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백제사 연구의 권위자인 노중국 계명대학교 명예교수가 『백제 정치사』에서 분량 문제로 제대로 다루지 못한 정치제도를 별도로 정리한 책을 출간하였다. 제도를 만들고 그것을 운영하는 것은 정치사의 전개와 떼놓을 수 없으므로 앞서 출간한 『백제 정치사』와 이 책 『백제의 정치제도와 운영』은 짝을 이룬다고 할 수 있다. 이 책에서는 정치사의 전개 과정은 가능한 개요만 언급하고 정치제도가 어떠한 상황에서 만들어지고, 또 어떻게 운영되었으며, 어떻게 변화해 갔는가에 대해 중점적으로 논급하였다.

다각도로 살펴보는 백제의 정치제도
정치제도는 정치적 목적을 실현하거나 권력을 행사하기 위한 수단으로, 여러 조건과 처한 상황에 따라 그 운영 모습이 제정 목적과 달라지기도 한다. 따라서 정치제도 연구에서는 제도 자체만 다루는 것이 아니라 그 제도가 어떻게 운영되고 변화했는지를 조사하고 살피는 것이 필요하다. 지금까지 백제의 정치제도 연구는 중앙통치조직과 지방통치조직에 초점을 맞춘 것이 대다수였다. 중앙과 지방의 통치조직이 정치제도의 핵심이기도 하지만 상대적으로 자료가 많기 때문이다. 그러나 국가 운영에는 여러 제도적 장치들이 필요하므로 다양한 제도들을 살펴보아야만 정치제도와 그 운영 모습을 제대로 그릴 수 있다. 다행히 근래에 벼슬을 구하기 위해 실력자에게 도움을 요청하는 목간, 적진 앞에서 군사들의 사기를 격려하는 목간, 관료들의 근무 형태를 보여 주는 목간, 인구를 파악하여 정리한 목간 등이 출토되어 정치제도의 운영 모습을 개략적으로나마 살펴볼 수 있게 되었다.
이 책에서는 중앙과 지방의 통치조직뿐만 아니라 군사제도, 의관제, 식읍제, 작호제를 비롯하여 국왕과 귀족들의 관계 속에서 이루어진 합좌제와 그 변화도 다루고 있다. 또한 정치제도 운영을 직접 수행하는 관리의 양성과 선발은 물론 선발된 관리들에 의해 수행되는 문서행정과 문서행정에 필수적인 관인제官印制도 살펴보고 있으며, 정치제도를 법적으로 뒷받침해 주는 율령의 내용도 들여다보았다. 무엇보다도 정치제도 연구는 각 제도의 성격과 기능 변화를 운영 주체와 함께 통합적으로 살펴보는 것이 중요하므로 당시 정치 주체인 국왕과 실권귀족 사이의 길항拮抗관계를 통해 정치제도 운영 모습이 어떻게 변화되어 갔는지를 자세히 설명하였다.

두 번의 천도에 따른 정치제도 운영의 변화
한국 고대 사회에서 정치 주체는 국왕과 그를 둘러싼 귀족들이었다. 이들은 국가를 운영하고 사회의 질서와 안녕을 유지하기 위해 다양한 정치제도를 만들었다. 정치제도는 국가 발전 단계에 따라 그 모습을 달리하며, 그 운영 모습은 정치 상황에 따라 변화한다. 한국 고대 사회에서 정치 상황 변화에 가장 큰 영향을 미친 것은 천도였다. 천도는 집권 세력의 다양한 이해관계가 조절된 결과물이기 때문이다. 백제의 경우 두 번의 천도, 즉 상황에 쫓겨 황급히 이루어진 천도와 계획하여 행한 천도라는 독특한 역사적 경험을 가졌기 때문에 정치제도와 그 운영도 천도에 따라 시기별 다른 특징을 지니고 있다. 그래서 이 책은 정치제도의 변화를 한성기, 웅진기, 사비기로 나누어 정리하되, 이러한 변화 모습을 짜임새 있게 서술하기 위해서 기본적으로 기사본말식記事本末式으로 서술하였다.

