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《목민심서》의 핵심주제가 청렴인가?

‘목민심서, 청렴을 넘어 공정을 말하다’라는 이 책의 제목부터 기존의 책들과는 차별성이 느껴진다.

다산이 1818년 강진에서 완성한 《목민심서》는 1902년 광문사에서 처음으로 활자본으로 간행했고, 민족적 관심을 얻는 계기가 된 것은 다산 사후 100주년을 맞이한 1936년 정인보 선생이 주도한 실학연구를 통해서였을 것이다. 이어 해방 후 민족문화추진회, 이을호 선생, 그리고 다산연구회의 완역(完譯)을 통해 한문을 모르는 세대도 《목민심서》를 읽을 수 있게 되었다.

그럼에도 불구하고 현 시기 《목민심서》에 대한 속설 중 ‘가장 위대하지만 아무도 읽지 않는 불행한 고전’이라는 얘기가 있다. 후학만을 탓할 일은 아니다. 《목민심서》는 한자 40만자에 이르는 방대한 분량이다. 게다가 책의 주제도 200년 전 토지문제를 중심으로 한 과중한 세금의 문제를 지방관이 어떻게 해결할 것인가이다. 현대의 책이라도 이 같은 주제의 책이 읽기 쉽지는 않을 것이다.

이런 탓인지 지금까지 《목민심서》에 대한 해석도 읽기 쉬운 부임, 율기, 봉공, 애민 네 편에 치우쳐 있고, 중심 주제도 ‘청렴 혹은 목민관이 갖추어야 할 덕목’이라고 회자되고 있다.

다산이 《목민심서》를 저술한 목적은 백성을 구제하기 위함이다.

이 책의 저자는 청렴이나 목민관의 도리는 목민관 개인의 수신(修身)에 속하는 문제일 뿐이지 백성을 구하는 구체적 방법으로는 부족하다며, 다산이 《목민심서》에서 말한 ‘백성을 구제하는 구체적 방법은 무엇인가?’라는 질문으로부터 이 책을 시작하고 있다.

저자는 먼저, 다산이 말한 백성을 구제하는 방안을 찾기 위해서는 다음의 두 가지 사안에 대한 이해 없이는 《목민심서》를 이해할 수 없다고 말하고 있다.

첫째는, 국가사무와 자치사무에 대한 이해다. 당시대 백성들 고통의 원인은 삼정(三政)의 문란이다. 전정, 군정, 환곡 모두 자치사무가 아닌 국가사무의 범주이고 백성들이 내야하는 세금은 지방세가 아닌 국세의 범위다. 일개 자치단체장인 수령의 권한으로는 근본적 한계가 있다.

둘째는 행정 실무자인 아전의 월급이 없다는 것이다. 형벌을 집행하고 세금을 거둬들이는 관료가 공식적인 급여가 없다는 것은 매우 중요한 문제이다. 원칙적으로 처벌한다면 지방행정, 아니 나라가 돌아가지를 않는다.

다산이 백성을 구제하는 모든 정책의 기초에는 이 두 가지 문제가 전제되어 있다. 이 한계가 지방관인 수령이 백성의 고통을 근본적으로 고치지 못하는 원인으로 작용한다. 그래서 다산이 《목민심서》에 백성을 구제하는 방법은 ‘其無大害者。悉因其舊 釐其太甚(기무대해자 실인기구 리기태심 : 크게 해가 되지 않는 것은 옛것을 따르고 심한 것은 고친다)’는 방법 말고는 선택의 여지가 없다는 것이 저자의 분석이다.

그 결과 다산이 백성을 구제하는 방안으로 제시한 것이 ‘공정하고 적극적인 행정’이고 제도적 방법이 관리의 고과평가제도라고 저자는 새롭게 주장한다.

저자에 따르면, 공정하고 적극적인 행정은 수령이 백성을 구제하는 유일한 길이다. 국법이 좋지 않은데 그대로 시행하면 백성들 죽으라는 말이다. 백성들에게 해가 되는 법은 감추거나 시행하지 말고 이익이 되는 법은 적극적으로 시행해야 한다. 또 백성을 구제하는 것으로 가장 좋은 것은 세금을 줄여주는 것이지만 부과되는 세금이 국세의 영역이다. 수령으로서는 줄여줄 권한이 없다. 공정하게 하는 길 말고는 방법이 없다. 즉, 적극행정과 공정행정 만이 목민관이 백성을 구제할 수 있는 길이고, 공정한 행정이 얼마나 위대한 결과를 가져오는지를 증명한 책이 《목민심서》이라는 것이 책의 저자가 이·호·예·형·병·공의 육전(六典)을 분석하여 주장하는 핵심 내용이다.

