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왜 한국에서는 조세 문제가
민주주의 바깥에 존재하게 되었는가?

『부동산 계급사회』의 저자 손낙구가 ‘조세 없는 민주주의’의 기원을 찾아, 연속과 단절의 역동적 시기인 ‘일제강점기 → 독립 → 국가 건설’로 이어지는 시간대로 거슬러 올라간다.

고민의 출발 : 민주화 이후에도 삶은 왜 여전히 고단한가?

전작 『부동산 계급사회』(2008년)에서, 부동산을 빼고는 설명할 수 없는 우리 사회의 현실을 날카롭게 분석해 ‘부동산 계급사회’를 하나의 개념으로 만들었던 저자가 이번에는, 민주화 이후 각 분야에서 기적 같은 변화가 일어났음에도 왜 민주주의가 노동?부동산?복지와 같은 사회경제적 문제와 분리되고 있는가(왜 평범한 사람들이 사회경제적으로 여전히 고단한가)라는 질문에 해답을 찾기 위해 ‘조세 없는 민주주의’의 기원을 찾아 나선다.

서구의 ‘대표 있는 과세’와 한국의 ‘조세 없는 민주주의’

서구의 경우 조세는 민주주의를 탄생시킨 시민혁명의 도화선이었고, 대표를 낳았으며, 근대 의회 또한 조세의 협상 무대로서 탄생했다. 대중정당이 등장하고 보편적 선거권이 실현된 이후 복지국가로 나아갈 수 있었던 것도 조세가 민주주의 안에서 재분배 수단으로서, 그리고 복지의 전제로서 뚜렷하게 기능할 수 있었기 때문에 가능했다. 즉, 민주주의는 조세라고 하는 사회경제적 문제의 중심 의제와 뗄 수 없는 관계 속에서 탄생했고 발전했던 것이다.
한국은 어땠을까? 우리는 식민지 시기 ‘대표 없는 과세’에서 해방 후 ‘조세 없는 민주주의’로 이행했고, 민주화 이후에는 조세를 통해 불평등을 개선하는 데 적극적으로 나서지 못했으며, 그 결과 경제는 선진국이 되었음에도 가난한 시민들은 그 혜택에서 배제되고 있다는 데 주목해 그 기원을 밝혀 보려 했다.

일제강점기에서 국가 건설로 이어지는 연속과 단절의 시기(1934~60년)를 들여다보다

저자 손낙구는 2010년에 늦깎이 역사학도가 되어 박사과정에 입학했고 ‘조선총독부 세무관서’의 설치와 운영에 관한 사료를 수집하고 들여다보기 시작했다. 최초의 중앙집권적 세무 기구의 성격과 세무 행정을 분석함으로써 ‘조세 없는 민주주의’의 전사(前史)로서 식민지 시기 ‘대표 없는 과세’ 체제를 규명할 수 있다는 판단에서였다. 이어서 미군정기와 제1공화국 시기의 세무 기구, 세무 인력, 세무 행정을 살펴보고 식민지 시기 그것과 어떤 연관성이 있는지를 살폈다. 국가 형성과 제도적 형식으로서 민주주의의 출발이 조세 문제와 어떻게 연계되는지를 분석함으로써 ‘조세 없는 민주주의’의 기원을 추적할 수 있겠다는 문제의식이었다. 그 내용을 2015년 박사 학위논문에 담았고, 이후 다시 수정?보완해 이 책의 2부와 3부에 실었다.

결국 조세와 민주주의/근대국가 건설의 관계에 대한 이야기

2부와 3부가 일제하(1934년~)와 해방 후(~1960년) 한국의 세무 기구에 대한 분석이라면, 1부는 조세가 어떻게 민주주의와 근대국가를 만들고 변화시켰는지에 대한 일반론이라고 할 수 있다. 왜 중앙집권적 세무 기구를 분석하게 되었는지를 좀 더 논리적으로 설명하고, 그 결과가 어떤 함의를 갖는지를 이야기하고 싶어서 학위논문을 마친 뒤에 쓰기 시작했다. 연구사를 중심으로 조세와 근대국가 형성의 관계에 대해 유럽과 한국을 비교하는 형식을 띠게 되고, 시기도 현대 유럽 복지국가와 최근의 한국 복지 실태까지 다루다 보니 생각보다 오랜 시간이 걸렸다고 한다.

편집자의 말

저자 손낙구는 민주노총 대변인일 때도 ‘데이터로 말하는 대변인’으로 잘 알려져 있었다. 노동운동을 경험했던 사람답게 문제의식의 출발 지점은 늘 보통 사람들의 고단한 삶과 현실이었지만, 그의 질문과 주장을 검증하는 방식은 늘 ‘객관적인’ 데이터였다. 전작인 『부동산 계급사회』와 『대한민국 정치사회 지도』를 집필하면서도 그는 오랜 시간을 들여 통계와 자료를 찾고 엑셀 파일에 숫자를 입력하고 고치고 계산하고 검증했으며, 오류가 발견되면 1차 자료를 다시 확인하는 수고를 마다하지 않았다. 그에 대한 많은 사람들의 신뢰는 여기서 비롯된 것이 아닐까 싶다. 이 책 또한 사료로 말하는 역사학자의 성실함과, 노동운동의 경험에서 비롯된 문제의식, 국회 경험이 주는 정치(학)에 대한 이해가 담긴, ‘손낙구다운’ 책이다.