책을 펴내며

머리글
1. 정치제도와 운영에 대한 기본 시각
2. 각 부의 요지

제1부 초기백제의 지배조직
Ⅰ. 국 단계의 지배조직
Ⅱ. 국연맹 단계의 지배조직
Ⅲ. 부체제 단계의 지배조직
1. 부체제의 성립
2. 지배조직

제2부 중앙통치조직과 운영
Ⅰ. 중앙집권체제의 확립
1. 부체제의 해체
2. 근초고왕의 즉위와 중앙집권체제 확립
Ⅱ. 관등제의 성립과 변화
1. 한성기: 14관등제
2. 웅진기: 덕계 관등의 추가 신설
3. 사비기: 16관등제
Ⅲ. 관부와 관직
1. 한성기의 관직
2. 웅진기에 신설된 관부와 관직
3. 사비기의 관부와 관직
Ⅳ. 왕도의 행정조직
1. 한성의 행정조직
2. 웅진성의 행정조직
3. 사비성의 행정조직
Ⅴ. 관등과 관직의 운영
1. 1관직-복수관등체계
2. 관등제 운영의 변화
3. 비상위의 설치

제3부 지방통치조직과 운영
Ⅰ. 지방통치조직의 편제
1. 한성기: 담로제
2. 웅진기: 담로제와 군·성제의 병존
3. 사비기: 방-군-성(현)제
Ⅱ. 지방통치조직의 운영과 지방관
1. 방에 파견된 지방관: 방령과 방좌
2. 군에 파견된 지방관: 대군장, 군장, 군령과 군좌, 참사군
3. 성(현)에 파견된 지방관: 도사와 성주
4. 지방통치조직의 치소
Ⅲ. 지방통치조직의 편제 단위와 지방 세력
1. 한성기: 읍락에서 성(촌)으로 편제
2. 사비기: 성(촌)에서 자연촌으로 편제
3. 지방 세력의 출현과 편제
Ⅳ. 호구 파악과 호적제
1. 『일본서기』 계체기 3년조의 관·부도·절관·부관
2. 호적제 실시
3. 목간이 보여 주는 호구 파악의 실제

제4부 군사제도와 운영
Ⅰ. 국왕의 집권력 강화와 군사권의 일원화
1. 비류왕의 부병 해체와 군사권 강화
2. 군사조직 정비
3. 정복 활동의 전개
Ⅱ. 군사조직의 운영
1. 군사 지휘권과 지휘관
2. 군사 훈련과 작전, 포상
3. 군사 충원과 군수 조달

제5부 작호제·의관제·식읍제와 그 운영
Ⅰ. 작호제와 그 운영
1. 왕·후호제
2. 장군호제
3. 작호제의 운영
Ⅱ. 의관제와 그 운영
1. 의관제의 실시
2. 한성기: 의관제의 정비
3. 웅진기: 의관제의 변화
4. 사비기: 의관제의 재정비
5. 의관제의 운영: 위신품과 작호제
Ⅲ. 식읍제와 그 운영
1. 식읍제의 실시
2. 식읍제의 내용
3. 식읍의 사여와 운영

제6부 율령과 문서행정
Ⅰ. 율령의 시행
1. 율령의 반포
2. 율령의 내용 추정과 특징
3. 형벌의 집행과 절차
Ⅱ. 문서행정·관인제와 그 운영
1. 문서행정과 운영
2. 관인제와 운영
Ⅲ. 인재 양성과 관료 선발
1. 유학 교육과 인재 양성
2. 관료 선발 제도
3. 관리의 근무 기준과 처벌

제7부 귀족합좌제와 운영
Ⅰ. 귀족 가문과 정치 운영
1. 성씨와 문지
2. 합좌제적 정치 운영의 시원
Ⅱ. 초기백제의 회의체
1. 연맹 단계: 우·좌보회의체
2. 부체제 단계: 제솔회의
Ⅲ. 귀족회의체의 변화
1. 한성기의 귀족회의체
2. 웅진기의 귀족회의체: 3좌평회의체
3. 사비기의 귀족회의체
Ⅳ. 귀족회의체의 운영 325
1. 중요 의사 결정 방법 325
2. 회의 장소

