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마을 현장에서 활동하며 쌓은 8년간의 경험을
516쪽 분량에 밀도 있고 섬세하게 풀어 낸
서울시 마을 정책 기록의 결정판!

『시민민주주의: 마을-협치-자치 2012-2022』는 저자가 민선 5기부터 7기까지 8년간 마을 현장에서 활동하고 쌓은 서울시 혁신 정책에 대한 경험을 맥락적이자 종합적으로 집대성하여 기록한 책이다. 풀뿌리에 기초한 ‘시민 이니셔티브’를 구축하기 위해 추진되었던 마을, 협치, 자치 정책의 진행 과정을 저자는 상세하고도, 구체적이며, 생생하게 기록하였다. 그리고 그 과정에서 맥락적인 이해를 돕고자 정책의 철학과 원리를 확인해 주며, 실천 과정에서 시행착오를 살필 수 있도록 방향성을 제시하였다.

소소하고 만만한 마을작당, 이른바 넛지전략으로 추진한 마을공동체 정책은 서울 전역에서 다수의 주민들이 등장하고, 등장한 주민들이 스스로 연결하면서 ‘내 문제’에서 ‘동네 문제’로 옮아간다. 하지만 실제 여기에 참여한 주민은 서울 인구 중 3퍼센트에도 못 미친다. 살기 바빠 참여가 어려운 주민들에게 소소하게라도 동네일에 참여하게 하려면 조금이라도 자기 생활에 도움이 되어야 한다. 더욱이 빠른 속도로 전환되고 있는 주민자치회가 주민자치체로서 뿌리를 내리게 하려면 동네 문제를 해결하는 주체로 설 수 있도록 해야 한다. 그러나 오늘날 대부분의 문제는 복합적인 원인이 작용하여 발생한다. 개별적이고, 단편적인 방식으로는 문제가 해결되지 않는다. 문제가 있는 곳에서, 문제를 해결하고 싶은 주체가, 문제해결의 설루션을 가진 자를 초대하면서 시작해야 하는데 그곳이 바로 지역 ‘현장’이며, 주민들이 일상생활을 영위하는 장소인 ‘동’이다. 주민이 나서서 주도해야 문제가 풀리는 시민 이니셔티브, 자치의 시대가 온 것이다. 자치란 주민 혼자 알아서 하는 것이 아닌 민과 관이 협력하는 관계에서 주민의 주도성이 관철된 상태를 말한다.
저자는 우리 사회가 마을공동체에서 협치로, 협치에서 자치로 가기 위해 ‘마을정부’라는 새롭고도 과감한 대안을 제시하였다. 마을정부는 혁신 정책의 핵심인 현장 지향과 시민 이니셔티브를 최대한으로 구현하는 정책 제안으로 이에 대해 우리가 성찰할 수 있도록 기회를 제공하였다. 또한 전국의 다양한 혁신 정책과 관련한 실험들이 잘 공유되고 풍부하게 해석되는 것을 바란다고 말했다.

이 책은 3부로 이루어져 있다. 1부는 민선 5기에 대한 평가와 민선 6기로 정책을 전환하면서 했던 고민들이 다뤄졌다. 주요 정책으로는 관계망을 확장하기 위한 마을계획 프로젝트와 마을경제, 마을교육, 마을복지 정책이다. 민선 6기 혁신 정책을 가속화하기 위한 방안으로 협치 정책이 도입되고 추진되는 배경을 덧붙여 기술하였다.
2부에서는 협치 정책과 관련한 상황인식은 물론 협치의 철학과 원리를 밝혔다. 무엇보다 마을 정책으로 활성화되기 시작한 지역사회가 시민사회의 주체로 성장해야 하는 이유를 강조했다. 아울러 시민의 주도성을 높이고 정책결정의 권한을 강화하기 위한 거버넌스 체계를 설명했다.
3부는 자치 정책이 집중적으로 다뤄졌다. 민선 6기까지 일관되고 지속적으로 추진된 마을 정책이 행정의 칸막이를 뛰어넘고, 지역사회에서 더욱 확장되기 위해서 지역의 문제를 해결하고, 그 효능감을 주민들이 체감하도록 하는 것이다. 이를 위해 동을 주목하고 동주민자치위원회를 핵심 거점으로 하는 정책을 제안하며 나아가 근린자치정부로까지 진화해야 한다는 비전을 시론적으로 제기하였다.

