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부동산 양극화를 해소하기 위한
정부의 정책 과제와 역할 진단

지금 대한민국에서는 ‘빚투’, ‘영끌’ 같은 부동산 광풍이 경제와 금융 불안을 촉발하고 있으며, 부동산이 폭등함에 따라 자산의 양극화도 심화되고 있다. 이 책은 부동산 불평등을 심화시키지 않으면서 주택 가격과 공급의 안정성을 유지하는 방안을 연구하고 있다. 이를 위해 문재인 정부의 부동산 정책을 전반적으로 평가하는 한편, 정부의 부동산 정책이 조세와 금융, 공급 방면에서 해결해야 할 과제를 분석한다.
이 책을 집필한 각계의 전문가들은 제대로 된 부동산 정책을 수립하려면 부동산 시장과 정책을 근본부터 살펴야 한다고 조언한다. 또한 정부의 부동산 정책이 효과를 발휘하려면 공공적 역할을 중시하면서도 시장을 거스르지 않아야 하고, 정책 간의 조화, 정책의 다면적 효과 및 부작용까지 충분히 고려해야 한다고 강조한다.
아홉 편의 논문으로 구성된 이 책은 서울사회경제연구소의 40번째 연구 성과로, 한국 부동산 시장의 특성과 과제를 분석하고 부동산 정책의 귀결을 돌이켜보면서 체계적이고 종합적인 부동산 정책 방향에 대해 논의한다.

혼란에 빠진 부동산 정책, 어디로 가야 하는가

부동산은 국민의 주거공간이자 중요한 투자자산이다. 따라서 정부의 부동산 정책은 가계의 기본 주거수요를 충족시켜야 하며, 사람들의 수요에 맞추어 적절한 신·개축의 공급을 허용해야 한다. 또한 정부는 부동산 가격의 과도한 하락이나 침체를 막아야 하며, 과도한 상승도 경계해야 한다. 부동산 가격을 안정시키는 것이 정부 정책에서 중요한 이유는 부동산 가격이 과도하게 상승하면 자산 불평등과 소득 양극화도 심화되기 때문이다.
문재인 정부가 출범한 이후 부동산 가격 안정을 위한 대책이 연이어 발표되었지만, 대부분 소기의 성과를 거두지 못했다. 서울과 지방, 아파트와 빌라 가릴 것 없이 주택 가격과 전월세가 폭등했고, 뒤늦게라도 부동산 가격 상승에 편승하려는 부동산 투기의 광풍 때문에 새로운 금융 불안이 야기되었다. 부동산 가격이 폭등하자 계층 간, 지역 간, 세대 간 자산 불평등이 심화되어 성실한 근로자가 일할 의욕을 크게 잃기도 했다.
이 책은 부동산 시장과 정책을 근본적이고 객관적인 시각에서 탐구·분석한 결과를 모은 것으로, 불평등을 심화시키지 않으면서 가격과 공급의 안정성을 유지하는 방안에 대해 아홉 개의 주제로 나누어 탐구한다. 부동산 정책이 불평등을 심화시켜서는 안 된다는 대전제에서 출발한 이 책을 통해 바람직한 부동산 정책 대안을 보다 깊이 있게 탐구할 수 있을 것이다.

