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코로나19에 대응하는 국내 거버넌스와 국제협력, 그리고 한국의 행보

이 책은 단기간 내에 ‘세계적 대유행’을 뜻하는 팬데믹으로 ‘창발’한 코로나19 사태를 국제정치학의 시각에서 다룬 두 권으로 기획된 시리즈의 두 번째 책이다. 제1권은 “코로나19와 신흥안보의 세계정치: 팬데믹의 복합지정학”으로 코로나19가 어떠한 메커니즘을 통해서 국제정치학의 연구 어젠다로 부상했는지를 분석했다. 제2권은 “코로나19의 거버넌스와 중견국 외교: 팬데믹 대응의 국내외적 차원”으로 코로나19에 대응하는 국내 거버넌스와 국제협력, 그리고 이러한 연속선상에서 본 한국의 행보를 다루었다.

코로나19 사태 이후 미국과 중국 모두 글로벌 리더십을 발휘하지 못한 가운데, 이른바 ‘G0’의 상황이 우려되고 있다. 미국은 스스로 글로벌 리더의 자리에서 내려오는 모습이고, 중국은 아직 국제사회의 신뢰를 얻지 못한 상황이다. 이러한 상황은 일종의 글로벌 보건 거버넌스의 ‘구조적 공백(structural hole)’을 발생시키고 있다. 이러한 종류의 구조적 공백을 메우기 위해서 2008년 위기 이후 G20가 일종의 ‘제도적 혁신’을 이루어냈다면, 지금도 그러한 제도적 혁신이 절실히 필요한 시기임이 분명하다.
그렇다면 이러한 글로벌 보건 거버넌스의 구조적 공백을 메우는 데 한국의 중견국 외교는 얼마나 기여할 수 있을까? 그리고 이러한 과정에서 코로나19 사태에 맞서 한국이 보여준 거버넌스 모델이 던지는 의미는 무엇일까? 한국의 코로나19 거버넌스와 중견국 외교를 이해하는 데 필요한 이론적 논의를 살펴본다.

책의 내용과 구성
이 책은 크게 세 부분으로 구성되었다. 제1부 “코로나19 거버넌스와 한국”은 이 책의 기반이 된 이론적 논의를 다룬 총론 성격의 논문과 함께 신흥안보로서 코로나19 팬데믹에 대응하는 한국의 사례를 보건의료, 보건안보, 국방 분야의 대응 거버넌스의 차원에서 다룬 세 편의논문을 담았다.
제1장 “코로나19의 거버넌스와 중견국 외교: 이론의 모색”(김상배)은 코로나19 사태에 대응하는 국내외 거버넌스에 대한 이론적 논의를 원용하여 한국의 사례가 지닌 의미와 한계를 살펴보는 분석틀을 마련하였다. 제1장이 주목한 이론적 논의는 크게 두 가지였다. 그 하나는 적합력(fitness), 복원력(resilience), 메타 거버넌스(meta governance) 등의 개념을 원용한 ‘신흥안보(emerging security) 거버넌스’에 대한 논의였다. 다른 하나는 네트워크 이론의 시각을 원용하여 중개외교, 연대외교, 규범외교 등의 차원에서 중견국 외교를 이해하는 논의였다.
제2장 “코로나19와 한국의 보건의료 거버넌스”(정일영)는 한국의 보건의료 거버넌스에 대해 3T 전략을 중심으로 중앙과 지방의 코로나19 대응 거버넌스 체계, 민·관·산·학·연·병 및 시민사회가 참여하는 예방, 진단 및 치료 거버넌스를 살펴본 후 코로나19 대응에 있어서 생각해볼 이슈를 짚어보았다.
제3장 “코로나19와 한국의 보건안보 거버넌스”(오일석)는 보건안보의 시각에서 코로나19에 대응하는 한국의 거버넌스를 다루었다. 한국은 코로나19와 같은 신종 감염병을 재난 및 안전관리 차원에서 대응하였다. 그러나 신종 감염병은 지속성, 전국적 범위, 이동의 제한, 집단 면역력 형성에 의한 종식 등의 특징에서 볼 때 자연재해나 사고와는 다르다. 나아가 신종 감염병은 군사력 약화를 초래하고, 국가 경제에 심각한 손실을 발생시키며, 사회와 정부에 혼란을 야기하여 국가안보를 위협하였다. 그러므로 신종 감염병을 재난이나 안전관리 차원에서 대응하는 것은 한계가 있는 것으로 보인다.
제4장 “코로나19 위협과 국방 차원의 대응”(부형욱)은 국방의 시각에서 코로나19 거버넌스의 주제를 살펴보았다. 코로나19는 군에게 단기적이고 직접적인 대응보다 더욱 의미심장한 도전을 부과하고 있다. 코로나19 사태로 인한 장기적이고 간접적인 환경변화가 국방에 영향을 미칠 것으로 예상되기 때문이다. 감염병 대유행이 연합준비태세에 영향을 미칠 수 있음을 알게 되었고, 코로나19가 미중 전략경쟁의 촉매로 작용하여 미중 전략경쟁의 부정적 효과가 예상보다 빨리 우리에게 영향을 미칠 수 있으며, 일부 국가 혹은 무장단체들이 생물무기에 대한 관심도 촉발 시킬 수 있음도 알게 되었다. 또한 코로나19는 사이버 안보와 연계되며, 적정 국방비 확보에도 영향을 줄 것으로 예상된다. 이 모든 도전이 코로나19가 촉매가 되어 제기하는 도전인 것이다.

