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방폐장 건설 문제제기로부터 경주 방폐장 확정까지
20년 이상 이어진 극도의 사회적 갈등과 해결과정을 분석한다

1983년 방폐장 건설 문제가 제기된 이래 2005년 경주시에 중·저준위 방폐장 건설이 확정되기까지의 사회적 갈등과 그 해결과정을 분석한 책이다. 돌이켜 보면 단순한 방폐장 건설 입지를 결정하는 데 무려 20년 이상이 걸렸다. 이 문제를 해결하기 위해 고심하는 20년 동안 한국 사회가 경험한 갈등은 매우 다층적이고 복합적이었다. 그 20년의 분석을 통해 왜 방폐장 건설 입지 하나를 결정하는 데 20년 이상이 소모되었는지, 왜 부안군에서는 격렬한 주민 반대가 발생했는지, 왜 경주에서는 부안군과는 반대로 시민의 열렬한 찬성이 이루어졌는지 그 과정과 원인을 하나씩 분석한다.

방폐장 건설을 둘러싼 사회적 갈등은 어떻게 진행되어 왔는가
20여 년간 이어진 갈등의 양상을 분석하여 미래의 방향을 모색한다!
한 국가가 발전하고 경제규모가 커짐에 따라 그 국가 내에서 사회적 갈등은 과거보다 더 빈번하게 발생한다. 각 경제주체가 경제활동의 영역에서 저마다 바라는 바가 다르고, 바라는 바가 일치하지 않는 영역에서 갈등이 생기기 때문이다. 이런 갈등이 반드시 바람직하지 않은 것은 아니다. 그 갈등을 통해 각 경제주체는 자기의 바라는 바를 명확히 할 수 있고, 그 갈등 해소 과정을 통해 사회는 한 단계 더 발전할 수 있기 때문이다. 그러나 사회가 발전할수록 갈등의 영역은 확대되고 그 갈등의 해소에는 더 많은 비용과 노력이 들게 마련이다.
한국의 경우 이 같은 사회적 갈등이 가장 첨예하게 드러난 사례는 방사선 폐기물 처리장(이하 방폐장) 건설과 관련된 것이다. 방폐장 건설은 단순한 폐기물 처리 장소를 결정하는 문제가 아니라 방사능이라는 치명적인 위해의 관리 문제와 맞닿아 있다. 쉽게 말해 아무리 많은 경제적 보상을 한다 해도 방폐장 건설이 나와 내 가족의 안전을 위협한다면 쉽게 건설을 용납하기 어렵다는 것이다. 그래서 이 방폐장 문제는 일반적인 사회적 갈등과는 조금 더 복잡한 양상을 띠기도 한다.
하지만 한 국가의 차원에서는 이 방폐장 건설은 마냥 뒤로 미루기만할 문제는 아니다. 원자력 발전을 계속하는 한 방사성 폐기물은 여전히 만들어지고 있기에, 어떤 형태로든 방폐장 건설은 반드시 필요하다. 만약 원자력 발전을 그만 둔다고 해도 지금 가동되고 있는 원자력 발전소를 완전히 없애는 과정에서 그동안 만들어진 방사성 폐기물을 관리하고 처리할 장소 역시 필요하다. 하지만 방사능 문제, 쉽게 말해 핵 문제는 누구나 쉽게 인식하고 처리할 수 있는 문제는 아니다. 중앙정부, 지방정부, 지역주민 심지어는 관련단체의 입장도 저마다 차이가 날 수밖에 없다. 그래서 이와 관련한 사회적 갈등은 거의 필연적이라 할 수 있다.
이 책은 1983년 방폐장 건설 문제가 제기된 이래 2005년 경주시에 중·저준위 방폐장 건설이 확정되기까지의 사회적 갈등과 그 해결과정을 분석한 것이다. 돌이켜 보면 단순한 방폐장 건설 입지를 결정하는데 무려 20년 이상이 걸렸다.
이 문제를 해결하기 위해 고심하는 20년 동안 한국 사회가 경험한 갈등은 매우 다층적이고 복합적이었다. 중앙정부의 일방적 결정, 지방정부의 일방적 결정 혹은 중앙정부와의 협의, 지방의회의 반론, 지역주민과 시민단체의 찬성과 반대 등 일반적인 사회적 갈등에서 경험하는 모든 측면이 고스란히 드러나 있다. 사회적 갈등을 연구하는 연구자 입장에서는 이 방폐장 입지 선정 이상 가는 사례를 찾기 힘들 정도였다. 그래서 그 과정의 분석을 통해서 왜 방폐장 건설 입지 하나를 결정하는데 20년 이상이 소모되었는지, 왜 부안군에서는 격렬한 주민 반대가 발생했는지, 왜 경주에서는 부안군과는 반대로 시민의 열렬한 찬성이 이루어졌는지 그 과정과 원인을 하나씩 분석해 나갔다.
분석방법으로는 게임이론적 관점과 협상론적 관점이 동시에 사용되었다. 두 관점은 상호보완적인 것으로서 게임이론적 관점에서 제시된 다소 모호한 결론을 협상론적 관점을 통해 명료하게 했다. 독자들을 위해 조금 먼저 결론을 이야기하자면, 방폐장 입지 선정 과정에서 가장 중요한 요인은 지방정부의 중재자와 협상가의 역할, 지방정부와 지역주민의 끝임 없는 소통 (내부협상으로 표현했다), 그리고 중앙정부의 정교한 협상구조 등을 들 수 있다.

