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한반도 비핵화·평화정착의 로드맵,
2022년까지 무엇을 할 것인가

트럼프 등장 이후의 국제정치와 한반도 비핵화

트럼프 대통령은 당선 이후에 ‘미국 우선주의(America First)’를 앞세우면서 민주적 거버넌스, 인권, 자유무역, 다자주의에 기반한 2차 세계대전 이후의 자유주의 국제질서를 약화시키고 있다. 그 후 미중관계에서는 협력과 경쟁 중 경쟁 측면이 강화되고 있다. 특히 2018년 이후에 미국 행정부가 중국을 도전세력으로 규정하고 압박하면서 양국 간의 전략 경쟁이 치열해졌다. 즉, 중국의 ‘일대일로’ 전략과 미국의 ‘인도-태평양’ 전략이 부딪치고 있다. 트럼프 행정부는 2017년 초에 북한의 핵미사일 개발을 가장 시급한 안보 위협으로 규정하고 ‘최대 압박’ 정책을 들고 나왔다. 이를 위해 유엔 안보리 결의를 통한 강력한 대북 경제제재, 그리고 전략자산 배치 등의 군사적 압박을 수시로 가해왔다.

이 같은 상황에서 한국 정부는 평창 올림픽을 활용하여 남북의 고위당국자 간 대화를 시도했고, 2018년 3월에 김정은 위원장이 한국 측 특사단에 최초로 비핵화 의지를 밝히고 남북 및 북미 간의 정상회담 의사를 밝혔다. 이로써 3차에 걸친 남북정상회담이 개최되어 2018년 4월 「판문점선언」, 9월 「평양공동 선언」과 「판문점선언군사분야이행합의서」를 채택했다. 북미 간에는 2018년 6월에 싱가포르에서 최초의 정상회담이 열렸고 4개 조항의 합의문이 채택되었다. 그러나 2019년 2월의 하노이 회담에서는 양측이 합의문 작성에 실패했다.

싱가포르 정상회담 이후에 수차의 북미 간 고위급 접촉이 있었다. 전반적으로 미국은 ‘선 비핵화 후 보상’의 기존 입장을 고수했고 북한은 이에 크게 반발했다. 하노이 회담 직전에 미국은 동시병행 조치의 수용 가능성을 암시하여 양측 입장이 다소 접근했다. 그러나 하노이 회담에서 북한은 영변 핵시설의 해체 대신 실질적인 모든 제재 해제를 요구했다. 미국은 이를 거부하면서 선 비핵화라는 기존 입장으로 회귀했다. 그 후 팽팽한 기 싸움이 전개되고 있다.