또 저자는 《목민심서》는 책 자체가 ‘수령의 고적평가 항목 54개 조’라는 새로운 사실을 말한다. 관리평가제도인 고적법이 백성을 구하는 제도가 될 수 있다는 것은 당시대 다른 문명권에서는 찾아보기 힘들었던 조선의 관료시스템을 이해하지 못하면 도출할 수 없는 결론이다. 즉, 《목민심서》라는 책 자체가 관료통제시스템을 서술한 것이라는 결론이다. 이는 시험으로 관료를 선발하던 조선이나 중국 그리고 베트남이 아니면 생산해 낼 수 없는 책이라는 것이 저자의 의견이다.

공정하고 적극적인 행정과 수령의 고적법이라는 다산의 대안을 증명하기 위해 저자는 《목민심서》뿐만 아니라 다산의 다른 저작인 《경세유표》나 각종의 의(議), 론(論), 설(說) 등과 《우서》, 《반계수록》, 《성호사설》 등의 실학자들의 견해를 비교 검토하고 있다. 또, 당시의 법인 《경국대전》, 《대전통편》, 《만기요람》 등의 자료를 참고함으로써 실학을 집대성한 다산의 주장을 더욱 명확하게 하고 있으며 《목민심서》를 한 차원 높게 이해하는 기반을 제공하고 있다.

21세기 대한민국의 최대 화두는 공정이다. 우리가 지난한 민주화 과정을 거쳐 완성한 형식적 민주주의의 가치에 이어 발견한 공정의 화두를 다산은 이미 200년 전에 주장하고 이를 체계화했다는 것이 《목민심서》의 진정한 가치라고 저자는 주장한다.

다산은 회갑을 맞이해 쓴 〈자찬묘지명〉에서 《목민심서》를 거론하며 ‘한 백성이라도 그 은택을 입는 자가 있기를 바라는 것이 용(鏞)의 마음이다’라고 말하고 있다. 이 책을 통해 다산이 《목민심서》에서 말한 ‘공정’의 가치가 더 많은 이들에게 은택이 미치기를 바라는 마음이다.

머리말

들어가는 말. 목민심서의 핵심주제가 청렴인가?

목민심서의 일반적 평가에 대한 문제제기 / 백성을 구제하는 방법: 적극행정과 공정 / 목민심서의 기본 구성 / 수령의 고과평가방법 / 기존 목민심서 관련 책자들의 한계


제1편 부임(赴任)

1. 제배(除拜)
목민관을 함부로 구하면 안 되는 이유 / 생계형 정치에 대한 경계

2. 치장(治裝)·사조(辭朝)·계행(啓行)
수령의 임명 절차 / 국가사무에 대한 대처: 궐래행하 / 자치사무에 대한 대처: 신영쇄마전

3. 상관(上官)·이사(?事)
비리의 집합체 읍총기 / 수령이 일을 대하는 원칙 / 관내도 제작 / 개혁을 대하는 다산의 원칙

제2편 율기(律己)

1.청렴의 목적
청렴은 목민관의 기본 / 청렴의 목적 / 흑자예산 운영을 하면 안 되는 이유

2. 청렴의 조건
청렴하되 무능한 수령 / 경신대기근에서도 백성을 구제한 수령

3. 다산이 말하는 청렴
청렴의 세 가지 등급 / 다산이 권하는 청렴의 등급 / 다산이 청탁을 하고 뇌물을 바친 이유

제3편 봉공(奉公)

1. 법에 대한 다산의 견해
법에 대한 조선시대의 일반적 견해 / 법해석의 융통성 / 경전과 중국의 사례가 많이 등장하는 이유 / 법에 대한 다산의 주장

2. 입법과 집행에 관한 다산의 견해
법을 집행하는 방법 / 법을 고치는 방법 / 좋은 법을 지키는 방법

제4편 애민(愛民)

1. 양로(養老): 걸언(乞言)과 하정상통(下情上通)
2. 자유(慈幼): 너무 쉽게 버려지는 아이들
3. 진궁(振窮): 가장 어려운 백성 사궁(四窮)
4. 애상(哀喪), 관질(寬疾): 조선시대 장애인 정책
5. 구재(救災): 조선시대 사회적 거리두기