제2부 “주요국의 코로나19 거버넌스”는 코로나19 팬데믹에 대응하는 각국 거버넌스를 미국, 중국, 일본, 러시아 등 한반도 주변4국의 사례를 비교하는 시각에서 살펴보았다.
제5장 “미국의 포퓰리즘 리더십과 선거 그리고 코로나19 거버넌스 이중 실패”(유재광)는 보건 및 방역 분야의 최고 선진국이라고 평가되었던 미국의 팬데믹-즉 코로나19 거버넌스 실패를 이중 거버넌스실패, 즉 ‘국내적 거버넌스’와 ‘국제 거버넌스’ 실패로 개념화하고 그 원인을 미국 국내정치, 그중에서 포퓰리즘 성향의 리더십과 휘발성 짙은 선거 정치에 초점을 맞추어 설명하였다.
제6장 “중국의 코로나19 거버넌스에 대한 인식과 특징”(허재철)은 중국의 코로나19 거버넌스 사례를 다루었다. 중국은 중앙집권적이고 강압적인 형태의 코로나19 방역 거버넌스를 전개했고, 모든 국가 역량을 총동원하여 일사분란하게 대응함으로써 감염 사태를 비교적 조기에 수습할 수 있었다. 하지만 그 과정에서 방역이라는 공공이익에 밀려 개인의 프라이버시권이 침해되고, 중앙정부의 강력한 개입에 의해 지방정부의 자율권이 위축되는 부작용도 나타났다. 그리고 중국이 방역 외교와 백신 외교를 전개함으로써 개도국으로부터 적지 않은 호응을 거뒀음에도, 개도국에 대한 원조의 성격보다는 미국에 대응하기 위한 자기진영 확대의 목적이 큰 것 아니냐는 의구심을 불러일으키기도 했다.
제7장 “일본의 코로나19 대응 거버넌스: 국내정치와 국제정치 거버넌스 평가 및 한계”(이기태)는 일본의 사례를 분석했다. 일본은 초기에 강력한 봉쇄조치보다는 단기적 긴급조치를 발동하였으며, 긴급사태선언과 같은 강력한 봉쇄조치 시행에서도 여러 시행착오 발생으로 신속한 결정이 이루어지지 않았다. 여기에는 도쿄올림픽 개최문제, 아베노믹스 등 ‘방역과 경제’라는 양자선택 차원에서의 중요한 요인이 존재하였다. 한편으로 코로나19 대응의 국제적 협력 네트워크 구축을 위한 일본의 지속적인 의지도 엿볼 수 있었다. 일본은 중국의 존재감을 의식하면서 ‘적극적 평화주의’의 기치 아래 백신 외교를 지향하는 ‘이념’과 ‘전략’을 아우르는 개발도상국 지원을 전개하고 있다.
제8장 “코로나19 팬데믹과 러시아의 대응”(신범식·조대현)은 러시아의 사례를 다루었다. 신종코로나 감염병이 발발한 초기 러시아의 대응은 철저한 차단으로 성공적인 듯이 보였지만 초기의 대응 성공은 3월 말을 지나면서 코로나19가 급속하게 확산되면서 러시아가 코로나 팬데믹의 열점 중의 하나로 부상하였다. 한편 러시아에 대한 제재가 시작된 지 6년을 넘어가는 상황에서 발생한 코로나19 팬데믹은 러시아 사회의 취약 계층을 강타하였고, 제재에 적응하면서 러시아 경제 전반에 일고 있던 활력을 꺾기에 충분했다. 한편 상대적으로 우수한 백신이라 알려져 있는 스푸트니크V의 개발에도 불구하고 미중 전략 경쟁 와중에 러시아의 백신 외교가 국제정치의 변수로 작동할만큼 영향을 미치고 있다고 보기 어려워 러시아가 가진 국제정치 구도에서의 한계가 무엇인지도 동시에 드러내 준다고 하겠다.