책을 펴내며 10

1부 조세는 어떻게 국가를 만들고 변화시켰는가 15

1장｜조세와 근대국가의 형성: 유럽과 한국의 비교 17
1. 유럽 근대국가 형성과 조세 17
2. 조세로 본 한국 근대국가 형성의 특징 69

2부 대표와 동의 없는 과세: 일제하 독립적 세무 기구 분석 109

2장｜왜 일제하 세무 관서를 연구하는가 111
1. 조세 없는 민주주의의 역사적 기원을 찾아서 111
2. 일제하 세무 관서 연구의 현황과 과제 116
3. 제도의 변화, 부과 징수 체계, 인력 운용 분석 125

3장｜일제하 세무 관서의 설치와 제도의 변화 129
1. 조선총독부 세무 관서의 설치와 제도적 특징 129
2. 세무 관서 제도의 변화 173

4장｜일제하 세무 관서의 부과 징수 체계: 개인소득세 부과 징수와 소득조사위원회를 중심으로 215
1. 일본과 조선의 개인소득세 부과 징수 제도 215
2. 개인소득세의 부과 징수와 소득조사위원회 264

5장｜일제하 세무 관서의 인력 운용 317
1. 세무 관서의 세무 인력 317
2. 세무 인력의 교육 훈련과 조선인 361

3부 조세 없는 민주주의의 형성: 해방 후 세무 기구 분석 433

6장｜해방 후(~1960년) 세무 기구의 정비와 운영 435
1. 세무 기구의 정비 435
2. 해방 전후 세무 관리의 연속성 442
3. 해방 후 세무 관리의 조세관 466
4. 소득세법의 제·개정과 정부 주도성 478
5. 개인소득세 징수 제도의 변화 499

참고문헌 516
찾아보기 564

시민혁명의 발발 과정과 그 결과로서 근대 민주주의의 등장은 조세 문제와 뗄 수 없는 관계에 있다. 미국 독립혁명의 슬로건이 “대표 없이 과세 없다”(No taxation without representation)인 데서 알 수 있듯이 조세 문제는 3개국 시민혁명의 도화선이었다. _25~26쪽

식민지 조선에는 의회가 설치되지도 않았고 조선인에게는 선거권도 부여하지 않았기 때문에, 조세는 대표를 낳지도 않았고 협상도 없었으며 재정 협약도 존재하지 않았다. 세금을 얼마나 누구에게 거둘지, 부과 징수 과정은 어떠해야 하는지에 대해 납세자의 참여나 동의는 존재하지 않았으며, 전적으로 제국주의 본국과 조선총독부에 의해 결정되었다. _73쪽

조세는 개인의 일상적인 경제생활과 밀접한 관계가 있고, 납세의무와 그것을 재원으로 제공되는 편의를 통해 개인과 정부가 연결되며, 정부 정책을 통해 사회와 연결된다. 근대 민주주의에서 최초의 대표는 납세자의 대표였고, 이후에는 계급의 대표였다. 최초의 의회는 조세 수준에 대한 협상 무대였으며, 이후에는 조세 구조에 대한 협상 무대로 발전했다. _90쪽

조선총독부 세무 강습회는 일제 패망 직전까지 세무 관서의 간부급 관리를 양성한 핵심 교육 훈련 과정이었을 뿐만 아니라, 미군정기와 제1공화국 초기 중앙의 세무 부처와 감독 기관 및 세무서 핵심 간부를 길러 낸 산실이었다. _402쪽

실력으로 겨루는 주산 경기회는 조선인 세무 직원, 그중에서도 말단 직원인 고원들의 독무대나 마찬가지였다. 민족 구분이 가능한, 일본식 성명 강요 이전 주산 경기회 가운데 입상자가 확인되는 13개 경기 중 11개 경기에서 조선인이 1위를 기록했다. 또 입상자 75명 가운데 조선인은 52명으로 69%를 차지했다. 각 경기에서 최고 성적을 거둔 조선인 16명 중 고원이 11명이나 되었다. _413~414쪽

일제하 세무 관리 경력자들은 대한민국 정부에서 조선총독부 경력을 모두 인정받았다. 실제로 이승만 정부는 세무 관리를 임명할 때 일제하의 경력을 포함한 상세한 이력서를 파악해 이를 근무 연수로 환산한 뒤 직급과 봉급을 결정했다. _464쪽