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성공적인 집권과 국정운영의 길은 매니페스토에 있다!

왜 정권의 대표 공약은 좌절되고 실패하는 악순환이 반복되는 것일까? 왜 우리나라 유권자들은 정당과 정치인들의 정책공약을 전혀 신뢰하지 않는 것일까? 그것은 시대적 과제에 대한 문제의식과 유권자의 수요를 담아내지 못한 공약 탓이다. 체계 없는 나열식 공약을 만들어내는 정치인과 정당의 수준은 정권의 ‘무능’으로 이어진다. 우리는 선거캠페인에서부터 잘 구조화되지 못한 ‘공약’의 문제가 국정운영의 혼란을 야기하고, 이는 필연적으로 정권의 실패로 귀결되는 반복적 현상을 지겹도록 목격해왔다.
이처럼 반복되는 정권의 실패와 불신을 극복할 수 있는 방법은 무엇일까? 이 책의 저자 한국매니페스토 연구소 김재용 소장은 매니페스토에 길이 있다고 말한다. 그렇다면 매니페스토란 무엇이며 어떻게 매니페스토를 통해 정치인과 정당이 집권에 성공하고 국정운영을 해나갈 수 있는지 그 해답을 찾아보기로 하자.

승리의 가능성이 매니페스토를 결정하는 것이 아니라
매니페스토가 승리의 가능성을 결정한다
링컨의 ‘가치 있는 목적, 연방제 통일과 노예제 폐지,’ 스웨덴 복지국가 모델의 설계도인 한손과 비그포르스의 ‘국민의 집,’ 블레어의 ‘매니페스토 바이블,’ 클린턴의 ‘바보야, 문제는 경제야,’ 김대중의 ‘論의 집대성,’ 메르켈의 ‘독일을 위해 함께 성공하자.’
이것은 세계 정치사의 주역으로 자리 매김한 리더들의 ‘매니페스토’이다. 그들은 대중 속에서 지혜를 찾고 ‘새로운 가치’와 ‘이념’이라는 변혁의 에너지를 모아 정당의 ‘강령(매니페스토)’으로 만들고 미래 사회의 청사진을 그렸다. 이렇게 작성한 매니페스토를 바탕으로 구체적이고 혁신적이며 실현 가능한 정책을 제시했다. 그들의 매니페스토는 역사를 만들었고 시대를 변화시켰다.
그렇다면 우리나라 정치인과 정당의 현실은 어떠한가? 안타깝게도 매니페스토로 세상을 변화시킨 세계적인 리더나 정당의 모습과는 거리가 멀다. 시대적 과제에 부응하고 가치에 기반을 둔 핵심 정책으로 집권하려 하지 않고, 승리를 위한 선거전략형 공약 작성에만 몰두하며, 논리적 체계 없이 위시리스트만 나열할 뿐이다. 이러한 무능은 집권 후에도 국정운영의 혼란을 야기하고 정권의 실패로 귀결되는 현상이 반복되는 악순환을 가져온다.
무엇이 어디서부터 잘못된 것일까? 일본에서 매니페스토를 공부했고 한국매니페스토 연구소를 세우는 등 국내 도입에 힘써온 저자 김재용 소장은 실패의 핵심은 낡은 ‘공약 패러다임’에 있으며, 이를 폐기하고 새로운 ‘매니페스토 패러다임’으로 전환해야 한다고 주장한다. 매니페스토는 세상을 바꾸기 위한 정치인과 정당의 열정이 정연하고 탄탄한 정책체계로 구현되는 수준 높은 문서로, 국정운영의 논리적 체계이며 미래 사회의 청사진이자 기본계획서이다. 저자에 따르면 이러한 수준을 갖춘 매니페스토를 작성할 수 있는 정당과 정치인만이 권력을 얻고 성공적인 국정운영을 할 수 있다는 것이다.