국내 전문가가 제시하는 한반도 비핵화·평화정착의 로드맵,
당면한 눈앞의 과제들을 처리하느라 큰 전체 그림을 놓치는 것을 막아야
이 책은 비핵화와 평화체제라는 국가 목표를 실현해나가기 위해 필요한 구체적인 과제들을 살펴보고 어떻게 이행해가야 할지 로드맵을 제시한다. 시간적으로는 미국 트럼프 행정부의 1기 임기가 끝나는 2020년 말까지를 단기, 그리고 한국 문재인 정부의 임기가 끝나는 2022년 말까지를 중기로 잡아 단·중기로 시행할 과제와 이행 로드맵을 작성했다. 그런데 각 이행 과제들, 예를 들어 비핵화, 평화체제 구축, 남북관계 및 북미관계의 개선, 한미동맹 조정, 남북경협 등은 서로 연계되어 있다. 그래서 이러한 연계성을 고려하면서 각 필진들이 각자 맡은 분야의 과제들과 이행 방법을 제안한다.
2장에서는 과제별 연계성을 고려하여 2018년 초 이후에 전개되어온 한반도 안보 상황의 변화가 한국의 입장에서 어떠한 기회와 도전 요인들을 제공하고 있는지 분석했다. SWOT 분석을 통해 단·중기 차원에서 네 가지의 가능성을 제시한 후 가장 이상적이라고 생각되는 이행 구도를 일목요연하게 표로 제시했다.
3장에서는 각 분야별 과제와 추진 방향에 대해서 각 집필진들의 분석이 제시되었다. 1절은 한반도 비핵화와 관련하여 지향해야 할 최종 목표(end-state)에 대해서 논의한 뒤 이 문제에 대한 미국, 북한, 중국, 한국 네 국가의 접근 방식을 설명한다. 그다음으로 북한 핵 능력 해체의 범위와 수준에 대해 규정한 뒤에 핵을 개발하거나 보유하고 있다가 포기한 우크라이나, 남아프리카, 리비아, 이란 등의 핵 포기 상황과 보상의 성격, 비핵화 과정을 비교했다. 이어서 북한의 단·중기 비핵화 로드맵을 최선책과 차선책으로 구분하여 제시했다.
2절에서는 그동안의 평화체제의 논의 동향과 주요 쟁점을 짚어보았다. 그리고 비핵화 로드맵에 발맞춘 구체적인 평화체제 구축 방향에 대해서 분석했다. 이 논의에는 특히 종전선언, 평화협정, 유엔사령부, 한미연합사령부, 군사적 신뢰 구축, 동북아 다자안보협력 등 핵심 이슈들의 처리 방향이 포함되어 있다.
3절에서는 북미관계와 한미동맹 관계의 성격을 논의하고 향후 전망과 주요 문제점들을 살펴보았다. 그다음으로 한미동맹 조정과 관련된 주요 과제들과 추진 원칙과 방안을 제시했다. 북핵 및 북한 문제와는 별개로 미래 동맹에 대한 청사진을 마련하고 현 단계에서 할 수 있는 것들을 이행할 것을 제안했다.
제재 해제와 북한 경제의 발전에 대해서는 4절에서 방안을 제시하고 있다. 먼저 북한의 경제 상황과 김정은 치하의 경제개발 정책을 설명하고 그동안 제시된 한국 정부의 남북경협프로그램을 한반도신경제지도 구상, 통일경제특구 구상, 동아시아철도공동체 구상을 중심으로 살펴보았다. 그리고 남북경협 문제를 논의하면서 기본 추진 방향, 평화체제 도입이라는 맥락에서 남북경협 및 국제협력 유도 방안을 제시했다. 이어서 비핵화의 진전에 대응해서 어떻게 구체적인 방식으로 대북 경제제재를 완화해야 할지에 대해서도 제안을 내놓았다.
한반도 평화체제의 구축 과정에서 또 하나의 중요한 주제는 중국의 역할 문제이다. 정전협정의 당사국인 중국의 참여는 한반도 평화체제의 수립에 불가피하기 때문이다. 이와 관련된 문제를 5절에서 살펴보았다. 문재인-시진핑 시기의 한중관계를 되돌아보고 이어서 시진핑 시기 중국의 대한반도 정책을 어떻게 이해해야 할지 설명했다. 결론적으로 중국과는 대립 지향보다 전략적 소통과 협력 강화 쪽으로 방향을 설정할 필요성이 있음을 주장했다.
4장에서는 앞서 여러 필자들이 제시한 비핵화 로드맵에 대한 대안적 로드맵은 없는가, 있다면 어떠한 로드맵들을 상정해볼 수 있는가 하는 질문에 대한 답을 모색해보았다. 왜냐하면 앞서 제시한 로드맵이 이런저런 이유로 지지부진하게 되면서 협상 피로 현상이 나타날 가능성을 배제할 수 없기 때문이다. 그러한 경우에도 가장 중요한 것은 북한의 완전한 비핵화 이전에 제재가 풀리고 북한이 최소한의 핵 능력을 보유한 상태에서 중국식 권위주의 발전국가가 되는 것을 피하는 것이라고 강조한다. 대안적 로드맵으로 북한을 싱가포르 수준으로 다원화시키고 비핵화의 길로 유도한 뒤 미국과의 안보 협력을 모색하는 ‘싱가포르화 로드맵’, 그리고 이것에 이르는 과정을 최단기화하는 이른바 ‘빅뱅(big bang) 로드맵’을 제시하고 있다.