1. 서론
연구의 배경 및 목적
연구의 차별성 및 기대효과
연구의 구성과 방법

2. 방폐장 건설 추진과정
개요
비밀주의를 기반으로 한 정부지정 방식
정보공개주의를 기반으로 한 정부지정 방식
정보공개주의를 기반으로 한 혼용방식
부안군 위도의 사례
경주시 양북면의 사례
소결

3. 분석을 위한 이론적 배경
갈등에 대한 개념적 접근
갈등현상에 대한 선행적 연구
갈등에 대한 게임이론적 접근 1 : PD게임과 조정게임
갈등에 대한 게임이론적 접근 2 : 이중구조게임
전략적 협상론

4. 중앙정부와 지방정부의 역할
중앙정부의 딜레마
지방정부의 역할

5. 게임이론적 관점에서의 분석
게임모형의 설정
방폐장 입지 선정 게임의 균형
전략적 커뮤니케이션과 게임모형의 시사점

6. 협상론적 관점에서의 분석
사전협상 단계
본협상 단계
소결

7. 맺는 말
연구의 요약
공공갈등 해결을 위한 방안의 모색

방폐장은 대표적인 위험시설로 분류되는 공공시설이다. 그렇기에 방폐장의 입지를 둘러싸고 촉발되는 갈등은 지역이기주의 현상 중에서도 NIMBY(not-in-my-backyard)현상과 관계가 깊다. 더구나 방폐장의 입지와 관련된 지역주민의 거부감 문제는 여타 비선호시설의 유발 원인으로 이해되는 거리에 따른 비용-편익의 불평등의 문제를 뛰어 넘는다. 방폐장은 방사능에 오염된 핵물질을 영구매립 혹은 폐기하는 시설이므로 시설 자체가 극도의 위험성 혹은 위험 가능성을 가진다고 말할 수 있고, 그 결과로 방폐장이 입지하는 경우 지역주민은 방사능 노출에 대한 공포감을 항상 가지고 살아가게 될 것이기 때문이다. 즉, 지역주민의 입장에서 방폐장의 입지는 생존권을 포함하는 기본권의 침해에 관한 문제로 인식되기 쉽다. 이와 같은 이유로 방폐장 건설부지 확보에 걸린 20여 년의 기간 동안 특정 지역에 방폐장을 건설하려는 정부와 방폐장의 입지를 거부하는 지역주민 사이에는 강력한 갈등과 반목이 형성되어 왔으며 그 결과 정부의 건설계획 시기마다 심각한 사회적 갈등비용이 반복적으로 발생되었다.
_〈서론〉 중에서