추천사
머리말

1부 마을, 시민의 등장과 연결

1장 ‘정책으로 마을하기’, 그 성과와 과제 01 성과, ‘등장과 연결’ 02 마을민주주의, 공론장과 마을계획 03 평가, 절반의 성공 04 관 주도의 부작용과 과제
2장 마을경제 01 마을살이의 지속가능성, 마을의 경제화 02 마을기업의 운영원리 03 서울시 마을기업 정책 04 마을경제 생태계 05 공동체 자산화
3장 마을학교 01 교육공공성의 위기와 마을학교 02 마을학교와 마을교육과정 03 마을학교는 어떻게 만들어지나
4장 마을복지 01 복지전달체계의 혁신 02 마을계획과 찾동 03 협치와 찾동
5장 협치, 혁신의 디딤돌 01 위기의 징후들 02 반보 후퇴? 반보 전진? 03 무엇을 할 것인가? 04 도시재생, ‘재생적’ 재생을 위하여

2부 협치, 참여에서 권한으로

1장 협력적 거버넌스의 시대 01 협치의 등장과 원리 02 협치의 당사자와 전환 동력
2장 서울시정과 협치 01 서울시정의 방향, 혁신과 협치 02 협치 시정의 기조와 평가 03 협치 시정의 과제 04 참여에서 권한으로 05 협치 서울 추진전략과 체계
3장 협치 서울 추진과제 01 시민참여예산제 정착 02 지역협치체제 형성 03 협치인프라 구축 04 협치 제도개선과 협치 실행
4장 민선 7기 협치제도의 진화, 서울민주주의위원회 01 협치 전환의 주요 내용 02 전환 과정의 아쉬움과 숙제 03 서울민주주의위원회와 관련된 의문과 답변들
〈자료〉 협치선언문, 협치조례 서울민주주의위원회 조례 01 2016 협치서울선언문 02 서울특별시 민관협치 활성화를 위한 기본조례 03 서울민주주의위원회 조례

3부 자치, 시민 이니셔티브와 마을정부
1장 로컬과 시민 이니셔티브 01 시민참여와 시민 이니셔티브 02 한국 사회의 변화와 시민사회의 미시적 재구성
2장 마을에서 자치로 01 마을, 협치의 입구 02 마을에서 자치로 03 서울형 주민자치회의 전환
3장 융합적 문제해결과 커뮤니티 이니셔티브 01 혁신의 정체와 ‘커뮤니티 승수효과’ 02 융합적 혁신의 실천을 위하여, 동(洞) 현장으로 03 무엇을 해결할 것인가? 04 커뮤니티 케어와 동(洞)사회서비스원 05 주거복지와 마을관리기업 06 기후위기와 로컬 가상발전소 07 커뮤니티 이니셔티브와 로컬랩
4장 마을정부를 위하여 01 마을정부의 기초, 동주민자치회와 사회연대경제 02 주민자치회 전환의 현황과 과제 03 근린자치정부를 위하여 04 기초자치단체의 행정 혁신
5장 자치와 정치 01 정치와 시민정치 02 자치와 선거제도 : ‘민의가 그대로’ 지방선거법 개정을 위하여