정권의 성공은
누가, 어디서, 어떻게 공약을 만드는가에 의해 결정된다
저자는 정권실패의 여러 원인 중 특히 정책공약의 실패가 반복되는 원인이 무엇이고, 매니페스토의 수준을 결정하는 데 왜 매니페스토 작성 과정이 중요한지를 지난 정권의 대표 공약과 20대 총선공약을 사례로 들어 실증적으로 분석해 나간다.
특히 ‘정권의 대표 공약의 경우, 공약의 작성 과정이 공약의 수준을 결정짓고 이는 곧 실행의 체계 구축과 추진에 밀접한 연관성을 가지며 국정운영의 성패에 영향을 미친다’라는 가설의 실증을 위해, 지난 세 정권의 대표 공약인 신행정수도 공약, 한반도대운하 공약, 경제민주화 공약을 분석한 부분은 매우 흥미로우면서도 많은 시사점을 던진다.
공약의 작성 과정을 분석하고, 공약의 수준과 실행 과정 분석, 공약의 결과와 평가 분석과의 연관성을 고찰한 결과, 세 가지 대표 공약 모두 공약의 작성 과정이 후보와 측근(선거캠프)의 주도하에 일방적인 하향식 유형으로 작성되었고, 이 과정에서 정당은 배제되거나 소극적으로 행동했으며, 작성 기간이 짧은 선거전략형 공약이라는 문제가 드러났다.
이러한 문제는 시의성 부재, 일관성 부족, 불명확성, 재원 조달 가능성 없음 등 최소한의 구성요소와 기준에 심각하게 미달되는 결과를 가져왔다. 그 결과 정권의 대표 공약은 위헌 후 축소(신행정수도 공약), 4대강 사업으로 축소(한반도대운하 공약), 셀프 정책 종결 선언(경제민주화)이라는 초라한 성적표를 받는 것으로 막을 내렸다. 이 같은 분석 결과를 통해 저자는 누가, 어디서, 어떻게 공약을 만드는가, 즉 매니페스토의 작성 과정과 구성요소가 정권의 성공을 결정한다는 사실을 알려준다.

선거에서 승리하고 집권 정당의 리더가 되는
매니페스토 작성의 3가지 원칙
그렇다면 정치인과 정당은 매니페스토를 어떻게 작성해야 할까? 선거에서 승리하고 성공적으로 집권할 수 있는 매니페스토 작성의 3가지 원칙을 살펴보자.

하나, 사람들이 원하는 미래 사회와 국가 혹은 지역의 상像을 머릿속에 그리고 그 길로 가기 위한 목표와 핵심적 방법을 작성하라. 그러면 단절해야 할 낡은 가치들이 보일 것이다. 그 낡은 것을 대체할 ‘새로운 가치’를 세워라.
둘, 사람들의 ‘이야기’와 ‘열망’과 ‘바람’을 ‘정책’으로 ‘체계화’하라. 아이디어가 빛나는 개별 정책보다 시대적 과제 해결을 위한 정연하고 탄탄한 ‘정책 체계’를 세우는 것이 먼저이고 중심이 되어야 한다.
셋, 매니페스토의 ‘상징화’와 ‘언어화’가 중요하다는 점을 놓치지 마라. 이루고자 하는 비전과 가치가 담긴 ‘선명한 슬로건’은 선거 승리뿐만 아니라 집권 후 실행의 에너지가 된다.

