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도시의 아름다움은 비움과 절제에서 시작된다

천년의 시간을 관통한 도시와 도시계획, 그 두 번째 이야기!
도시계획은 시민이 협력하여 터전을 만드는 일이자,
비움과 절제에 대한 시민의 약속이다

도시는 어떻게 존재하게 되었을까?
우리가 사는 도시에 대해 우리는 얼마나 알고 있을까?
도시는 우리에게 이로울까, 해로울까?
더 나은 도시를 위해 도시계획은 필요한가?
도시계획은 도시에 국한할까, 농산어촌을 포함한 국토 전체에 해당할까?
전문가로서 도시계획가는 필요한가? 필요하다면 어떤 자격을 갖추어야 하는가?

〈도시계획학〉은 도시에 사는 사람들이 도시를 잘 이해할 수 있도록 계획된 시리즈로, 역사적 관점에서 도시를 조망한 『도시의 자격』에 이어, 두 번째 책은 도시계획의 이론을 다룬 『도시의 비움』이다. 만약 여러분이 〈도시계획학〉 시리즈를 읽게 된다면, 여러분이 사는 도시가 갑자기 친근해 보일지 모른다. 위 질문에 답을 할 수 있을지도 모르며, 내가 사는 도시를 새롭게 바라볼지도 모른다.
인류 역사에서 사람들 간 교환과 상호작용이 활발하게 일어나는 장소로 도시가 등장하였다. 도시가 있고 교환이나 상호작용이 생긴 것이 아닌, 교환과 상호작용이 빈번하게 일어나는 곳이 도시였던 셈이다. 인간이 풍요롭게 살기 위해서 도시는 필요하다. 도시는 기본적으로 사람을 이롭게 하는 잠재력을 가지고 있지만, 도시가 잘 만들어졌을 때만이 사람에게 이롭다.
우리가 풍요로운 삶을 꾸리면서 후손들이 좋은 환경에서 살 수 있도록 터전을 만들기 위해서는 우리 자신이 약속과 규칙을 만들고 지키는 노력이 필요하다. 이 약속과 규칙은 우리가 우리 스스로에게 부과하는 공동체적 자율이다. 모두에게 골고루 이로운 도시를 만들기 위하여 국토와 도시에 대하여 약속과 규칙을 만들고 발전시켜 나가는 일이 도시계획이다. 도시계획은 사람과 사회에 대한 기초지식을 요구하고, 도시계획을 수행할 전문적인 기술도 요구한다. 도시계획은 ‘모두’ 잘 살기 위한 터전을 만드는 일이다. 도시계획은 공동체의 선을 구현하는 일로 고도의 전문성과 숙련이 필요하다. 또 시민의 개성과 가치를 존중해야 하고, 도시와 사회와 자연에 이르는 전체적인 안목을 갖추어야 하며, 중장기적인 시야도 갖추어야 한다.
오늘날 대부분의 사람이 도시에 살기 때문에, 시민 스스로가 도시에 대한 일반 상식이 있어야 한다. 또한 도시를 잘 만들기 위해 시민들 간 협력 기제인 도시계획에 대한 이해를 갖추는 것 역시 필요하다. 이 책은 도시와 도시계획의 의미를 알아보고, 도시계획을 본격적으로 이해하는 데 필요한 도시계획 이론을 살펴봄으로써 도시와 도시계획을 연구하는 학자, 도시를 육성하고 관리하는 공무원, 도시를 사랑하는 시민, 도시계획가를 꿈꾸는 입문자, 모두에게 도시 생활의 길을 알려 주는 길라잡이 역할을 하고자 한다.

추천사 비움의 도시, 채워 가는 보람 ㆍ 010
머리말 어떤 도시에서 살고 싶은가? ㆍ 013
프롤로그 도시를 과학적으로 이해해야 할 이유 ㆍ 020

1부 도시의 의미
01 도시와 경제 ㆍ 029
02 도시와 환경 ㆍ 043
03 도시와 사회발전 ㆍ 064
04 도시의 본질과 규모 ㆍ 096
05 도시와 도시계획의 인식 전환 ㆍ 115

2부 도시계획의 의미
01 두 도시 이야기: 서울과 멕시코시티 ㆍ 133
02 신시가지 개발을 바라보는 시선 ㆍ 139
03 도시계획, 환경에 눈뜨다 ㆍ 147
04 도시계획, 주거 안정을 이끌다 ㆍ 151
05 주거 안정, 고정과 다르다 ㆍ 158
06 도시재생은 어떻게 일어나는가? ㆍ 164