경주시에 방폐장이 들어설 수 있었던 결정적 이유를 찾아내기 위해서는 주민 수용성에 영향을 끼친 변수를 찾아내는 것도 중요하지만 지방정부가 해당 변수를 어떻게 활용하여 지역주민을 설득시킬 수 있었는지를 확인하는 관점이 더욱 중요하다. 예를 들어, 부안군과 경주시 사례의 경우 외적조건은 동일하지 않다. 그렇다면 경주시 사례의 외적조건을 부안군 사례에도 똑같이 적용하였더라면 부안군의 갈등과 저항은 종식되었을까? 더구나 어떠한 외적조건은 완전히 고정된 것 또한 아니다. 그것은 언제든지 지방정부와 중앙정부의 협상과정에서 변경될 여지가 있다. 그러므로 사례에서 주목해야 할 점은 두 지역의 지방정부가 각각 지역주민을 대하는 방식에서 근본적인 차이를 보였다는 점이다.
_〈방폐장 건설 추진과정〉 중에서

지방정부는 단순히 중재만을 하는 것이 아니라 지역주민의 편에 서서 중앙정부와 협상을 진행하는 협상가(negotiator)의 역할 또한 수행한다. 지방자치제도 하에서 지방정부는 지역주민의 투표를 통해서만 선출되기 때문에 지역주민의 대리인 혹은 고용인의 성격을 띤다. 그러므로 지방정부는 지역주민의 여론에 반하는 의사표현이나 의사결정을 최대한 자제하는 것이 일반적이며 특히 지역주민의 생존권이나 재산권과 같은 기본권에 영향을 끼칠 수 있는 정책의 결정에는 최대한 신중하게 접근하는 것이다. 또한 지방정부의 대리인적 성격은 정책적 사안의 최종 결정권이 지역주민에게 있음을 의미한다. 따라서 지방정부가 중앙정부와 방폐장과 같은 비선호시설의 입지문제를 놓고 협상을 한다고 할 때 이들 사이에서 아무리 뛰어난 조정안이 도출된다고 할지라도 지역주민이 조정안의 수용을 거부한다면 협상은 물거품이 된다.
예컨대, 지방정부가 엄청나게 뛰어난 외부협상력을 발휘하여 방폐장 유치를 이유로 전무후무한 막대한 정부지원금을 약속 받는다 하더라도 지역주민이 이를 수용하지 않는다면 지방정부의 노력은 무의미하다. 역으로 지방정부의 외부협상력이 매우 미미하여 정부지원금을 거의 받지 못한다 할지라도 지역주민이 이를 기꺼이 수용한다면 방폐장의 건설은 실현 가능하다. 결국 지방정부와 중앙정부의 협상이 어떻게 타결 될 것인지는 지역주민의 수용 여부의 영향을 강하게 받는다.
_〈중앙정부와 지방정부의 역할〉 중에서

갈등의 해소나 관리가 확산되고 있는 지금의 사회 분위기 속에서 자칫 갈등에 대한 잘못된 인식이 형성될 여지가 있다. 잘못된 인식이란 바로 ‘갈등은 나쁘고 협력은 좋다’는 주장의 일반화이다. 사실 우리나라가 심각한 갈등 사회인 것은 갈등 자체에 기인한 것이 아니라 갈등의 해결이나 관리에 대한 잘못된 인식, 방향성, 또는 방법이 가져다 준 문제이다. 예컨대 잘못된 갈등관리는 갈등을 확대 재생산할 것이지만 잘 구성된 갈등관리는 갈등이 존재하지 않았더라면 발생하지 않았을 사회적 효용을 가져다준다.
자신의 이익을 극대화하려는 모습은 경제주체의 본성 혹은 정체성이다. 협력의 명분으로 이익추구에 대한 경제주체의 사익추구 경향을 제어하려 한다면 그것은 곧 새로운 갈등의 발생으로 연결된다. 따라서 효율적 갈등관리는 개인의 경제적 합리성을 전제로 한 상태에서 이와 다른 사회적 가치를 양립시킬 수 있는 방안에 대한 모색과 탐구에서 출발하여야 한다
_〈맺는 말〉 중에서