제5편 이전(吏典)

1 월급 없는 아전, 향리1
향리 녹봉에 대한 동시대 학자들의 견해 / 향리의 녹봉문제가 주목받지 못한 이유 / 조선시대 지방아전, 향리의 수(數)

2. 월급 없는 아전 향리2
목민심서를 관통하는 기본원칙 / 향리 녹봉에 대한 다산의 대안 / 세금도둑 전문가 향리와 유학전공 수령 / 아전을 단속하는 방안

3. 지방토호세력으로서 향리
조선시대 지방아전 향리 / 조선시대 최고로 교활한 아전 최치봉 / 목민심서 최고의 인물 비장(裨將) 김동검

4. 수령의 고과평가법
수령 고적(考績)의 의미 / 조선시대 관료승진 방법

제6편 호전(戶典)

1. 조선의 토지제도
15세기의 국민투표 : 세종의 공법 / 위대한 세종의 시대 / 목민심서를 관통하는 정전제의 기본정신

2. 전정(田政)
조선에만 있던 양전(量田) 제도 결부법 / 다산이 소유한 토지의 양 / 개량을 반대하는 이유 / 아전의 은결을 묵인하는 이유

3. 세법(稅法)
토지에서 세금을 산출하는 절차 / 토지1결에 부과하는 세금부담액 / 동양사회 세법의 기본원칙 / 과중한 세금에 대한 연암 박지원과 다산의 한탄

4. 전정(田政)`세법(稅法)
전정의 문란에 대한 대안 / 부자들의 세금 도피처: 은결(隱結) / 편법이지만 백성에게 혜택이 돌아가는 다산의 해결방식

5. 곡부(穀簿)
삼정의 문란 중 가장 억울한 환곡 / 쌀 한톨도 받지 않고 기쁘게 20석을 바치는 백성 / 환곡이 문란하게 된 이유 / 정식 세금수입보다 큰 세외수입 환곡 / 실무에 어두운 수령들 / 환곡의 문란에 대처하는 기초 : 경위표

6. 호적(戶籍)
호적에 대한 다산의 두 가지 견해 / 호적조사에서 관법을 쓰는 이유 / 가좌책은 핵법을 써야하는 이유 / 민주적 정책결정의 최고봉: 세액의 결정과정 / 백성에게 해가 되는 법은 숨기고 반포하지 말아야

7. 평부(平賦)
목민심서의 핵심가치 : 균(均) - 부자들에게도 세금을! / 백성에게 해를 끼치는 수령칠사(守令七事) / 정식 세금보다 더 무서운 잡세(雜稅) : 민고(民庫) / 국법에 없고 고을마다 규칙이 다른 민고 / 모든 세금이 토지에만 부과되는 문제 / 적폐의 집합체 계방 / 다산이 호렴을 주장한 이유 / 백성과 아전을 도두 만족시키는 다산의 정치적 능력

8. 권농(勸農)
기술직 관료의 육성 / 권농의 핵심: 감세(減稅)/ 농기구의 제작과 보급 / 소 도축량이 하루 500마리

제7편 예전(禮典)

1 제사(祭祀)
제사를 지내는 것도 수령의 주요 업무 / 부자들의 세금도피처: 서원 / 기우제의 본뜻

2 빈객(賓客)
감사(관찰사)순력: 모든 폐단의 근원 / ‘칙사대접 받았다’라는 말의 유래

3 교민(敎民)·흥학(興學)
백성을 교화하는 것의 전제조건 / 향약에 대한 다산의 견해 / 목민심서를 잘못 해석한 고전번역원 / 초당과 율곡의 향약에 대한 논쟁

4 변등(辨等)
다산의 시대적 한계, 신분제 / 노비제를 적극 옹호한 다산 / 신분제와 관련된 다산의 입장에 대한 일반적 오해 / 오해를 불러일으키는 고전번역원의 번역 / 호치민과 목민심서

5 과예(課藝)
천년 동양사회의 관료제 / 과거제에 대한 다산의 견해 / 과거 공부의 폐단 / 과거과목에 대한 다산의 대안

제8편 병전(兵典)