3부 도시는 비움과 절제로 아름다워진다
01 뉴욕의 셋백과 파리의 건축물 높이 제한 ㆍ 173
02 ‘도시가 아름답다’는 말의 진정한 의미 ㆍ 183
03 도시계획은 약속이다 ㆍ 187

4부 도시계획의 역할
01 공공공간과 사적공간 ㆍ 193
02 ‘꽃게와 명태, 그리고 도시계획 ㆍ 196
03 공유재, 소탐대실의 문제 ㆍ 202

5부 도시의 물적 실체
01 도시의 공간적 수준 4단계 ㆍ 215
02 도시 또는 도시권(urban area) ㆍ 219
03 지역(region) ㆍ 228
04 구역(district) ㆍ 236
05 스폿(spot) ㆍ 240
06 도시의 공간 범위와 도시계획 ㆍ 244
07 도시의 창발적 진화 ㆍ 092

6부 도시계획 이해를 돕는 8가지 기초
01 도시계획은 의도적인 공적 행위다 ㆍ 255
02 도시계획은 지속적인 실행이다 ㆍ 259
03 도시계획은 평가체계가 핵심이다 ㆍ 263
04 도시계획의 목표와 영역과 대상 ㆍ 273
05 도시계획의 2가지 종류 ㆍ 282
06 도시계획이 어려운 이유 3가지 ㆍ 286
07 도시계획가의 자격 ㆍ 296
08 도시계획의 필요성과 장애물 ㆍ 307

맺음말 자유를 실천하는 방법, 도시계획 ㆍ 316
에필로그 도시는 사랑받을 자격이 있다 ㆍ 327
감사의 글 ㆍ 334
참고문헌 ㆍ 338

도시와 도시계획에 대한 오해가 많고도 크다. 100여 년 전에 만들어진 도시의 부정적 이미지가 관습적으로 이어지고 있다. 당시에는 도시계획이 없던 시절이었고, 그때 만들어진 산업도시는 급격하게 팽창하면서 인간이 감당하지 못하는 수준이었다. 지난 100여 년의 세월이 지나면서 사회경제적 여건도 많이 변했고, 도시도 많은 변화가 있었다. 도시계획이 등장하면서 도시를 공동체로 만들어 가는 체계도 갖추게 되었다. 오늘날 대부분이 살고 있는 도시, 그리고 그 도시를 발전적으로 만들어 나가는 도시계획이 우리에게 어떤 의미인지 성찰해 볼 필요가 있다. (p.19)

도시를 과학적으로 이해하는 것은 도시에 대한 막연한 두려움을 제거하는 데 도움이 되고, 도시를 인간에게 이롭게 만들어 나가는 데 든든한 기반이 될 것이다. (p.24)

하지만 도시가 사람을 가난하게 만드는 것이 아니다. 가난한 사람들이 삶이 나아질 것이라는 희망을 안고 도시로 오기 때문에 도시에 가난한 사람들이 많아지는 것이다. 슬럼가에 사람들이 많은 이유는 도시의 가난한 생활이 그들이 떠나온 시골의 열악한 삶보다는 낫기 때문이다. 도시는 시민들에게 자유, 더 나은 삶의 기회, 자녀에게 제공할 수 있는 더 좋은 환경, 다양한 일자리, 공공서비스 혜택, 즐거움을 제공하는 매력을 갖고 있기 때문에 가난한 사람들을 끌어들인다. (pp.31~32)

하지만 오늘날 70억 명에 가까운 사람이 역사 이래 가장 풍요롭고 평화롭게 살아가고 있다. 어떻게 가능한 것일까? 선형적 사고를 넘어선 혁신이 있었기에 가능했다. 도시에 모인 많은 사람의 사회관계망에서 상호작용 역시 지수적으로 증가했고, 이 과정에서 지식과 정보의 흐름이 폭발적으로 증가하면서 전례 없이 혁신이 가속되었다. 상상할 수 없었던 혁신을 가능하게 한 것은 도시였다. 도시는 새로운 물적 기반(기반시설)과 새로운 사회운영 시스템(민주주의)을 발전시켜서, 인구가 폭증하는데도 사람들의 더 나은 삶이 가능하게 되었다. (p.66)

좋은 도시를 만들기 위해서는 인간 본성의 강력한 끌림을 넘어서는 것이 필요하다. 이런 시민의식을 가진 시민 없이 좋은 도시가 만들어지기는 불가능하다. 좋은 도시를 만드는 데 직접적인 기제인 도시계획을 만들고 실현해 나가는 데도 시민의식은 빠질 수 없는 기초가 된다. (p.92)

