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우리 아이들을 행복하게 만드는 현실적인 방안은 정치제도를 바꾸는 것이다!
수많은 학생을 과도한 경쟁에서 벗어나게 하는 길은 불평등을 초래하는 경제·사회시스템을 바꾸는 것이다. 경제·사회시스템을 바꾸려면 먼저 우리의 정치시스템을 바꿔야 한다. 이 책은 우리에게 그 과정을 손에 잡히듯 쉽게 설명하고 있다.

우리 정치에 문제가 있다는 것을 모르는 사람은 없다.
그러나 우리 정치가 어떤 모습으로 바뀌어야 하는지에 대해서 말하는 사람은 많지 않다. 이 책은 바로 그런 필요에서 우리 정치가 어떤 모습으로 바뀌어야 하는지를 구체적으로 보여준다. 그래서 이 책이 밀리언셀러가 된다면, 한국 정치가 이상적으로 바뀌게 될 것이라고 확신한다.

승자독식의 문제를 주도적으로 해결할 수 있는 주체는 바로 정치권이다.
한국은 이미 과거와 달리 눈부신 경제성장과 그에 따른 다양한 이해관계를 가진 다원화된 사회가 되었다. 이제 거대 양당이 모든 국민을 대변하기는 곤란하고, 제왕적 대통령이 홀로 만기친람하기는 어려우며, 또 중앙정부가 지방의 사소한 것까지 모두 관리하기도 힘든 상황이다. 이런 상황을 해결할 대안은 그에 걸맞은 정치시스템을 갖추는 것이며, 그것은 바로 연동형 비례대표제의 도입과 내각제와 연방제 개헌이다. 이런 식으로 우리의 선거제도와 정치제도가 바뀌어야 비로소 우리 사회의 약자나 미래 세대에게도 새로운 기회와 희망이 생겨날 것이다.

이번 대선 국면의 네거티브 경쟁은 후보의 문제가 아니라 정치제도의 문제다!
제왕적 대통령제의 원인은 승자 독식에 있고, 이를 극복하는 방법은 소수가 독점하는 권력을 정치 제도상으로 분산하는 것이다!!

후보 간 극심한 경쟁 속에 온갖 부정적 내용이나 도덕적 비난을 담은 흑색선전이 난무한다. 이런 가운데 후보 개인의 비윤리적이거나 지저분한 모습이 모두 드러난다. 후보가 유권자에게 결코 보이고 싶지 않을 치부가 적나라하게 까발려진다. 이런 식의 경쟁은 경선에 참여한 후보 모두에게, 특히 당선 가능성이 큰 후보에게 치명적 상처를 안긴다. 이렇게 모두가 피해자가 되는 것을 뻔히 알면서도 후보 사이에 네거티브 경쟁을 벌이는 가장 큰 이유는 각 선거의 패배자에게는 정치적으로 남는 것이 아무것도 없기 때문이다. 바로 이 점이 내각제와 결정적으로 다른 점이다. 당내 경선이나 본 선거에서나 모두 똑같다. 그래서 그들은 인격이나 자존심 등 모든 것을 벗어던진 채, 오로지 승리만을 위해 모든 것을 불사른다. 이런 언짢은 모습은 언뜻 보면 우리의 정치문화나 후보 개인 또는 경선 캠프의 잘못이라고 생각하기 쉽다. 하지만 좀 더 냉정하게 생각하면, 그것은 권력을 획득하고 권력을 유지하는 방식과 관련된 문제다. 즉, 정치제도의 문제다.

거대 양당이 맞서 대립함으로써 한국 정치가 제대로 작동하지 않고 있는 문제를 개선하거나, 또 사회적 약자와 같은 소수 유권자의 의사를 반영하는 데에는 대통령제보다 내각제가 더 유리함을 알 수 있다. 또한 권력 독점에 따른 폐해 문제를 개선하는 데에도 1인에게 모든 권력이 집중되는 대통령제보다 연정 등을 통해 여러 정당에 권력이 분산되는 내각제가 나은 것을 알 수 있다. ‘연동형 비례대표제’ 선거제도를 도입한다면, 일본식 내각제가 아니라 독일식 내각제로 갈 수 있다. 우리는 이제 더 이상 ‘군주’를 선출해서는 안 되며, 우리의 의사를 제대로 대변할 수 있는 정당과 대표자를 뽑아야 한다. 이렇게 선거제도와 정치제도를 바꾸어야 비로소 선진국 대열에 합류할 수 있다. 이 책은 바로 그 청사진을 제공한다.