이상 각 필진들의 논의를 읽음으로써 우리가 지금 당면한 비핵화와 평화체제 구축이라는 목표를 향해 나아갈 때 제기되는 과제들, 각 과제들 간의 연결 고리들, 각 과제들을 단·중기라고 하는 시간적 범위 속에서 처리해나갈 구체적인 방안들이 독자들의 머릿속에 입체적으로, 그리고 큰 그림으로 떠오를 수 있기 바란다. 이를 통해 이 책이 정책적 차원에서나 학술적 차원에서 나름대로 의미 있는 기여를 할 수 있기를 기대한다.

단·중기 북한 비핵화 로드맵
최선의 로드맵으로는 우선 2019년 내에 기존에 파악된 의혹 시설과 무기체계를 중심으로 북한의 1차 핵 능력 현황에 대한 리스트(영변 플러스알파)를 접수하는 데에서부터 출발해야 한다. 북한의 리스트 제출과 함께 북한의 현행 핵시설 동결을 의무화하고(사찰·검증 일정 합의) 한국과 미국 역시 이에 상응하는 체제보장 조치를 시행해야 할 것이다. 이에 더하여 가능한 한 2019년 말 늦어도 2020년 초까지 북한은 이미 보유한 핵물질 및 ICBM 전량을 반출하거나 폐기하고 추가적인 핵물질 생산을 중지하며 검증 및 사찰을 거쳐 영변·동창리 시설의 폐쇄에 돌입한다. 2020년까지 북한은 추가 의혹이 제기된 핵시설과 무기체계에 대한 2차 리스트를 제출하고 이에 상응하는 2차 체제보장 조치가 시행된다. 이와 함께 1차 신고·사찰에 의해 확인된 북한의 핵탄두 일부를 반출·폐기하는 과정 역시 추진되어야 한다. 2021년부터는 사정거리 2,000~3,000km를 초과하는 북한의 IRBM 능력에 대한 제한이 시작되고(미국의 해외 기지에 대한 위협 감소), 북한에 대한 추가 핵시설 폐쇄 프로그램이 가동된다(검증 수반). 또한 전량은 아니라고 하더라도 관련 인력 및 데이터 감축이 이루어져야 한다. 2022년까지 북한은 합의된 일정 수준의 핵탄두를 제외한 전량을 반출·폐기하고 IRBM 역시 폐기한다. 2022년 이후에는 북한의 잔여 핵탄두의 무력화 방안에 대한 합의를 이룬다. 물론 이 최선의 대안은 북한이 경제 건설에 대한 부담과 조기 경제제재 해결에 대한 필요성에 의해 적극적으로 비핵화 조치를 이행해나갈 때 가능하다. 또한 핵물질의 생산 동결과 기존 핵물질의 반출·폐기가 상대적으로 신속히 이루어지면서 북한의 추가 핵무기 생산 자체가 불가능한 체제가 형성되게 한다는 것이 이 대안의 요체이다.

최선의 비핵화 로드맵

물론 최선의 로드맵은 북한이 기존의 주장을 고수할 경우에 실현되기 어려울 수밖에 없다. 북한의 입장에서는 핵물질의 폐기나 반출 을 조기에 이행할 경우에 사실상 핵 능력의 해체가 가속화되며 이 단계 이후에 한국과 미국이 약속을 어긴다면 자신들만 일방적인 무장해제를 당하는 결과가 될 수 있기 때문이다. 따라서 북한이 조기 핵 능력 해체에 대해 강력히 반발하고 보상 조치의 수준과 속도에 대한 접점을 찾기 어려울 때를 고려한 차선의 방안 역시 강구할 필요가 있다. 이 차선의 로드맵에서는 북한이 2019년 내에 현행 핵 활동을 전면 동결하는 데에서 출발한다. 한국과 미국의 상응 조치는 동시에 시행되지는 않으나 시행 일정이 협의된다. 북한의 핵 리스트 제출은 2020년까지 북한의 비핵화 및 한국과 미국의 상응 조치에 대한 신뢰가 쌓인 이후인 2021년 초에 시행된다. 핵탄두 일부와 핵물질의 전량 반출·폐기는 북한의 핵 동결 및 영변·동창리 시설의 폐쇄와 관련된 한국과 미국의 상 응 조치가 시행된 이후인 2020년을 목표 연도로 두고 추진된다. 북한의 핵시설에 대해서는 영변·동창리를 시작으로 2021년까지 1차 추가 폐기, 2022년까지 2차 추가 폐기가 이루어지며 한국과 미국은 이에 대해 상응 조치를 시행한다. 차선 로드맵의 요체는 북한의 핵 리스트 제출이 일시에 이루어지는 것이 아니라 한국과 미국의 조치와 연동하여 단계적으로 나뉘어 진행되는 것이다. 즉, 북한이 지닌 한국과 미국에 대한 불신과 약속 위반에 대한 우려를 감안하여 핵 리스트의 제출을 신뢰 축적에 비례하여 시행하는 것이다. 또한 핵물질의 반출·폐기 역 시 단기적 차원의 최종 단계에서 이루어지며 ICBM의 반출·폐기 역시 비슷한 시기에 시행된다. 이와 관련하여 한국과 미국은 ‘종전선언’ 등 체제보장 조치를 초기부터 적극적으로 실현시켜 나간다. 국제적 사찰과 검증에 대해서도 남아프리카공화국의 사례처럼 북한의 주도적 폐기 이후에 이를 검증하는 방식이 고려될 수 있을 것이다.