책의 구성 및 내용

이 책은 부동산 정책에 대한 진단과 처방으로 구분할 수 있다. 진단과 관련된 세 편의 글은 1부에 싣고, 처방 중 논쟁이 많은 보유세는 2부에서 다루며, 3부에서는 부동산 대출과 공공임대에 대해 논한다.
제1부 ‘부동산 정책, 평가와 방향 설계’는 주택시장의 전망, 부동산 정책의 평가, 부동산 정책의 방향을 다룬 세 편의 글로 구성되어 있다.
제1장 ‘2021년 주택시장 진단 및 주택시장 전망’에서는 2019년 이후 전국적으로 매매가격이 상승한 원인이 이례적으로 풍부한 유동성으로 인한 수요 압력과 신규 주택의 공급 부진 때문이었다고 분석한다. 또한 ‘주택임대차법’ 개정에 따라 2020년 하반기부터 임대가격이 시장가격, 규제가격, 협상가격으로 삼중화되면서 전월세 가격이 크게 상승했다고 분석한다. 하지만 주택시장의 추가적 불안 요인이 크지 않기 때문에 2022년 이후에는 주택가격이 안정화될 것이라고 전망한다.
제2장 ‘문재인 정부 부동산 정책의 경제적 평가 및 설계’에서는 문재인 정부가 기존 자유주의적 시장체계의 부동산 정책을 유럽식 체계로 전환시키려 했지만, 그 과정에서 매매가격과 임대차가격이 폭등하고 공급이 부족해지는 문제가 발생했다고 평가한다. 이에 대한 대안으로 무주택자와 생애최초구입자 중심의 내 집 마련 주택공급과 대도시권의 우량 임대주택 공급을 제시한다.
제3장 ‘불평등 시대 부동산 정책의 방향’에서는 부동산 정책의 최우선 순위를 불로소득 차단과 환수에 두어야 한다고 역설한다. 이 장은 토지보유세 강화, 양도소득세 정상화, 개발부담금제 강화, 토지초과이득세 부활, 부당이득의 환수 장치 마련 등을 제안한다. 이밖에 공공 강제수용 토지에서 이루어지는 땅 장사를 중단하고 이를 공공성에 부합하는 주택공급에만 활용해야 한다고 주장한다.
제2부 ‘부동산 조세 정책 과제’는 보유세 개편의 방향, 보유세 국제 비교, 보유세 부담 효과의 분석, 보유세 과표로서의 공시가격 개편 등 네 편의 글로 구성되어 있다.
제4장 ‘부동산 보유세제 개편의 쟁점과 기본 방향’에서는 보유세에 관한 여러 가지 쟁점을 정리하면서 평균 세부담의 점진적 인상, 사회적 합의에 따른 보유세의 부유세 기능 수용, 과세 대상에 대한 공정한 평가체계 마련, 토지 고율 과세, 건축물 세부담 완화를 주장한다. 덧붙여 보유세를 시장안정화 수단으로 사용하는 정책 당국의 관행을 비판하면서, 이런 관행에서 탈피해야 한다고 강조한다.
제5장 ‘부동산 보유세 세부담에 대한 국제 비교와 시사점’에서는 부동산과 관련된 조세의 크기를 OECD 자료로 비교 분석한다. 이 장은 한국의 부동산 가격이 GDP에 비해 상대적으로 높은 편이며 전체 재산세 또한 OECD 평균보다 높다고 평가한다. 따라서 국제사회가 부동산 보유세 강화를 권고하고 있다는 점을 감안해 보유세를 강화하고 거래세를 인하하는 재산세의 전면적인 개편을 제안한다.
제6장 ‘가계의 부동산 분배 현황과 보유세 개편의 계층별 세부담 효과’에서는 정부의 보유세 강화 정책이 가계의 부동산 실효세율과 담세율에 어떠한 영향을 미칠지 추정한다. 이 장에서는 우리나라의 보유세 실효세율이 OECD 국가의 절반 수준이므로 공시가격을 현실화해도 과도하지 않은 것으로 판단한다. 다만 고령 계층의 경우 과세이연제도나 주택연금을 활용해 납부 부담을 줄여야 한다고 말한다.
제7장 ‘부동산 공시가격제도의 문제점과 개선 방안’에서는 많은 사람들이 수긍할 수 있도록 부동산 공시가격 체계를 개편할 것을 요청한다. 시장가치와 정책가치를 구분하되, 시장가치는 실거래가 등을 참조해 전문기관이 독립적으로 평가해서 구하고, 정책가치는 조세, 복지, 보상, 지역개발 등 부처의 정책 목적에 따라 시장 가치에 가중치를 주어 구하는 게 바람직하다고 제시한다.
제3부 ‘부동산 금융 및 공급 정책 과제’는 부동산 담보대출과 공공임대주택 제도의 개혁 방안에 관한 두 편의 글을 싣고 있다.
제8장 ‘금융 불균형과 가계부문 건전성 관리’에서는 한국에서 정부부채비율보다 민간부채비율이 더욱 많이 상승했는데 그 원인이 부동산 시장에 있다고 지적한다. 이 장은 금융 불균형과 가계부채 문제를 완화하기 위해 차주 단위 DSR 규제의 조기 도입, 갭 투자용 대출의 통제 등 거시건전성 관리를 제안한다. 다만 기준금리 인상 속도를 조절해 신용위험의 급격한 확대와 시장 경착륙을 막아야 한다고 주장한다.
제9장 ‘공공임대주택제도 개혁 방안’에서는 주택 정책은 반값 아파트 분양 같은 소수 무주택자에게 혜택을 집중하는 데서 벗어나 대다수 무주택자의 주거비용을 안정화시키는 정책으로 전환해야 하며, 공공임대주택은 핵심 입지에, 시장가격으로, 단기전세 방식으로, 대규모로 공급해야 효율적이고 공정하며 장기적으로 지속 가능하다고 주장한다.