맺는 글 대성8족과 역사적 의미
1. 대성8족의 성립
2. 고대 동아시아에서의 성씨제 정비와 대성8족

찾아보기

중앙집권적 국가체제를 갖춘 근초고왕은 부체제 단계에서 부部의 장들이 지니고 있던 독자적 지배기구인 부관을 해체하고 국왕 중심의 일원적 지배체제를 성립시켰다. 이 과정에서 대소 귀족들을 지배체제 내에 편제한 제도적 장치로서의 관등제도 정비하였다. 정비 방향은 부체제 단계 때 설치된 ‘좌평’, ‘솔’, ‘덕’ 가운데 ‘좌평’은 최고 관등으로 그대로 두고 ‘솔’과 ‘덕’은 족장적 성격을 탈각시켜 각각 분화시키는 것이었다. (중략)
‘솔’은 달솔達率-은솔恩率-덕솔德率-한솔?率-나솔奈率의 5등급으로 분화되었다. 이 가운데 제2관등인 달솔은 ‘대솔大率’로도 표기되었는데 ‘달達’과 ‘대大’가 뜻과 음이 상통하기 때문이다. ‘덕’은 장덕將德-시덕施德-고덕固德-계덕季德-대덕對德의 5등급으로 분화되었다. 이렇게 하나의 관등을 여러 개로 분화시킨 것은, 고구려가 형계兄系 관등을 대대형, 대형, 소형 등으로 분화시키고 사자계使者系 관등을 대사자, 사자 등으로 분화시킨 것과 비슷한 양상이다. 이 과정에서 솔과 덕을 굳이 5등급으로 분화시킨 것은 ‘五’를 신성한 숫자[聖數]로 생각하는 백제의 관념이 일정하게 반영된 것으로 보인다. - ‘제2부 중앙통치조직과 운영’ 중에서, 47~48쪽

16관등제가 정비된 이후 그 운영상에서 변화를 보여 주는 또 하나의 사례가 비상위非常位의 설치이다. 비상위는 큰 공을 세운 고위 귀족들에게 예우 차원에서 수여하는 관등으로 정규 관등을 뛰어넘는 것이다. 비상위는 적임자가 있으면 수여되었고, 없으면 수여되지 않았다. (중략)
백제에도 비상위가 있었음을 추론하게 하는 것이 『삼국사기』 신라본기 무열왕 7년(660)조의 기사이다. 여기에는 같은 해에 상좌평上佐平, 대좌평大佐平, 좌평이 동시에 나온다. 좌평은 제1품의 정규 관등이다. 6좌평도 관품은 모두 1품이었다. 반면에 상좌평과 대좌평은 좌평에서 분화·격상된 것이므로 1품 좌평보다 위계가 높았다. 또 상좌평과 대좌평은 정규 관등이 아니었다. 따라서 이 관등은 1품 좌평 위에 둔 특별한 관등, 즉 비상위로 볼 수 있다. 상좌평은 전지왕 4년(408)에 처음으로 설치되었다. 이때의 상좌평은 좌평보다 상위였으므로 비상위의 성격을 지녔다고 할 수 있다. 그러나 이 상좌평은 이후 웅진기를 거쳐 사비기 초기에는 상좌평, 중좌평, 하좌평, 전좌평, 후좌평이라고 하는 5좌평의 하나가 되었다. 5좌평은 명칭은 달라도 모두 1품의 관등이었다. 따라서 웅진기 및 사비기 초기의 상좌평은 비상위는 아니었다. 사비기 후기에 와서 6좌평제가 실시되면서 중좌평, 하좌평, 전좌평, 후좌평의 명칭은 없어지고 상좌평만 1품의 관등을 넘어서는 비상위로 남게 되었다. 비상위로서의 상좌평 설치는 5좌평제가 6좌평제로 바뀌는 과정과 연동되어 있다. 그 배경은 554년 관산성 대회전의 패배가 가져온 후폭풍이다.
- ‘제2부 중앙통치조직과 운영’ 중에서, 104~105쪽