‘국정(지역정부)운영의 논리적 체계’이자 ‘미래 사회와 국가(지방)의 청사진이자 기본계획서’인 매니페스토를 만들 능력이 없다면, ‘직업적 정치인’은 될 수 있을지언정 정치적 리더가 되고 싶다는 꿈은 다시 생각해볼 일이다. 반면에 위의 3가지 원칙에 따라 매니페스토를 쓸 수 있다면 자신의 이름을 딴 매니페스토로 ‘세상을 바꾸는 리더’의 반열에 오를 수 있다는 것이 저자의 주장이다. 어떤 선거에서든 당당한 승리는 당연한 전리품일 것이며, 반복적인 정권의 실패를 극복하는 역사의 리더가 될 것이라고 말이다.
저자는 ‘反정치’ 인식의 토대 위에 형성된 정당과 정치인에 대한 무차별적, 무논리적 비판을 경계한다. 오히려 정당과 정치인들이 좋은 매니페스토를 만들고 이를 토대로 국정운영의 성과를 창출하여 정권과 정부의 성공에 이르는 꽃길을 걷기를 진심으로 바란다고 말한다. 이 책이 정치를 꿈꾸고 입문하는 사람들의 필독서가 되어 우리나라에서도 세상을 바꾼 매니페스토를 쓸 수 있는 정치인과 정당이 나타나고 성공적인 국정운영으로 이어졌으면 하는 저자의 바람이 하루빨리 이루어지기를 기대한다.

정해구(성공회대 교수)
이 책의 제목이 『권력의 탄생과 성공의 법칙: 매니페스토에 길을 묻다』이다. 좋은 매니페스토가 권력을 얻게 할 뿐만 아니라 성공까지 보장한다는 의미일 것이다. 그렇다면 좋은 매니페스
토는 어떻게 만들어지는가? 시대를 고민하고 가치를 생각하는 국정운영의 논리적 체계를 만들어야 한다는 것이 저자의 주장이다. 과거의 패러다임이 제대로 작동하지 않는 지금, 이 책은 미래의 새로운 매니페스토를 만들어야 할 우리에게 더 없이 좋은 충고가 아닌가 한다.
- 대통령직속 정책기획위원회 위원장

박성민(정치컨설팅 ‘민’ 대표)
선거와 국정은 의도가 아니라 결과로 평가받는다. 저자는 성공적인 국정운영의 핵심은 ‘전략’이고, 전략의 핵심은 ‘실행’이라고 말한다. 정치인의 메시지에는 ‘무엇을, 왜, 어떻게’가 반드시
담겨 있어야 한다. 그중에서도 핵심은 ‘어떻게,’ 즉 전략에 있다. 희망과 의지는 전략이 아니다. 실행만이 전략이다. 그리고 매니페스토는 선거의 승리와 국정운영의 성공을 가능하게 만드는 실행전략이다. 이 책은 선거 승리와 성공적인 국정운영을 원하는 정치인과 정당 관계자들이 반드시 읽어야 할 훌륭한 전략 가이드다.

프롤로그_ 낡은 공약을 버려야 ‘정권’도 ‘사람’도 산다

1장 매니페스토를 쓴 세계의 리더들
민심을 읽는 탁월함을 지닌 링컨의 매니페스토
스웨덴 복지국가 모델의 설계자 비그포르스와 한손
매니페스토의 바이블을 쓴 토니 블레어
매력 있는 슬로건, 클린턴
論의 집대성, 김대중
세상을 바꾼 현실주의자, 메르켈의 매니페스토
새로운 가치를 위하여! 샌더스의 도전

2장 사람을 향한 매니페스토를 만들어간 정당
전당 대회가 공약을 결정한다! 미국 민주당
명품 매니페스토의 탄생, 영국 노동당
매니페스토를 ‘정권공약’으로 삼은 일본 자민당과 민주당
강령의 권위, 강령의 정치, 독일 사민당

3장 대한민국 선거공약의 위기
외면당하는 공약의 현주소
‘가치’가 사라진 공약, 작은 정책들의 나열
체계가 없는 공약, 실행이 어렵다
관료들이 공약을 경시하는 이유

4장 20대 총선공약 이야기
유권자에 응답하라! 시대적 과제와의 미스매칭
예산 및 재원 조달 방안의 불확실성
체계와 전략, 로드맵의 결여
지역구 당선자 공약에 나타난 문제점

5장 공약의 퇴장과 매니페스토 패러다임의 등장
문제적 공약의 진짜 원인을 찾아서
진짜 문제는 ‘공약 작성 과정’에 있다
매니페스토 패러다임의 등장

