제적 대응: 대통령 성명, 다자 및 양자외교
7. 군사적 대응: 수송 선박에 대한 군사적 보호 제공
8. 페르시아만에 군사적으로 진출하기 위한 미국의 노력
9. 에너지 안보 문제 해결을 위한 노력
10. 소결

제7장 결론
1. 연구의 결과 요약
2. 본 연구의 학문적 의의
3. 국제정치 현실에 주는 시사점
4. 한국의 해양안보에 주는 시사점

부록

참고문헌

이 책은 실제 정책결정자들의 논의 과정을 기록한 백악관의 1차연구자료를 활용하여 국가 내 정책결정자 수준에서 미국의 군사력 사용 결정 과정을 분석한다. 정책결정 과정에 참여한 행위자들이 외부 환경의 변화를 어떻게 인식하고 어떠한 대응 방안들을 고려했으며, 최종 외교정책 선택에 어떤 요인들이 영향을 주었는지 확인할 수 있기 때문에 정책결정자 수준의 분석은 이론적, 정책적 함의가 있다. 그런 의미에서 이 책은 해상수송로 안보와 미국의 군사력 사용 결정 간의 관계를 충분히 설명하지 못했던 기존 연구를 보완한다. (31쪽) 〈서장〉

미국 외교정책의 핵심적인 제도는 국가안전보장회의(NSC)이다. 미국의 외교정책 결정 제도는 1947년에 제정, 1949년에 개정된 국가안전보장법이 규정하는 것과 같이 NSC의 자문을 받아 대통령이 최종 결정을 내리는 방식이다. 연방헌법에 따라 외교정책의 최종 결정권자이자 군의 통수권자인 대통령이 국가안보 문제를 해결하는 데 최선의 결정을 내릴 수 있도록 NSC가 최고위 자문기구로 대통령을 보좌하도록 국가안전보장법은 규정하고 있다. (182~183쪽) 〈2장. 미국의 외교정책 결정 과정〉

미국이 군사력을 사용하기로 한 결정은 하나의 목적만을 위한 것이 아니라 다양한 목적을 고려한 전략적인 선택이었다. 페르시아만 위기에서 미국은 ‘투 트랙(two-track)’ 정책을 추구했는데, 한쪽으로는 전쟁을 종료시키기 위해 외교적으로 국제적인 압력을 이란에 행사하고, 다른 한쪽에서는 이란을 견제하고 소련의 영향력을 견제하면서 전략적인 석유 지역에서 미국의 이익을 보호하고자 선적 변경 결정(쿠웨이트 유조선에 군사적 보호 제공 결정)을 했다. (204~205쪽) 〈3장. 이 책의 주장 및 분석틀〉

1967년 티란 해협 위기에서 미국의 무대응은 아무것도 일어나지 않은 사건 또는 현상(non-event)의 대표적인 사례이다. 그동안 외교정책 연구자들은 non-event 연구에 큰 관심을 두지 않았는데, 이 책의 티란 해협 위기 사례연구와 같이 non-event 연구를 통해 잠재적인 설명변수를 발견하고, 정책결정에 참여하는 인간 행위자의 구체적인 인지 과정을 확인할 수 있다. 예를 들어 많은 연구가 관심을 갖는 군사력을 실제로 사용한 사례에 대한 연구도 중요하지만, 군사력의 사용이 예상되는 상황에서 군사적 대응을 결정하지 않거나 군사력을 사용하지 않는 경우, 왜 그런 결과가 나왔는지 연구하는 것도 외교정책 이론 발전을 위해 의미 있다. (218~219쪽) 〈3장. 이 책의 주장 및 분석틀〉

해상수송로 안보 위협 수준이 달랐던 세 사례에서 외교정책 결정의 과정을 분석한 본 연구를 통해 해상수송로 안보 위협이 커질수록 정책결정자들은 군사적 대응을 중요한 외교정책 수단으로 고려한다는 점을 추론할 수 있다. 1987년 페르시아만 사례의 경우 페르시아만 해상수송로 안보가 불안정해지자 정책결정자들은 이를 중대한 국가안보 위협으로 인식했고, 해상수송로 안보 수준의 변화(불안정)는 정책결정자들이 단순히 대응의 필요성 차원을 넘어서 군사력의 사용까지도 고려하도록 만들었다. 대응 논의 초기 단계에서부터 이미 정책결정자들은 군사적 수단도 해상수송로 안보를 위한 선택지로 고려하고 있었고, 다양한 시나리오에서 미국이 선택할 수 있는 구체적인 군사적 개입 방식까지도 논의하기 시작했다. (575~576쪽) 〈7장. 결론〉

이 책의 사례연구를 통해서 미국 외교정책의 결정은 한순간에 일어나기보다, 점진적으로 이루어지고 그 과정이 순환적인 것을 확인할 수 있다. 미국은 페르시아만에서 쿠웨이트 유조선을 보호하는 군사력의 사용을 결정했는데 그 결정은 사실 레이건 행정부 초기부터 점진적으로 진행된 에너지 해상수송로 안보 확보를 위한 노력의 결과였고, 그 이전인 1980년에 발표된 카터 독트린이 페르시아만에서 해상수송로 안보를 위한 군사력 사용의 근거를 마련했다. (587~588) 〈7장. 결론〉

이 책이 한국의 해양안보에 주는 시사점은 무엇인가? 2019년 페르시아만 호르무즈 해협을 둘러싸고 미국과 이란이 군사적 충돌 직전까지 갔던 사례, 그리고 2021년 이란이 미국의 대표적인 동맹국인 한국의 선박을 나포하자 한국이 군함을 파견하면서 긴장이 고조된 사례, 그리고 2022년 2월 러시아-우크라이나 전쟁 발발 이후 러시아가 흑해를 통제함으로써 우크라이나의 곡물 수출 중단으로 세계적인 식량위기가 발생한 사례만 보더라도, 해상수송로 안보 문제는 여전히 국제적인 분쟁, 심지어 군사적 충돌까지 유발할 수 있는 국가안보 문제다. (614~615쪽) 〈7장. 결론〉