도시를 통해 인간의 삶이 나아지는 과정은 사람들의 상호작용에서 기인한다. 물자를 교환하고 생각과 지식을 나눈다. 큰일을 위해 서로 협력하기도 하고, 의식적이지 않더라도 수많은 사람과 협력과 연결 속에서 살아간다. 이런 상호작용이 도시의 발전과 풍요의 동력이다. 사람들 간 상호작용은 가능한 링크 수에 비례한다. 개인 간 연결할 수 있는 링크 수는 사람 수가 2배 증가할 때 약 4배 증가한다. 즉 링크 수는 사람 수보다 곱절로 빨리 증가한다. 따라서 도시가 더 클수록 사회적 관계와 상호작용이 많아진다. 그 결과 기회가 늘어나고, 혁신이 빨라지고, 소득이 증가하고, 다양성이 높아지며, 좋은 음식점이나 더 나은 교육과 문화를 접할 기회도 더 많아진다. (pp.97~98)

주택은 건축으로 가능하지만, 주거 개선은 도시계획이 반드시 필요하다. 세계적인 도시화가 진행되면서 개발도상국에서 주거 개선 프로젝트가 많이 진행되고 있다. 국제사회에서 이루어진 주거 개선이 우리나라에서는 주택 건설로 오해되었다. 주거 개선은 도시환경을 개선하는 일로 도시기반시설을 공급하고 공공서비스 제공을 포함한다. 개발도상국의 불량주택지역(슬럼)을 주택이라는 건축물만 바꾼다고 그 지역의 문제가 해결되지 않는다. 우리나라 1960~1990년대의 주거 개선도 주택 건설이 아닌 도시환경 개선의 노력이었고, 따라서 도시계획의 일이었다. (pp.154~155)

‘도시’를 재생하는 일은 산업이나 시설과 같은 단편적 접근을 통해서 성취할 수 없다. 여기에는 사회경제적인 측면과 물리적인 측면이 함께 고려되어야 하고, 사회적약자에게도 혜택이 돌아갈 수 있는 포용성이 확보되어야 한다. 또한 지속가능한 자연환경을 만드는 일도 함께 고려해야 한다. 그런 이유로 도시재생은 파편적인 접근이 아닌 제대로 된 도시계획적 접근이 필요하다. (p.170)

뉴욕의 1916년 ‘셋백의 원칙(setback principle)’은 하늘과 햇빛도 중요하지만, 더 중요한 도시계획의 기본 패러다임을 내포하고 있다. 도시계획의 근본인 사람의 눈높이에서 바라보고, 공공공간의 관점에서 바라보며, 공공공간의 구성원리에 기초하고 있다는 점이다. 첫째, 하늘, 햇빛, 신선한 공기는 시민 모두의 자산이며, 시민 누구나 누릴 수 있어야 하는 기본적인 권리라는 개념에 기초하고 있다. 둘째, 공공공간은 시민 모두가 언제나 이용할 수 있는 공간이고 사회적 상호작용이 이루어지는 공간이므로 이런 공공공간의 수준을 높이고 만들어 내는 것은 도시계획이 존재하는 이유이기도 하고 도시계획에서 가장 중요한 일이라는 개념에 기초하고 있다. (pp.175~176)

사람들은 뉴욕의 셋백이나 파리의 높이 제한 때문에 뉴욕이나 파리가 아름답지 못하다고 하지 않는다. 시민 모두의 공동 자산인 도시를 가꾸는 것은 도시의 모든 사람이 지켜야 하는 약속이다. 도시계획 원리에 따라 개별 건축물은 절제되어야 한다. 도시 건축물의 고층부를 비워, 하늘을 열고 햇빛을 품으며, 개별 건축물을 절제하여 지을 때 도시는 살기 좋은 장소로서 지속가능하다. 이렇게 좋은 도시를 시민들이 협력하여 만들어 가는 것을 가능하게 하는 것이 도시계획이다. (p.180)