제1부 | 부동산 정책, 평가와 방향 설계
제1장2021년 주택시장 진단 및 주택시장 전망_송인호·이관건
제2장문재인 정부 부동산 정책의 경제적 평가 및 설계_이상영
제3장불평등 시대 부동산 정책의 방향_전강수

제2부 | 부동산 조세 정책 과제
제4장부동산 보유세제 개편의 쟁점과 기본 방향_이선화
제5장부동산 보유세 세부담에 대한 국제 비교와 시사점_정영식
제6장가계의 부동산 분배 현황과 보유세 개편의 계층별 세부담 효과_박종선·정세은
제7장부동산 공시가격제도의 문제점과 개선 방안_정준호

제3부 | 부동산 금융 및 공급 정책 과제
제8장금융 불균형과 가계부문 건전성 관리: 부동산 대책을 중심으로_나원준
제9장공공임대주택제도 개혁 방안: 시장효과적인 공공주택 공급 방안_권세훈

주택임대시장은 저금리 기조가 지속되는 가운데 신규 공급물량 부진, 실거주요건 강화, 국회의 ‘주택임대차보호법’ 통과 등으로 시장가격 상승 압력이 강하게 작용하고 있으며, 시장가격, 규제가격, 협상가격 등 삼중가격이 본격화되고 있는 것으로 평가된다. 주택매매시장을 안정시키기 위한 정책인 세법 및 금융 규제, 청약제도 등에서 실거주요건을 강화한 것은 임대시장에서 기존 임차인의 계약갱신청구권 효력을 약화시키는 결과를 초래했다. _23쪽

부동산 정책은 부동산 문제 해결을 목표로 해야 한다. 예컨대 저소득층을 지원해 주거비 부담을 줄여주고, 주택가격을 안정시켜 생애 주거사다리를 마련하는 등 부동산 문제 해결에 충실해야 한다. 이러한 관점에서 부동산 정책을 설계해야 한다. 부동산 정책은 생애주기 동안 주거사다리를 마련하는 것이 핵심이며, 그중에도 내 집 마련이 가장 중요한 정책이다. 자기자본만으로는 고가의 주택을 구매할 수 없기 때문에 내 집 마련에서는 주택구입자금을 원활하게 조달하는 것이 필수적인 사안이다. 현재 심화되는 부동산자산의 양극화를 막으면서 임대차시장의 안정을 기하기 위해서도 주택금융은 반드시 변화해야 한다. _43쪽

문재인 정부는 보유세 강화에 실기했다는 책임과 함께 종부세를 왜곡시킨 책임도 져야 한다. 한껏 왜곡되어 버린 종부세를 다시 고쳐서 쓰는 것보다는 아예 더 좋은 국세 보유세를 설계해서 도입하는 편이 더 나을지 모른다. 사실, 원래의 종부세에도 결함은 있었다. 극소수 부동산 과다 보유자에게만 부과해 전반적인 보유세 강화 정책을 추진하기에 부적절했다든지, 수혜자가 드러나지 않아서 조세저항에 맞설 사회세력이 형성되기 어려웠다든지, 별도합산 과세대상인 상가·빌딩 부속토지를 우대했다든지, 최선의 세금(토지보유세)에 최악의 세금(건물보유세)이 결합해 있었다든지 하는 것 등이다. 그래서 필자는 오래전부터 종부세의 대안으로 국토보유세를 제안해 왔다. 국토보유세는 종부세의 여러 결함을 해소하는 세금이다. _65~66쪽