머리말

제 1 장 왜 우리는 선거제도와 정치제도를 바꿔야 하는가?
1. 우리 사회의 중요한 문제들이 방치되고 있다
1) 핵심 문제는 무엇이고, 왜 해결되지 않고 있는가?
-시험에 합격했다고 수많은 기득권을 보장하는 것은 공정이 아니다
(불평등과 불공정, 그리고 승자 독식)
- 매년 2천 명이 넘는 노동자가 일하다가 죽는데도 제도는 바뀌지 않는다
(정치의 무능과 사회정의의 실종)
2) 불평등과 승자 독식을 해결할 방안은 무엇인가?
-소득격차를 줄이는 것이 교육개혁의 핵심이다
-노동과 노동자를 중시하는 사회를 만들어야 한다
-비정규직 문제를 해결하고 ‘동일가치노동 동일임금’ 원칙을 실현한다
-갑질 방지를 위해 복지시스템을 강화한다
-부동산 문제 해결을 위해 지방분권을 강화한다
2. 문제 해결의 주체인 정치가 제대로 작동하지 않는다
1) 우리 정치는 왜 사회적 약자를 대변하지 못하나?
-시장에서 어묵을 먹는다고 서민 정치를 하는 것이 아니다
(사회적 약자를 위한 정치의 부재)
-서민을 위한 정치인이나 정당이 없다 (양당제의 문제점)
2) 문제가 많은데도 우리 정치는 왜 변하지 않을까?
-정치권에 일자리가 없어 청년이 들어오지 않는다
(당원 없는 정당과 너무 적은 선출직 자리)
-의원 수를 늘려야 기득권이 사라지고 정치가 활성화된다
(국회의원과 지방의원의 정수 확대)
-베이비 붐 세대 은퇴자와 함께 풀뿌리 민주주의를 시작하자
(읍/면장과 읍/면의회의 부활)
3. 정치가 제 역할을 하려면, 선거제도와 정치제도를 바꿔야 한다
1) 우리 정치권은 왜 승자 독식이 되었을까?
-한국 사회는 약육강식의 정글이다 (선거제도와 권력구조의 영향)
- 우리 정치제도는 철저하게 승자 독식이다
(소선거구 단순다수제, 양당제, 대통령제, 중앙집권제)
2) 한국 정치를 바꿀 대안은 무엇인가?
-소수 의견도 반영되도록 합의제 시스템을 도입한다
(비례대표제, 다당제, 내각제, 연방제)
-미국이나 일본이 아니라 독일 모델이 우리에게 적합하다 (독일 모델의 필요성)
-좋은 사람을 뽑는 것보다 좋은 제도를 만드는 것이 더 중요하다 (제도의 중요성)