이제는 현장이다. 문제가 있는 현장에서 문제를 해결하고 싶은 주체가 문제해결에 도움이 되는 자원과 주체를 초대할 때 비로소 융합과 협력은 시작된다. 융합이 가능한 현장은 동(洞) 수준의 근린(近隣)지역이다 로컬랩이라는 현장 중심의 융합적 실행모델을 활용하여, 지역사회에 커뮤니티 기반의 사회적경제를 뿌리내리게 하고, 주민들이 직접 필요한 서비스를 주민들이 직접 생산하고 공급할 수 있게 한다. 정책형성과정에 참여하는 수준을 넘어, 필요한 공공서비스의 생산과 전달까지 주민들이 참여하여 해결한다는 의미의 ‘공동생산자’로 나아가는 것이다. 이 과정에서 마을 일자리와 일거리가 생기고 마을고용이 발생한다. 지역사회에서 비로소 사회적경제(생태계)가 만들어지는 것이다. 주민들이 주도성을 가지고, 경제적으로 조직된 체계를 가지고 필요한 사회서비스를 조달할 때, 사회권이 제대로 실현될 수 있고, 궁극적으로는 지역을 토건의 방식이 아니라 재생적으로 혁신할 수 있다.
- 머리말(20~21쪽)

이 책은 서울(시)에서 풀뿌리에 기초하여 ‘시민 이니셔티브’를 구축하기 위해 추진되었던 ‘마을 → 협치 → 자치’ 정책의 진행 과정에 대한 맥락적인 이해를 도우면서 정책의 철학과 원리를 확인하고 실천 과정에서의 시행착오를 잘 살펴보기 위한 기록이자 성찰의 시도이다. 전국의 다양한 혁신 정책의 실험들이 잘 공유되고 풍부하게 해석되기 바라는 마음이다.
- 머리말(22~23쪽)

하지만 코앞에 닥친 “당신들은 10년 동안 무엇을 했는가?”라는 질문에 직면해야 한다. “우리는 무엇을 이루려했고 무엇을 얻었는가?”를 곰곰이 따져봐야 한다. 지나온 10년의 경험과 성과는 “새로운 10년을 살아갈 희망과 비전을 주고 있는가?”에 답해야 한다. 그 대답을 하려고 한다. 충분하진 않겠지만 최선을 다해서 대답해 보려고 한다. 최소한 기록하는 심정으로 공유할 사실과 고민들을 보고해 보려고 한다.
- 머리말(23~24쪽)

민선 6기에 들어서면서 추진한 〈마을계획〉 정책은 공론장을 효과적으로 형성하고 활성화하기 위해 기획한 프로그램이다. 마을계획이라는 소규모 공론장에서 동네에 사는 다양한 주민들이 서로 다른 요구와 이해에 대면하여 민주적인 소통을 통하여 함께 합의하는 과정을 촉진하려는 것이었다. 처음에는 근린형 마을계획을 고민했다. 골목 수준의 범위에서 주민모임 몇 개 정도가 함께 공론장을 형성하려는 것이었다. 이러한 주민들의 자발적 연결
을 중요하게 포착하고, 이 연결을 더욱 촉진시키기 위한 새로운 유형의 프로그램으로 마을계획을 기획하였다. 마을계획의 핵심은 ‘공론장’이었다. 하지만 동 단위로 촘촘한 복지전달망을 짜기 위한 ‘찾아가는 동주민센터’ 사업이 민선 6기 초부터 추진되기 시작되면서, 근린형 마을계획에서 행정동으로 고민이 확장되어, 결국 동 단위의 마을계획을 추진하게 된다. 결국 마을계획 프로그램은 찾동(찾아가는 동주민센터) 정책에 탑재되면서 행정동을 거점으로 본격적으로 추진되었다.
- 1부│마을, 시민의 등장과 연결(48~49쪽)