1. 첨정(簽丁)
백성의 부담이 가장 심한 군정 / 재정의 기본원칙을 무시하는 군포 산정방식 / 백성들이 백골징포를 원하는 이유 / 백성들의 자구책 - 군포계와 역근전 / 청렴한 수령이 무서운 백성들 / 군정에서 다산이 제시하는 해법 / 백성들과 의논하여 세액을 결정

2. 연졸(練卒)
수령이 가지고 있는 군사권한 / 허위보고를 종용하는 사유 / 이순신과 싸운 수군들은 산골짜기 백성들

3. 수병(修兵)
수령의 기본업무 병기관리 / 다산의 병기관리 방안

4. 권무(勸武)
활쏘기만 잘한 민족 / 조선에서 활쏘기가 사라진 이유 / 한 해 과거급제자가 18,251명

5. 응변(應變)·어구(禦寇)
민란의 시대 / 이계심 사건 / 곡산민란

제9편 형전(刑典)

1. 청송(聽訟)
조선시대 민사소송 / 소송을 줄이는 방법 / 사채에 대한 소송 /묘지에 대한 소송 / 다산의 유머감각

2. 단옥(斷獄)
흠흠신서를 지은 이유 / 법에 무지한 수령 / 살인사건을 신고하지 않고 숨기는 이유 / 허위보고를 종용하는 다산

3 신형(愼刑)
형벌에 관한 수령의 권한 / 변사또가 춘향이한테 가한 벌은 다 불법

4. 휼수(恤囚)
조선시대 감옥의 신고식 / 유배대상자에 대한 정사

5. 금포(禁暴)
치안정책

6. 제해(除害
도둑을 못 잡는 이유 / 목민심서에서 유일하게 올려야 한다고 주장하는 세금 / 호랑이 가죽 한 장 가격은?

제10편 공전(工典)

1. 산림(山林)
백성의 고혈을 빨아먹는 남산 위의 저 소나무 / 그 많던 해남, 강진의 귤이 없어진 이유 / 임금님 진상품‘이라는 말이 싫은 이유 / 산삼 한 뿌리의 가격 / 온 나라가 다 금의 생산지

2. 천택(川澤)
미완성인 경세유표의 형전과 공전 / 국가의 수입과 무관한 산림과 천택의 이익 / 사사로운 저수지 축조를 거부해야 / 나라의 큰 저수지가 모두 제구실을 못 해 / 간척사업으로 농지를 확보해야

3. 선해(繕?)
관사 퇴락의 이유 / 관사의 수리 원칙 / 경비와 인원을 조달하는 방안

4. 수성(修城)
거중기 제조 과정 / 인류역사에서 유일한 수원화성의 가치 / 성의 모양을 바꾼 이유 / 임금노동자의 사용 / 경비조달방안 / 풍운지회의 결과물 수원화성

5. 도로(道路)
수레바퀴의 통일과 도로의 규격화

6. 장작(匠作)
기술개발청의 설치와 기술관료의 우대


제11편 진황(賑荒)

1. 비자(備資)
구휼을 대비한 정사 / 자연재해의 대비 / 역사상 최고의 재해라는 경신대기근

2. 권분(勸分)
권분에 대단히 부정적인 다산 / 민주적 의견수렴 절차 공의(公議) / 진정한 마을공동체의 의미 / 정3품 첨지가 흔해 빠진 이유

3. 규모(規模)
구호대상자의 선정 / 무능력한 조정 / 교조적인 성리학적 태도의 폐해

4. 설시(設施)
반드시 키질을 해야 하는 이유 / 도량형의 통일

5. 보력(補力)
대파(代播)/ 뉴딜 정책의 실시

6. 준사(竣事)
아전의 농간 방지

제12편 해관(解官)

1. 체대(遞代)
벼슬을 끝마치는 스무 가지 경우 / 떠날 때도 백성을 생각해야
2. 귀장(歸裝)
3. 원류(願留)
4. 걸유(乞宥)
누명쓴 수령을 위한 백성들의 호소
5. 은졸(隱卒)
6. 유애(遺愛)

맺음말

● 정부기관의 《목민심서》에 대한 오류

- 한국학중앙연구원 한국민족문화대백과사전 ‘목민심서’ 해설에 대한 오류
- 국민권익위원회의 공무원 교육자료 ‘공직자를 위한 신목민심서’의 오류
- 목민심서를 통해 본 한국민족문화대백과사전의 오류.
부제 : 고구마, 감자, 옥수수