제 2 장 왜 우리는 선거제도를 ‘연동형 비례대표제’로 바꿔야 하는가?
1. 기존의 선거제도는 유권자의 뜻을 반영하지 않는다
1) ‘소선거구 단순다수제’는 어떻게 표심을 왜곡할까?
-실제 선거에서는 거대 양당의 후보를 찍을 수밖에 없다
(승자 독식과 사표 심리에 따른 유권자의 의사 왜곡)
-득표율은 73.5%인데, 의석 비율은 94.9%이다 (단순다수제의 문제점)
2) 왜 내가 원하는 후보를 당선시킬 수 없을까?
-선거제도에 따라 선거 결과와 정당 체제가 달라진다 (선거제도의 중요성)
-선거제도는 다양하다 (다수대표제, 비례대표제, 혼합형 선거제도)
-한국과 독일의 선거제도는 비슷해 보이지만 전혀 다르다
(혼합형 선거제도의 병립형과 연동형)
2. ‘연동형 비례대표제’에서는 민심에 따라 의석수가 결정된다
1) 독일의 ‘연동형 비례대표제’란 무엇인가?
-모든 유권자의 한 표, 한 표가 그대로 의석수에 반영된다
-연동형 비례대표제의 ‘비례대표’는 현행 우리의 비례대표와 다르다
(서로 다른 의미의 비례대표)
-권역별 비례대표제를 시행해야 지방정치가 발전할 수 있다 (권역별 비례대표제)
2) 공직선거의 후보 선출, 즉 공천은 어떻게 해야 할까?
-한국은 정당 지도부가, 독일은 지역에서 당원이 후보를 뽑는다
한국: 공천심사위원회 + 당 대표 / 지도부
독일: 당원의 비밀투표
3. 비례대표제를 도입하면, 정당개혁과 정치개혁이 가능하다
1) 어떻게 정당개혁과 정치개혁이 가능한가?
-독일의 선거에서는 ‘중복출마’가 가능하다
니더작센주 사례
중복출마의 실제 사례
-비례대표제에서는 정당의 역할이 커지고, 이는 정치를 변화시킨다
2) 한국은 왜 연동형 비례대표제를 도입하지 못하고 있는가?
-거대 양당의 욕심과 ‘비례대표’에 대한 오해 때문이다
-연동형 비례대표제를 도입하려면, 먼저 다음 사항을 결정해야 한다
(연동제 비례대표제 도입 시 선결과제)
국회의원 정수 확대
지역구와 비례대표의 의석 격차 축소
광역 단위별 ‘권역별 비례대표제’ 도입과 광역 단위 축소
봉쇄조항 변경: 정당 득표율 5% 또는 지역구 3석으로
선거구 획정은 인구비례로 주변 지역을 포함할 수 있어야

제 3 장 왜 우리는 대통령제를 내각제로 바꿔야 하는가?
1. 대통령제가 한계에 도달하여 새로운 정부형태가 필요하다
1) 한국 정치는 왜 대통령 선거에만 매달리는 걸까?
-전직 대통령의 비극에서 보듯이 대통령제는 이제 한계에 봉착했다
(대통령의 비극과 대통령제의 한계)
-네거티브 위주의 권력투쟁이 일상이 되었다 (제왕적 대통령제의 문제점)
공개적 권력투쟁과 권위 훼손, 그리고 정치에 대한 실망
한국 대통령제에서 정권의 획득과 유지
2) 대통령제에서는 왜 사회적 과제를 해결하기 어려운가?
-정치시스템상 다양한 의견을 반영하기 어려운 구조다 (승자 독식의 구조)
입법권의 부재와 유권자의 의사 반영 미흡
상대를 부정하는 진영 대결과 레임덕 문제
-사회문제의 성격이 복잡하고 다양해졌다 (다원화된 이해관계)
옳고 그름의 문제가 아닌 양보와 타협의 문제
사회·경제시스템의 변경이나 입법의 어려움
-대통령제를 대신할 새로운 제도가 필요하다 (내각제의 필요성)
2. 내각제에서는 정당 간 합의로 문제해결이 가능하다
1) 내각제 (의회중심제) 란 무엇인가?
-내각제에서 정권 유지는 의회의 과반 확보에 달려있다 (내각제의 특성)
-내각제에서는 정당의 역할이 결정적이다 (정당 역할의 중요성)
2) 독일 내각제에서는 어떻게 권력이 분산되는가?
-독일의 정치시스템
연방대통령
-입법부: 진정한 국민의 대표, 정치의 중심
연방의회(Bundestag) / 연방상원(Bundesrat)
-행정부: 연정에 따른 권력의 분점
연방총리(Bundeskanzler) / 연방정부
-사법부: 사법권 분산과 재판 독립
사법 시스템의 수평적 분산
사법 시스템의 수직적 분산
한국과 독일의 법조인 수 비교
-검찰권과 검찰조직의 분산
-경찰과 기타 정보기관
(참고) 독일의 법조인 충원 방식
3. 내각제를 도입하면, 권력을 분산하고 정치를 바꿀 수 있다
1) 한국은 왜 지금 내각제가 필요한가?
-독일 정치에서는 네거티브를 찾아보기 어렵다
(독일 내각제에서 정권의 획득과 유지)
-한국에서 내각제를 꺼리는 이유는 과거의 실패 경험 때문이다
-‘선출된 군주’의 왕조시대에서 벗어나려면, 이제 내각제가 필요하다
(대통령제와 내각제의 차이)
-광역단체장도 광역의회에서 선출해야 한다 (보궐선거의 불필요)
-이원집정부제가 아니라 내각제가 정답이다 (이원정부제의 문제점)
2) 내각제 도입은 왜 선거제도 변경을 전제로 해야 하나?
-국회가 진정한 국민의 대표로 채워지지 않고 있기 때문이다