보유세 개편에서 확인해야 할 첫 번째 쟁점은 조세 형평성(tax equity) 측면에서 ‘평균’ 세부담이 적절한지 여부에 대한 것이다. 조세 형평성은 부담능력이 동일한 경우에는 동일한 세액을, 부담능력이 다른 경우에는 다른 세액을 부과하는 조세의 기본원칙이다. 보유세 강화론은 부동산이 우리나라 가계가 부를 축적하는 가장 중요한 수단임에도 불구하고 부동산 과세가 ‘경제적 능력’에 상응하지 않기 때문에 부담능력에 따라 부과하는 공평과세의 원칙에 위배된다는 입장을 견지한다. 이러한 주장이 타당한지 확인하기 위해서는 담세력으로서 소득의 크기에 상응하는 자산의 크기가 정의되어야 한다. 하지만 실현되지 않은 잠재적 소득원이자 저량변수인 부동산자산과 유량으로 측정되는 실현 소득의 ‘경제적 능력’을 직접 비교하는 것은 개념적으로 한계가 있다. _91~92쪽

주택 등 부동산은 단순히 높은 가격 수준, 주거 불안을 넘어 우리 사회가 안고 있는 계층·지역·세대 갈등, 비혼 및 저출산, 과도한 가계부채 등 경제적·사회적 주요 난제와 밀접하게 관련되어 있으며 그 밑바닥에 있는 요인이기도 하다. 이에 반해 부동산에 대한 우리의 인식은 투기수요 근절, 공급 확대 등 부동산 시장 안정에 그치고 있는 것 같다. 부동산에 대한 국제사회의 인식과 우리가 안고 있는 경제적·사회적 난제는 우리 정책 당국이 부동산에 대해 보다 근본적이고 넓은 시각에서 바라볼 필요가 있음을 시사한다. 즉, 정책 당국은 부동산에 대해 경제 불평등을 완화하고 경제적·사회적 주요 난제를 해결해서 포용성장 및 지속가능성장을 가능하게 하는 근본적인 정책 대상으로 인식할 필요가 있다. _130쪽

우리나라의 보유세 부담이 다른 OECD 국가들에 비해 매우 낮다는 점을 상기한다면 이러한 정책 변경은 문재인 정부의 부동산 정책에 대한 신뢰를 약화시키고 모처럼 보유세가 부동산을 안정화시키는 역할을 하려는 상황에 찬물을 끼얹는 것이라는 점에서 결코 바람직하지 않다. 저소득 고령 계층에 대해서는 과세이연제도를 도입하고 주택연금을 쉽게 활용할 수 있도록 해주어야 하지만, 이것을 제외한다면 희소한 부동산 자원에 대해 적정한 보유세를 부담하는 것은 1세대 1주택이더라도 예외가 되어서는 안 된다. 그러한 사회적 약속이 지켜져야만 투기에 휘둘리지 않는 시스템이 부동산 시장에 정착될 것이다. _165~166쪽

현행 부동산 공시가격제도의 문제점으로는 이원적인 공시가격체계에 내재한 공시가격의 오류 또는 부정확성, 평가기준의 이원화로 인한 가격 역전 현상, 정책 가격으로서의 부동산 공시가격, 제대로 검증되지 않은 실거래가 정보, 외부 검증 부재, 공시가격의 일원적 적용으로 인한 가치평가의 다원성 저해, 공시가격의 낮은 현실화율과 불형평성 등을 지적했다. _212쪽

금융규제를 지금보다 더 강화한다고 해도 그것만으로는 주택가격 상승세를 억누르기 어려울 가능성이 크다. 금융규제는 사후적으로 거시경제 건전성을 관리하는 수단이지, 한국 사회의 부동산 문제를 원천적으로 해결하는 수단은 아니다. 문재인 정부의 규제 강화책 역시 주택거래량을 줄일 수는 있겠지만 주택가격을 잡는 데에는 적지 않은 곤란함이 있을 것으로 보인다. 결국 답은 금융 규제가 아닌 보다 근본적인 해법에서 찾아야 할 것이다. 레버리지 투자가 가능한 사각지대는 온존시키면서 임차인의 거주권을 보장하지 못하는 현행 제도는 바로잡아야 한다. _252쪽

현재의 공공주택 임대 및 분양 등의 공급 방안은 대부분 사회복지 관점에서 설계·운영되어 비효율적이고 불공정한 소지가 많다. 토지와 주택은 근본적으로 입지의 제약으로 인해 공급이 제한되므로 공급 간에 대체효과가 발생한다. 복지 목적으로 공공주택을 공급하면 시장의 주택자원이 소비되어 공급이 대체된다. 그리고 현재의 대다수 공공주택 공급 방식은 시장의 수요를 충분히 흡수하지 못한 채 공급대체 효과만 유발하기 때문에 주택가격 안정화 효과가 미미한 것으로 판단된다. _274쪽