미래학자들은 그리 멀지 않은 미래에, 일거리가 일반적인 노동의 형태가 될 것이라 한다. 이는 앞으로 개인마다 다양한 ‘일거리 노동’을 포트폴리오로 구성하는 시대가 다가옴을 의미한다. 하고 싶은 일거리들을 선택해서 자신의 일을 새롭게 구성하는 일거리 시대는, 가까운 거리 안에서 다양한 일거리들이 풍성할수록 실현 가능성이 높다. 즉 일거리는 직주(職住)가 통합된 조건에서 실현 가능한 노동의 형태로, 일터와 삶터가 함께 있을 수 있는 장소, 바로 마을에서 실현될 가능성이 높다. 결국 미래사회는 일상의 대면관계가 살아 있는 스몰 소사이어티(small society)인 ‘마을’을 상정하고 있음을 짐작할 수 있다. 현재 질 낮은 비정규직 노동으로 보이는 ‘일거리’가 마을이라는 관계망 안에서는 미래의 일자리로 그 의미가 바뀔지도 모른다.
- 1부│마을, 시민의 등장과 연결(72~73쪽)

행정이 이제껏 시민사회가 축적한 경험과 지역사회에서 발휘한 주민의 창의를 존중하고, 생활현장의 호흡과 일상의 감수성에 예민하게 반응할 때 진정한 거버넌스, 주민(시민) 주도의 협치가 결실을 맺을 수 있다. 시민(주민)이 ‘시정(구정)의 주인’으로 관과 대등한 민간 파트너로 인정받는 것이 참여행정의 참모습이며 협치가 작동하는 전제다. 더불어 “시민이 시장이다”로
상징되는 박원순 시정철학의 핵심이 비로소 구현되는 지점이다.
- 2부│협치, 참여에서 권한으로(169쪽)

통상 임기 후반에 접어들게 되면, 행정의 리스크 관리가 한층 강화된다. 중간지원조직 역시 기존 행정 관행에 적응하도록 더욱 강력하게 요구받을 것이다. 마을과 청년, 인생이모작(시니어), 사회적경제 등 다양한 정책 영역에서 새로운 시민 주체가 등장하고 서로 연결되면서, 지역사회를 토대로 새로운 연대와 융합의 흐름이 형성되어 가고 있는 시점에 행정의 관리모드가 강화된다는 것은 흐름에 역행하는 것이다. 따라서 그동안 애써 키워 온 혁신과 협치의 흐름을 크게 위축시킬 우려가 있다. 현장의 융합 현상은 궁극적으로 ‘지역사회 시민 생태계’를 지향한다. 시민사회가 정부의 지원에 덜 매이고 우리 사회가 당면한 시급하고 절실한 문제를 해결해 내는 힘을 키울 수 있도록, 중간지원조직의 자율과 활력을 더욱 배가시키기 위한 대책이 절실하다. 동시에 민간(중간지원조직)의 책임성을 명확히 하고, 평가의 기준과 방법도 재검토 되어야 한다. 자율성과 효과성이 함께 달성되고, 권한과 책임이 균형을 이루는 개선이 필요하다
- 2부│협치, 참여에서 권한으로(187쪽)