제 4 장 왜 우리는 독일식 연방제를 도입해야 하는가?
1. 권력 분산으로 지방 소멸을 막을 수 있다
1) 한국에서 연방제 수준의 지방분권이 필요한 까닭은?
-과도한 중앙 집중으로 지방이 몰락하고 있다
중앙과 지방의 격차가 심각한 이유
-연방제는 지역 발전과 정치 활성화를 가져온다
2) 한국의 지방분권을 강화하기 위한 핵심 과제는?
-광역단체에 입법, 행정, 사법권을 보장한다
-선거로 읍 / 면장을 선출하고 읍 / 면의회를 구성한다
-선출직과 임명직의 권력/ 권한을 분산하고 견제한다
-독일식 연방상원제도를 도입한다
2. 독일 연방제는 우리 지방자치의 모델이 될 수 있다
1) 도대체 ‘연방제’란 무엇인가?
-중앙집권 정도에 따라 국가연합, 연방국가, 통일국가로 나뉜다
-연방제 국가에서는 국가권력이 중앙정부와 지방정부에 분산된다
보충성 원칙/연방제 종류
-독일 연방제의 역사적 배경
독일연합 / 북독일연합 / 독일제국 / 바이마르공화국 / 나치제국 /
연합국 점령기와 동서독 시대 / 독일 통일
2) 독일 연방제의 구조와 제도적 장치는?
-독일 헌법과 연방제
광역 단위 = 주 단위(Landesebene) / 기초 단위(Kommunale Ebene)
-연방제의 제도적 장치
입법권/사법 시스템/조세제도/재정조정제도
3) 독일 지방정부(주 정부)의 구체적 형태는?
-입법부: 란트탁(Landtag, 주 의회)
-행정부: 주 정부(Landesregierung)
주 정부(지방정부)의 호칭 / 주 정부의 연정 사례 / 주 정부의 주요 과제
-사법부: 주 상급법원 - 주 법원 - 지원
-주 차원의 직접민주주의
4) 독일 기초자치단체의 구체적 모습은?
-크라이스(Kreis, 군)
크라이스 자치 / 크라이스탁(Kreistag, 군 의회) / 크라이스 차원의 직접민주주의
-게마인데(Gemeinde, 읍/면)
독일 지방자치의 역사 / 게마인데의 자치권 / 게마인데의 주요 업무/
게마인데의 재정/기초자치헌법(게마인데규정) /
게마인데랏(Gemeinderat, 읍 / 면의회)/게마인데 현황/
게마인데 차원의 직접민주주의
-자치시(Kreisfreie Stadt)
독일 쾰른시와 한국 성남시 비교
3. 연방제 도입을 위해서는 선행조건이 필요하다
1) 광역 단위를 축소해야 하는 이유는?
-17개 광역시/도를 10개 정도로 통합해야 한다
2) 지방 선거제도를 개정해야 하는 이유는?
-독일의 주 의회 선거제도와 한국의 광역의회 선거제도
-독일의 기초선거와 한국의 기초선거

맺음말
주석
참고문헌

어떻게 하면 이런 극심한 불평등과 양극화 문제를 해결하고 좀 더 나은사회를 만들 수 있을까? 최소한 그런 방향으로 갈 수 있을까? 안타깝게도 기존의 시스템에서는 불평등 문제가 개선되지 않고 오히려 점점 더 나빠져 간다. 이 문제는 왜 해결되지 않고, 그대로 방치되는 걸까? 이 문제는 도대체 누가 어떻게 해결해야 하는가? 이 과제를 해결할 적임자는 바로 정치권이다. 그런데 우리 정치는 그런 역할을 하지 못했다. 그 문제가 여전히 해결되지 않은 것이 그 증거다. (17쪽)