6장 매니페스토란 무엇인가
우리나라 매니페스토의 기원과 정의
매니페스토의 원리와 학문적 성격
매니페스토 무용론에 대한 반박
매니페스토의 구성요소
매니페스토의 수준과 평가 기준

7장 국정운영과 매니페스토 사이클
대표 공약의 수준 분석
공약의 실행 과정에서 드러난 문제점
공약의 결과 및 평가
실패의 원인을 찾다
매니페스토 사이클의 재구성

8장 지역주권(地域主權) 시대와 매니페스토
‘자립’과 ‘능력’을 보여주는 지역의 도전
‘지방’과 ‘분권’에 머물러 있는 우리의 지역 현실
지역주권 시대를 열어갈 키워드 매니페스토

9장 매니페스토 작성 과정의 이론
누가, 언제, 어떻게 만들 것인가
매니페스토 작성 과정의 5가지 원칙

10장 20대 총선 매니페스토 작성 과정의 정당별 실제 사례
엘리트 상층 실무자 중심의 새누리당
당원과 정치인이 소외되는 더불어민주당
정당의 조직체계가 취약한 국민의당
공약의 실현 가능성이 반영되지 않는 정의당
정권의 성공을 담보하는 출발점, 매니페스토

에필로그_ 매니페스토, 사람들의 ‘이야기’와 ‘바람’을 담아 세상을 바꾸다

감사의 말

메르켈 매니페스토의 가장 큰 특징은 상대편 주요 정책공약을 과감하게 채택하여 제시한 점이다. 최저임금 인상, 아동수당 및 가족수당 확대, 교육기회 확대 등 사민당의 정책뿐만 아니라 ‘원자력발전소의 점진적 폐쇄’ 등 녹색당의 주요 공약까지 포함하였다. 이 같은 특징은 경쟁당인 사민당의 지지기반을 의도적으로 잠식하려는 전략이 아니라 수권능력에 초점을 맞춰 온건한 무당층에 어필함으로써 상대 정당을 소수 지지층으로 축소시킨 탁월한 선거전략으로 평가받는다.
또한 메르켈의 매니페스토는 선거전략에만 머무르지 않고 실행을 위한 공약으로서 메르켈의 통합적 리더십 형성에 큰 기여를 했다는 점에 주목해야 한다. 이는 슬로건에서도 나타난다. ‘독일, 우리 함께 성공하자’는 대표 슬로건과 함께 ‘우리는 신뢰에 투표한다’는 실천적 슬로건을 제시하여 ‘준비되어 있는 수권능력’을 강조하고 있다.(43~44쪽)

2016년에 치러진 민주당의 힐러리와 샌더스의 경선은 당원과 지도부, 후보 진영과 지지자들을 종합적으로 고려하여 민주적 절차에 따라 매니페스토를 결정한 좋은 사례로 평가된다. 6개월여에 걸친 경선과정에서 클린턴과 샌더스는 최저임금, 불평등 해소 정책 등 핵심 공약에서 차이점을 드러냈으며 방송이나 연설을 통해서 치열한 토론 과정을 거쳤다.
우리가 이 경선에서 주목해야 할 부분은 ‘결정 단계’이다. 민주당은 전국위원회DNC 산하에 ‘정강·정책 작성위원회’를 조직하면서 15명의 위원 전원을 전국위원회위원장이 지명하던 종래의 방식에서 벗어나 클린턴 후보 측에서 6명, 샌더스 후보 측에서 5명을 인선하고, 나머지 4명은 데비 슐츠 전국위원회위원장이 지명하는 방식을 취했다. 동 위원회는 쟁점 정책에 대한 토론을 거쳐 수정?보완한 ‘강령’을 작성하였고 수정한 ‘강령’은 대의원 투표를 거쳐 전당 대회의 추인을 받았다.(55쪽)