제3부 “글로벌 거버넌스와 중견국 외교”는 코로나19 팬데믹의 발생이 국제질서의 변동과 글로벌 거버넌스에 미친 영향과 이러한 과정에 대응하는 한국의 대외정책을 중견국 외교의 시각에서 다룬 논문들을 담았다.
제9장 “코로나19 시대의 글로벌 질서와 외교”(이상현)는 코로나19 팬데믹이 국제질서는 물론 외교의 형식과 내용에 있어서 많은 변화를 초래하고 있다고 주장한다. 코로나19로 사람과 물자의 자유로운 이동이 차단되면서 나타난 가장 뚜렷한 징후로는 세계화의 후퇴 및 반세계화 정서의 부각을 들 수 있다. 또 다른 국제정치적 변화는 국제제도와 레짐의 무력화 현상 심화다. 글로벌 무역의 감소와 공급망 붕괴, 사회적 거리두기로 인한 국제 교역과 민생경제의 침체도 심각하다. 국제정치질서 면에서 더욱 심각한 문제는 미중 갈등 심화로 인한 글로벌 리더십의 약화와 탈-G2 현상 가속화 현상이다.
제10장 “코로나19의 글로벌 보건 거버넌스와 한국: 중견국 보건외교 전략의 모색”(조한승)은 코로나 팬데믹에 대한 글로벌 보건 거버넌스의 대응은 기대에 미치지 못했다고 주장한다. 보건 분야에서조차 강대국 패권경쟁이 우선시되었고, WHO는 신뢰성을 상실하였으며, 미국의 정책실패로 글로벌 보건 리더십이 발휘되지 못했다. 하지만 포스트-코로나 시대 글로벌 보건 거버넌스의 기능을 회복하기 위한 국가들의 다자간 협력이 모색되고 있으며, 백신개발과 보급을 통해 신기술의 중요성이 강조되고 있다. 신흥이슈로서 보건에 대한 외교무대는 중견국에게 새로운 기회의 창이 될 수 있다.
제11장 “코로나19 팬데믹과 한국의 중견국 외교: 주권주의적 상호작용에 적용과 한계”(강선주)는 코로나19 팬데믹이 제2차 세계대전 이후 그 어떤 사건보다도 짧은 시간 내에 전 세계에 충격을 주었으며, 그것이 국제체제의 주요한 구성 원칙에 변화를 가져오지는 않았을지라도 국가들이 상호작용하는 방식에는 변화를 가져왔다고 주장한다.
제12장 “코로나19 시대 중견국 외교: 가능성과 한계”(이승주)는 코로나19 대응 거버넌스의 다양성과 미중 전략경쟁의 영향은 코로나19에 대한 초국적 대응을 조직하는 데 있어서 중견국의 역할을 부각시켰다고 주장한다. 코로나19로 인해 국제질서가 급변하는 가운데 미국, 중국, 유럽 등 전통적 강대국들의 리더십 공백을 메우는 현실적 대안으로서 중견국 리더십의 중요성이 더욱 커졌다. 코로나19와 함께 ‘중견국의 순간(middle power’s moment)’이 다시 한번 도래한 것이다. 중견국이 코로나19에 대한 국제협력을 위해 리더십을 행사하는 데 필요한 요소는 무엇인가? 중견국들이 국제협력의 리더십을 행사하기 위해서는 전통적인 중견국 외교를 넘어서 코로나19의 특성을 반영한 가치 외교, 모범적 리더십, 기여 외교 등 다양한 중견국 외교가 필요하다.