이렇게 본질적인 문제가 방치되는 이유는 바로 우리 사회의 약자를 대변할 정치인이나 정치 세력이 없기 때문이다. 또는 있더라도 소수이거나 그들을 대변할 힘이 부족하기 때문이다. 달리 표현하면 국회의원에 당선되지 못하거나, 또는 당선되더라도 아주 소수에 불과하여 힘을 쓰지 못하고 있기 때문이다. 그렇다면 우리 사회의 약자들은 왜 자신을 대변할 정치적 대표자를 갖지 못하는 걸까? 그것은 우리의 선거제도와 정치제도에 문제가 있기 때문이다. (33쪽)

노동조합 가운데 대기업 노조는 대기업 노동자의 권익만을 추구할 것이 아니라, 해당 산업 내 전체 노동자의 이해관계를 대변하여 노동자 간 지나친 임금 격차를 줄여나가야 한다. 즉, 노동자 또는 노조 간 연대 정신을 발휘하여 기존의 기업별 노조에서 벗어나서 산업별 노조(산별
노조)를 건설해야 하고, 이를 통해 대기업 노조의 ‘귀족노조’나 정규직과 비정규직 간 ‘노노갈등’의 문제를 극복해야 한다. 이와 별도로 정규직과 비정규직으로 이원화된 노동시장의 구조를 바꿔야 한다. 이는 우리 사회의 불평등 문제를 해결하기 위한 핵심과제 중 하나다. 이를 위해서는 동일가치노동에 대해서는 동일한 임금을 주는 경제원칙이 중요하다. (36쪽)

매번 총선 후 국회가 새로이 구성되면, 국회에는 정치개혁특별위원회(정개특위)가 구성되어 정치개혁 방안을 논의한다. 하지만 이런 활동은 대단히 형식적이다. 그 이유는 먼저 이 위원회의 참가자 대부분이 초선이나 재선의원이다. 그래서 위원회의 논의나 결정 사항에 힘이 실리지 않는다. 두 번째는 위원회에서 다루는 것이 상시 국회, 법안심사의 강화, 법사위 개선 등 대부분 지엽적인 내용이다. 그런 내용이 중요하지 않다는 말이 아니라, 위에서 언급한 정치개혁을 위한 시급하고 본질적인 문제는 외면한 채 변죽만 울리는 꼴이다. 그동안 새로운 회기마다 정개특위가 구성되어 개혁방안을 논의했지만, 우리 정치는 여전히 같은 문제점을 되풀이하
고 있는 것이 그 증거다. (66쪽)

선거제도는 정당 체제에도 영향을 미친다. 한 국가가 어떤 선거제도를 채택하느냐에 따라 그 나라의 정당 시스템이 양당제나 다당제로 달라진다. 선거제도가 다수대표제일 때는 정당 체제가 주로 양당제이고, 비례대표제일 때는 대부분 다당제가 된다. 이를 흔히 ‘뒤베르제의 법칙’이라고 하는데, 프랑스의 법학자이자 정치학자인 뒤베르제(Duverger)는 1950~60년대 여러 편의 논문에서 그 같은 선거제도와 정당제도 간 관계를 밝혀냈다. 이처럼 선거제도는 단순히 선거 결과에만 영향을 미치는 것이 아니라, 정당 체제를 포함하여 사실상 정치 전반에 큰 영향을 미친다. (87쪽)

연동형 비례대표제에서 비례대표를 늘려야 한다고 강조하는 것은 기존의 병립형에서 비례대표를 늘리자는 주장과는 성격이 조금 다르다. 그것은 지역구에 출마하지 않는 이익집단이나 소수자 그룹의 대표자(기존의 비례대표)를 더 많이 국회로 보내자는 의미가 아니다. 거대 양당 사이의 승자 독식 문제를 개선하자는 것이고, 또 마찬가지로 승자 독식의 피해자인 군소정당에도 기회를 주자는 것이다. 즉 군소정당이 지역구에서 소선거구 단순다수제의 적용으로 당선자를 내지 못하더라도, 자신이 얻은 득표만큼은 비례대표 당선자를 통해 의회 진출의 기회를 주자는 것이다. (100쪽)