비움과 절제는 지극히 인간 관점에서의 표현일 뿐이다. 비운다는 것은 아무것도 없는 빈 공간이라는 의미가 아니다. 실제로는 자연이 그 공간을 자유롭게 채우고 있으며, 개인이 아닌 공동체가 사회적 교류와 상호작용으로 그 공간을 다채롭게 채워 나가는 것을 의미한다. 도시를 사적인 것들로 채우는 것이 아닌, 동식물을 비롯하여 공기와 물이라는 자연, 여러 사람들 간 사회적 삶이 담길 공간을 먼저 확보하는 것이다. 도시라는 공동체의 지속가능한발전을 위하여, 자연생태계와 사람들의 사회적 삶으로 채워질 공간으로서 도시의 공공공간이 필요하다. (…) 지금의 우리, 그리고 다음 세대까지 지속가능하게 잘 살아갈 수 있기 위한 터전인 우리의 도시는 이런 비움이 필요하고, 이를 위해서 공동체 시민들은 스스로 절제해야 한다. 우리의 다음 세대도 우리가 지금 누리는 것, 아니 그 이상으로 잘 살아갈 터전을 만들어야 한다. 도시계획을 통해 비움과 절제를 함으로써 우리의 도시는 아름다워진다. (p.189)

도시권 차원의 논의는 도시의 공간 패턴이나 사회경제적 이슈 등을 기대할 수 있다. 또 국제사회의 도시경쟁력이라는 차원에서 논의될 수도 있다. 이 때는 도시의 전체적이면서도 핵심적인 사항을 보여 주는 것이 중요하다. 물이나 공기처럼 사람에게 가장 기본이 되는 자연환경은 더 큰 지역권 차원에서 살펴보아야 한다. 반면, 보행권이나 장소적 차원의 논의는 도시권 논의에서 다루기 어려운 세세함을 보여 줄 수 있다. 이때는 충분히 상세하게 보여 주는 것이 중요하다. 반대로 대축척에서 전체를, 소축척에서 상세함을 보여 주려면 오히려 문제가 된다. 그림은 한 개의 차원으로 도시를 모두 담을 수 없다. 계획 내용에 따라 적절한 축척을 다양하게 사용해야 제대로 전달할 수 있다. (p.251)

도시계획이란 ‘도시’적 관점에서, 사회적 과제를 해결하고자 했던 노력과 시민들의 삶의 터전으로서 도시라는 물적, 사회적 공공 자산을 만들어 가는 노력이다. 사적재화는 개인의 의사결정에 따라 생산되고 소비되면 된다. 하지만 공공재는 여러 사람이 함께 시간과 노력을 투자하여 만들어야 하는 공적 행위다. 또 도시계획은 법적 구속력을 갖게 되므로, 그 내용은 법적으로 검토되어야 한다. 공적 행위를 결정하고 행하는 입법부와 행정부는 공공의 이름으로 공적 자원을 동원하여 시행하는 공적 행위에 책임감을 가져야 하며, 행위의 목적과 이유, 필요성과 정당성에 대해 충실히 답변할 의무가 있다. (p.258)

영어권에서 사용하는 도시계획(planning)은 두 가지 의미를 내포한다. 하나는 ‘동사’로, 계획안이나 그림과 같은 결과물이 아니라, ‘행위’를 지칭한다. 다른 하나는 진행형이자 동사의 명사형(-ing)과 결합된 단어라는 것이다. 도시는 한 번에 완성되지 않고 계속 진화하며 발전한다. 우리가 도시를 만들어 가는 것도 지속적인 과정이다. 즉 명사로서의 ‘plan’이 아니고, 동사로서의 ‘plan’, 그리고 그것의 명사형이자 진행형인 ‘-ing’가 붙어 있는 단어이다. 즉 도시계획(planning)은 우리가 국토와 도시를 만들어 가는 끊임없는 성찰과 행동의 과정 자체를 의미한다. 예를 들어 ‘도시계획이 공동체 형성을 돕는다’는 말은 ‘plan(계획안)’을 의미하기보다 ‘planning’의 의미로 사용된 것이다. 이 두 단어의 차이가 매우 큼에도 불구하고 종종 혼용되어 혼란을 일으킨다. (p.259)

도시계획에는 시민들과 함께하는 거버넌스가 중요하다. 도시의 주인은 시민이므로 시민 스스로 미래와 자신들의 터전을 고민하고, 자신과 공동체의 미래 모습을 결정해야 한다. 도시계획가는 공공공간과 사적공간을 구분하고, 개발 장소와 개발을 제한해야 할 장소의 분석결과를 제공할 수 있다. 기업 유치와 일자리 창출 방법을 고안하고, 제한된 공공자원을 최적으로 사용할 방안을 시민들이 잘 선택할 수 있도록 도와준다. 도시계획가는 대안을 연구하고 적절한 해결책을 제시하지만, 최종 결정은 시민과 함께하는 것이다. (p.277)

도시계획은 내일의 더 나은 발전을 위한 의도적인 행위다. 발전은 자유의 확장(Sen, 1999)이며, 자유의 확장은 발전을 가져오기도 한다는 점