머리말

제1부 코로나19 거버넌스와 한국
제1장 코로나19의 거버넌스와 중견국 외교: 이론의 모색
I. 머리말
II. 코로나19와 글로벌 보건 거버넌스
III. 코로나19와 한국의 거버넌스
IV. 코로나19와 한국의 중견국 외교
V. 맺음말

제2장 코로나19와 한국의 보건의료 거버넌스
I. 들어가며
II. 코로나19 대응 거버넌스
III. 코로나19 예방, 진단 및 치료 거버넌스
IV. 코로나19 대응의 이슈와 평가
V. 맺음말

제3장 코로나19와 한국의 보건안보 거버넌스
I. 서론
II. 재난 및 안전관리에 기초한 코로나19 대응
III. 안전관리에서 보건안보로의 전환
IV. 보건안보 거버넌스 구축과 정책 제안
V. 결론

제4장 코로나19 위협과 국방 차원의 대응
I. 서론
II. 감염병, 보건안보적 접근
III. 팬데믹 상황에서의 위기 거버넌스와 국방의 역할
IV. 팬데믹이 야기하는 국방 차원의 도전과 대응전략
V. 결론


제2부 주요국의 코로나19 거버넌스
제5장 미국의 포퓰리즘 리더십과 선거 그리고 코로나 거버넌스 이중실패
I. 연구 퍼즐
II. 선행 연구
III. 분석 틀-포퓰리즘 하의 선거 정치 모델
IV. 미국의 코로나 현황
V. 미국 국내 코로나 거버넌스 실패
VI. 미국의 국제 코로나 거버넌스 실패
VII. 결론

제6장 중국의 코로나19 거버넌스에 대한 인식과 특징
I. 서론
II. 중국의 코로나19 현황 및 경과
III. 중국의 방역 거버넌스에 대한 인식
IV. 중국의 코로나19 거버넌스 특징
V. 함의 및 시사점

제7장 일본의 코로나19 대응 거버넌스: 국내정치와 국제정치 거버넌스 평가 및 한계
I. 들어가며
II. 일본의 코로나19 상황과 일본 정부의 대응
III. 일본의 코로나19 대응 거버넌스와 국내정치
IV. 일본의 코로나19 대응 거버넌스와 국제정치
V. 나가며: 일본의 코로나19 거버넌스의 평가 및 전망

제8장 코로나19 팬데믹과 러시아의 대응
I. 머리말
II. 코로나19 대유행과 러시아의 대응
III. 러시아 정부의 코로나19 대응을 위한 정치·경제적 대응
IV. 러시아의 백신 외교
V. 맺음말: 포스트팬데믹 러시아 정치의 미래


제3부 글로벌 거버넌스와 중견국 외교
제9장 코로나19 시대의 글로벌 질서와 외교
I. 서론
II. 코로나19 팬데믹의 국제정치적 영향
III. 포스트-코로나19 시대의 외교
IV. 맺는말

제10장 코로나19의 글로벌 보건 거버넌스와 한국: 중견국 보건외교 전략의 모색
I. 머리말
II. 코로나 팬데믹과 글로벌 보건 거버넌스
III. 중견국의 신흥무대 보건외교
IV. 한국의 중견국 보건외교의 방향과 과제
V. 맺음말

제11장 코로나19 팬데믹과 한국의 중견국 외교: 주권주의적 상호작용에 적용과 한계
I. 서론
II. 코로나19 팬데믹의 국제관계 개념화: 국제체제 전환
III. 코로나19 팬데믹과 국제체제 전환
IV. 코로나19 팬데믹과 한국의 중견국 외교
V. 결론

제12장 코로나19 시대 중견국 외교: 가능성과 한계
I. 서론: 거버넌스의 다양성과 미중 전략 경쟁 사이의 중견국 외교
II. 미중 전략 경쟁과 초국적 협력의 부재
III. 코로나19 이후 미국과 중국의 소트프파워 쇠퇴와 리더십 공백
IV. 코로나 시대 중견국 외교의 가능성과 한계
V. 결론: 코로나19와 한국의 중견국 외교