538년 성왕은 사비 천도를 단행하였다. 천도 후 성왕은 중앙통치조직과 더불어 지방통치조직도 전면적으로 정비하였다. 지방통치조직의 정비는 두 방향으로 진행되었다. 하나는 웅진기에 일시적으로 시행된 담로제와 군·성제라는 이원적인 지방 지배 방식을 일원화하는 것이었다. 이 원칙에 따라 성왕은 기존의 담로제를 폐지하고 군·성제를 중심으로 지방통치체계를 일원화하였다. 담로제는 오랜 전통성 때문에 왕권 강화에 걸림돌이 된다고 판단한 결과가 아닐까 한다. 다른 하나는 지방통치조직의 수를 확대하고 각 지방통치조직 상호 간의 관계를 체계화하는 것이다. 이렇게 하여 만들어진 지방통치조직이 바로 방-군-성(현)제이다. 방은 최상위 지방통치조직인데 전국을 다섯으로 나누었기 때문에 5방이라 한다. 전국을 5방으로 나눈 것에는 부여족이 ‘五’를 성수로 여기는 관념이 반영된 것으로 보인다. 중국에서는 방이라는 지방통치조직 명칭이 없으므로 방은 백제식 지방통치조직 명칭이라 할 수 있다. 5방은 백제 후기에 와서 5부部로도 불렸다. 백제 멸망 후 곧장 부흥군을 일으킨 흑치상지 근거지가 서부로 나오는 것과 『구당서』 백제전에서 백제 말기의 상황을 5부-37군-200성이라 한 것이 이를 보여 준다. 방의 치소治所는 방성方城이라 하였다. 방성은 종래 22담로의 치소 가운데 정치적·군사적으로 가장 중요한 곳에 설치되었다.
- ‘제3부 지방통치조직과 운영’ 중에서, 119쪽

백제가 가야 지역으로부터 추쇄해 온 백제 백성들을 관貫에 올렸다는 것은 호적대장을 만들었음을 보여 준다. 호적대장은 호적제에 의해 만들어진다. 백제가 호적을 만들었음은 『삼국사기』 의자왕조에 나오는 “적호구籍戶口”와 〈대당평백제국비명〉의 ‘각제편호各齊編戶’에 의해 확인된다. 두 기사는 백제가 멸망한 직후 당나라가 실시한 조처이다. 그러나 이 시기에 당은 백제부흥군과의 전쟁에서 고전을 면치 못하여 그 통치력이 실제 미칠 수 있는 지역은 매우 제한되어 있었다. 이로 말미암아 당이 백제고지 전역에 걸쳐서 호구 파악을 한다는 것은 불가능하였다. 따라서 당이 실시한 ‘적호구’와 ‘편호’는 멸망 이전에 백제가 파악한 호구를 재정리한 것으로 보는 것이 타당하다. 백제에서 호적과 관련한 최초의 자료는 『삼국사기』에 도미都彌를 ‘편호소민編戶小民’이라 한 기사이다. 편호는 담세할 능력이 되지 않는 자연호를 몇 개 합쳐 담세할 수 있는 호로 만든 행정호行政戶를 말한다. 이 편호는 하나의 자연호로 이루어질 수도 있고 2개 이상의 자연호를 묶어서 만들 수도 있다. 도미는 비자婢子를 거느리고 있었으므로 그 자체로 편호가 될 수 있었다. 편호소민은 개로왕 대에 이미 호적이 만들어졌고 편호제도 실시되었음을 보여 준다.
- ‘제3부 지방통치조직과 운영’ 중에서, 153~154쪽