그런데 한국의 당 대표, 국회의원, 대통령 선거 등 대다수 선거에서 꼭 네거티브가 등장하여 모두를 난처하게 만든다. 특히 대선 국면의 네거티브는 당내 경선에서부터 치열하다. 당내 경선에서 중요한 비공개 비밀이 폭로되기도 한다. 이처럼 정치적 경쟁이 지나치게 공개적으로 진행되어 정치인의 권위가 심각하게 훼손된다. 이런 흑색선전은 일반 시민이나 유권자에게 많은 실망감을 안겨주고, 정치에 대해 냉소적으로 변하게 한다. 누구나 조금만 생각해보면 이런 공개적인 권력투쟁의 문제점을 쉽게 알 수 있다. 그런데도 우리의 선거에서는 매번 네거티브 전략이 사라지지 않고 등장한다. 도대체 그 이유가 무엇일까? 반면에 독일은 그런 문제를 주로 막후에서 조정하여 정치인의 권위가 별로 손상되지 않는다. 독일 정치에서는 왜 네거티브 전략이 잘 보이지 않을까? (139쪽)

먼저 선거제도를 비례대표제로 바꾸면, 거대 양당만이 아니라 다양한 정당이 안정적으로 의회에 진입할 수 있다. 국민의 뜻에 따른 진정한 의미의 국민대표로 의회를 구성할 수 있고, 이는 안정적인 다당제를 가능케 한다. 이 다당제에서는 하나의 정당이 과반을 확보하기 어렵기 때문에 선거 후 연립정부를 구성하면서 군소정당도 정권에 참여할 기회가 생긴다. 이런 과정으로 사회적 약자를 위한 소수정당의 정책이나 아젠다도 실현할 수 있다. 독일 내각제가 바로 이런 모습이다. 예를 들어 녹색당의 환경보호나 원전 중단 요구가 구체적으로 연방정부의 정책으로 채택되고 시행될 수 있던 것은 바로 독일이 안정적 다당제이면서 내각제 시스템이기 때문이다. (192쪽)

인구와 면적, 지역적 특성 등을 고려하여 현행 17개를 10개 정도로 줄이는 것이 적당하다고 본다. 광역 단위 당 약 500만 명 정도의 인구로 나눌 수 있다면 가장 바람직하다. 구체적으로 시 단위로는 서울, 인천, 부산으로 나누고, 도 단위로는 경기, 충청, 전라, 경북, 경남, 강원, 제주다. 충청은 대전, 세종, 충남, 충북을 통합한 것이고, 전라는 광주, 전남, 전북을 합친 것이다. 경북은 대구를 포함한 것이고, 경남은 울산을 더한 것이다. 경북과 경남을 구분한 것은 충청 또는 전라와 비교하여 인구와 면적 면에서 훨씬 더 크기 때문이다. 강원은 인구는 작지만, 면적이 넓은 점을 감안한 것이고, 제주는 떨어진 섬을 고려한 것이다. (282 쪽)

정치개혁의 시작은 ‘연동형 비례대표제’를 도입하는 것이다. 선거제도를 바꿔 유권자의 지지만큼 군소정당도 의석을 갖게 되면, 사회적 약자나 소수자를 대변하는 정치인이나 정당이 국회에 들어갈 수 있다. 또한 안정적인 다당제가 가능하다. 다당제에서는 거대 양당에 묻혀 잘 알 수 없었던 각 정당의 색깔이 분명하게 드러나게 된다. 이 같은 안정된 다당제를 기반으로 기존의 제왕적 대통령제를 ‘내각제’로 정부형태를 바꿔야 한다. 내각제에서는 연정을 통해 군소정당도 정권에 참여할 수 있고, 그렇게 되면, 사회적 약자를 위한 정책을 펴는 것이 훨씬 더 수월하게 될 것이다. 그 밖에도 수도권 집중과 지방소멸의 문제를 해결하기 위해서는 지방분
권을 대폭 강화해야 한다. 우리 사회와 정치를 개혁하는 가장 좋은 방법은 이처럼 권한과 권력을 분산하는. 즉 중앙의 권력을 지방으로 이전하는 ‘연방제’ 시스템을 도입하는 것이다. (295쪽)