시민의 참여는 정책 수립 과정에 그치지 않고 직접 서비스를 생산하고 전달하는 역할로 나아간다. 이른바 정책의 수혜자와 서비스의 소비자에 그치는 것이 아니라, 정책과 서비스의 생산 주체인 ‘공동생산자’의 지위로 진화한다. 이제 시민은 서비스의 생산ㆍ공급자와 이용ㆍ소비자 역할을 함께하는 프로슈머(prosumer)가 되는 셈이다. 이렇게 시민이 프로슈머로서 역할을 할 때는, 그 활동의 범위는 불가피하게 ‘로컬(local)’이 되어야 한다. 시민들이 일상을 살아가면서 문제에 부딪치고 또한 문제를 풀어야 하는 삶의 현장인 지역사회를 기본 무대로 활동을 하게 된다. 지역사회는 일상의 대면관계에 기초한 친밀한 이웃관계를 기본으로 한다. 이웃관계로부터 점차 쌓여 가는 신뢰를 기반으로 자원이 융합하고 이웃들이 협력한다. 즉, 로컬은 ‘커뮤니티’의 원리로 조직되고 작동한다.
공동생산자로서 지역사회에서 역할을 하려면, 상응한 권한이 부여되어야 한다. 민간이 스스로 조달하는 자원에 행정의 자원을 적절히 융합하고, 주민이 실효적으로 집행하려면 의사결정의 권한이 동반해야 한다. 민과 관 사이에는 단순한 위수탁 관계를 넘어서는 수평적인 협력의 파트너십이 만들어져야 한다. 물론 권한에는 책임이 따른다. 주민들에게는 민주적인 공론장을 설치하고 운영하는 일이 가장 중요한 책임이다. 다양한 주민들의 요구를 파악하고, 형편과 처지가 달라서 발생하는 이해관계의 충돌을 조절하고, 민주적인 합의를 끌어내는 일은 주민이 스스로 통제할 수 있어야 한다. 아울러 문제를 해결하는 실력을 갖추어야 한다. 즉, 지역사회의 필요와 주민의 요구를 충족시킬 수 있는 서비스를 제대로 생산하고 전달할 수 있어야 한다. 생산ㆍ전달하는 서비스의 수준을 올리고 이용자의 체감적 만족을 이끌어내야, 비로소 서비스생산 활동이 지속 가능하기 때문이다. 관은 시민을
파트너로 여기고 시민들이 스스로 문제를 해결할 수 있는 능력을 높이도록 행재정적 자원을 동원하여 지원해야 한다. 그것이 바로 협치이고, 협치 속에서 자치의 능력이 성장한다.
- 3부│자치, 시민 이니셔티브와 마을정부(286~287쪽)

이른바 〈서울형 주민자치회〉는 명실상부한 풀뿌리 민주주의의 기초를 서울 구석구석에 구축하는 프로젝트다. 서울형 주민자치회는 “참여에서 권한으로”를 핵심 내용으로 삼고, 결정의 권한을 관(官)에서 민(民)으로, 광역에서 기초로, 나아가 생활세계의 현장인 동(洞)으로 전환시키려는 것이다. 동에서도 소수의 주민이 차지한 권한을 다수의 주민으로 확대하는 정책이다. 즉, 서울형 주민자치회 정책의 목표는 ‘권한의 민주화’다. 생활세계의 주민들이 주인이 되는 민주주의, ‘풀뿌리 민주주의’의 출발이다.
- 3부│자치, 시민 이니셔티브와 마을정부(306~307쪽)

로컬랩(Local Lab)을 우리말로 풀자면 동네연구소다. 학식 높은 전문가들이 모여 논문을 써내는 연구소가 아니라, 동네에서 골목골목 주민들이 나서서 함께 머리 맞대고 동네의 문제를 찾아내고, 해법을 궁리하고, 당장 실행이 가능한 실천계획을 세워 실제로 실행하는 전체 과정을 지원하는 일을 하는 연구소다. 연구소 연구원들도 동네에서 활동하는 사람들이고, 그들이 중심이 돼서 외부의 전문가들을 초대하여 협력하는 역할을 한다. 나아가 행정의 공무원과도 협의하고 지역 내 다양한 기관과 단체들과도 긴밀한 연계를 맺으며 협력방안을 강구하는 역할을 한다. 다른 말로 하자면 ‘마을현장연구소’라 할 수 있다.

“실제 삶의 현장인 마을, 동(洞) 단위 지역사회의 문제를 발견하고, 공공, 지역전문가, 마을공동체, 비영리단체, 사회적경제, 일반 시민 등 다양한 지역사회 이해당사자와 전문가가 공동으로 참여하는 마을(커뮤니티) 기반의 융합적 사회문제해결 혁신방법이다.”
- 3부│자치, 시민 이니셔티브와 마을정부(407쪽)

2022년 지방선거는 이 상식을 증명하는 선거가 되어야 한다. 그렇지 않으면 지금 다시 살아난 자치분권의 흐름은 역전될지 모