백제의 군부대는 크게 국왕 시위군, 왕도 수비군, 중앙군, 지방군으로 나눌 수 있다. 국왕을 시위하는 부대의 명칭은 기록에 없지만, 위사좌평이 ‘숙위하는 군대를 관장한다[掌宿衛兵馬]’는 것에서 미루어 ‘숙위부宿衛府’라 하지 않았을까 한다. 숙위부는 위사좌평이 지휘하였지만 편제의 형태와 군관 조직은 알 수 없다. 신라의 경우 시위부侍衛府는 3도徒로 편제되었고 지휘관으로 장군, 대감大監, 대두隊頭, 항項, 졸卒 등을 두었다. 사비기에 왕도의 수비와 치안을 담당하는 부대는 왕도 5부군五部軍이었다. 5부는 왕도의 행정구역인 상부, 전부, 중부, 하부, 후부를 말한다. 각 부에는 500명의 군대가 배치되어 있었다. 이 5부군은 왕도 5부에 거주하는 민들 가운데 용맹한 자들을 선발하여 충원하였을 것이다. 지휘관은 달솔 관등의 소지자가 맡았지만 군관의 명칭은 알 수 없다. 중앙군은 평소 중앙에 주둔하고 있는 상비군을 말한다. (중략)
지방군은 방성에 주둔한 700~1,200명의 상비군과 군성이나 현성에 배속된 군대로 이루어졌다. 방성에 주둔한 부대는 방령이 지휘하였다. 현성에 주둔한 군사의 수는 분명하지 않지만 다루왕이 39년(66)에 신라의 와산성을 공취한 후 200명을 남겨 두어 지키게 한 사실과 근초고왕 28년(373)에 독산성주가 300명을 이끌고 신라로 달아난 사례에서 미루어 200~300명으로 추정해 볼 수 있다. 그렇다면 위계가 방성보다는 낮고 현성보다는 높은 군성에 주둔한 군대는 500명 정도가 아니었을까 한다. 군성과 현성에 주둔한 군대는 평소에는 각기 군장(군령)이나 도사(성주)가 지휘하였지만 유사시 대규모 군사 동원 명령이 내려질 때는 방령의 지휘를 받았다.
- ‘제4부 군사제도와 운영’ 중에서, 175~176쪽

‘식읍’은 ‘작’을 받은 자에게 주는 ‘녹’의 하나였다. 백제에서 작호는 왕·후호와 장군호였다. 왕·후호를 받은 작호자에게 식읍이 수여되었다. 수여된 식읍지가 어디인지는 정확히 알기 어렵지만 이를 추론하는 데 단서가 되는 것이 왕·후호 앞에 붙은 지명이다. 이 지명에 대해 지방통치조직인 담로를 가리키는 것으로 보고 왕·후호를 담로의 장으로 파악하는 견해도 있다. 그러나 앞에서 언급한 바와 같이 왕·후호는 중앙의 유력 귀족을 대상으로 한 작호이고, 담로는 지방민을 통치하기 위한 지방통치조직이어서 양자를 연결시킬 수 없다. (중략) 백제의 식읍제는 중국의 제도를 본받은 것이다. 따라서 작호인 왕·후호 앞에 붙은 지명은 식읍지로 보는 것이 타당하다. 이렇게 볼 때 주목되는 것이 건위장군 여력餘歷이 용양장군 매라왕邁羅王으로 책봉된 사실과 건위장군 팔중후 여고餘古가 영삭장군 아착왕阿錯王으로 책봉된 사실이다. 여력은 장군호만 갖고 있다가 왕호를 받았고, 여고는 후에서 왕으로 승진되었다. 여력이 왕호를 받으면서 받은 식읍지가 매라이고, 여고가 후에서 왕으로 승진하면서 받은 식읍지가 아착이었던 것이다. 매라왕과 아착왕이 나오는 동성왕 대(479~501)의 지방통치조직은 담로제였다. 담로는 치소가 되는 성(촌)을 중심으로 다수의 성(촌)으로 구성되었다. 사회 편제 단위로서의 성(촌)은 사비기에 와서 방-군-성(현)제가 정비되면서 지방통치조직의 성으로 편제되었다. 이 지명을 왕이나 후 앞에 붙인 것이다. 그렇다면 담로를 구성한 사회 편제 단위가 왕호나 후호를 받은 자에게 사여된 식읍지라고 할 수 있다.
- ‘제5부 작호제·의관제·식읍제와 그 운영’ 중에서, 237~238쪽

백제는 근초고왕 대에 와서 중앙집권체제를 갖추면서 부체제 단계의 이원적이었던 지배조직을 일원화하였다. 여러 관청들을 설치하여 업무를 분담시켰다. 이에 따라 실무 관료들이 각 관청에 배치되고 그 조직도 정비되었을 것이다. 이 실무 관료 조직이 바로 ‘이층吏層’이다. 이리하여 행정 업무는 보다 체계적으로