차선의 비핵화 로드맵
평화체제는 평화가 제도적이고 실질적으로 정착된 상황을 말한다. 평화가 제도적으로 정착되었다는 것은 전쟁상태가 아닌 평화상태가 법적으로 구축된 것을 의미한다. 즉, 전쟁을 벌였던 당사자 간에 평화협정을 체결함으로써 국제법적으로 평화상태를 회복한 것을 말한다. 종전선언은 아직 법적인 합의가 이루어지지 못한 상황에서 정치적 차원에서 평화상태의 회복에 합의하는 것을 말한다. 한편 실질적으로 평화가 정착되었다는 것은 정치적·군사적 신뢰 구축 조치가 잘 정착되어 서로에 대해 위협을 느끼지 않는 상황이 조성된 것을 말한다. 이 책에서 제시하는 평화체제 로드맵은 다음과 같다.

책머리에

I 한반도 안보환경의 변화와 비핵화·평화정착의 과제
1. 트럼프 등장 이후의 국제정치와 동북아
2. 2017년의 한반도: ‘최대 압박’과 군사적 긴장
3. 2018년의 국면 전환: 대화 및 협상의 전개
4. 목표와 도전 과제들
5. 본서의 목표와 구성

II 한반도 비핵화와 평화체제 구축 여건의 판단
1. 2018년의 상황 반전 그리고 그 이후
2. 기회와 도전
3. 바람직한 이행 방향

III 한반도 안보 구도의 변환을 위한 분야별 추진 방향

1. 한반도 비핵화
가. 지향해야 할 최종 상황(end-state)
나. 한반도 비핵화에 대한 각국의 접근 방식
다. 단계별로 가능한 비핵화 조치
라. 단·중기 북한 비핵화 로드맵

2. 북한 체제보장 및 평화체제
가. 서언
나. 평화체제 논의 동향
다. 한반도 평화체제 관련 주요 쟁점
라. 한반도 평화체제 구상

3. 미북관계의 개선 및 한미동맹의 조정
가. 더욱 복잡해진 구조: 미북관계-남북관계-한미관계의 구조적 연동성
나. 향후 전망
다. 주요 문제점
라. 주요 과제와 추진 방안

4. 한반도 평화체제 구축을 위한 남북경협 방안
가. 북한의 경제 상황과 경제개발 전략
나. 한국의 남북경협 프로그램
다. 남북정상회담의 남북경협 비전
라. 남북경협의 기본 방향
마. 평화체제의 도입을 위한 남북경협 방안
바. 평화체제의 도입과 국제사회의 이해
사. 평화체제 도입의 현실화 방향
아. 소결

5. 중국의 역할과 한중관계
가. 문재인-시진핑 시기 한중관계의 전개
나. 시진핑 시기의 대한반도 정책의 이해
다. 한반도 비핵화와 평화체제에 대한 중국의 입장
라. 대중정책 제안

IV 기존의 로드맵 vs. 대안적 로드맵
가. 한반도 비핵화: 현재의 방향과 로드맵
나. 한반도 비핵화: 다른 경로의 가능성과 로드맵 B
다. 로드맵 C: 북한의 중국 경제 편입 및 중국의 북한 핵 관리