나는 매니페스토 연구를 위해 관료들을 인터뷰한 바 있는데 예상보다 비판의 강도가 센 것에 놀랐다. 대통령직 인수위원회에 참가한 경험이 있는 어떤 관료는 “정책공약은 어차피 실현 가능성이 없는 것이 많아요. 인수위를 통해 걸러질 것이라 공약 자체에 큰 관심을 두지 않습니다”라고 지적했다. 광역지방자치단체 인수위원회 경험이 있는 관료는 “인수위가 구성되면 정치인들과 캠프관계자들이 무엇이든 다 할 수 있는 것처럼 행동하지만, 인수위가 끝날 무렵에는 거의 관료들의 예산계획이 들어 있는 행정 기본계획으로 수렴됩니다”라고 증언했다.
위의 두 증언은 공약의 수준과 완성도 문제를 지적한 것이다. 공약은 정치적인 레벨의 언어일 뿐 ‘행정계획’을 추동하는 기준으로서는 큰 영향력을 발휘하지 못한다는 의미로 공약의 한계를 지적하는 것이다. 이는 곧 공약 작성의 공급자인 정당과 정치인의 수준에 대한 불신이 깊다는 뜻이다. (88쪽)

정책의 체계에서 공약은 나열적인 반면에 매니페스토는 체계를 중시한다. 나열과 체계의 차이는 우선순위의 차이이다. 우선순위는 문제의식과 가치의 체계화에 달려 있다. 즉, 우선순위가 약한 공약은 필연적으로 문제의식과 가치에 관한 연구와 토론이 약하다는 의미이다. 여기서 토론은 소수 정치엘리트가 아닌 정당전체의 순환적 토론임은 자명하다.
이렇게 나열과 체계에 의해 작성된 결과물이 다른 것은 당연할 것이다. 나열적인 공약은 ‘위시리스트’의 형태, 즉 개별적인 정책조합의 형태를 지닐 수밖에 없다. 그 자체가 나열의 의미를 내포하기 때문이다. 반면 체계적인 매니페스토는 ‘論’의 형태를 지닌다. 가치?이념?노선?비전?목표?방법?로드맵으로 이어지는 체계는 개별적인 정책의 조합이 아닌 論으로서의 종합적인 체계를 가진다. 체계가 빛을 발하는 것은 실행(국정운영)의 단계에서 안정성과 대응성의 차원이 매우 높아지기 때문이다. (136~137쪽)

먼저 정책으로서의 근거는 데이터, 예산, 재원 조달 방법, 수치목표 등으로 구성된다. 데이터는 개별 정책공약의 필요성에 관한 수치적 근거로서 유권자에게 신뢰를 주는 기본사항이다. 예산은 소요예산의 추정과 예산확보 방안이 주요 내용이다. 재원 조달 방법은 국비, 지방비, 민자 등을 포함하여 창의적이고 실현 가능한 방법을 제시해야 한다. 이는 우선순위에 따라 작성하는 것이 바람직하다. 수치목표는 공약이행 후 달성 가능한 목표의 정도를 수치로 제시하는 것이다.
이는 공약의 실현 가능성을 두고 전략적 판단이 필요한 대목이다. 선거전략상 높은 수치목표를 내걸면 효과는 있겠지만 실행이 되지 않으면 평가의 문제가 발생한다. 반대로 수치목표를 낮게 설정하거나 제시하지 않으면 공약으로서 매력이 사라지는 단점이 있다.(161~162쪽)

먼저 강고하게 형성된 수동적·의존적 프레임에서 벗어나는 것부터 시작해야 한다. 개별적인 정책들의 조합으로는 절대 해결할 수 없다. 우리 지역에 맞는 강력한 ‘가치’를 세워야 한다. 스스로 기획하고 도전하고 실패하면서 실현 가능한 미래 마을의 상을 만들고, 탄탄한 정책과 로드맵을 구성해야 한다. 그리고 무엇보다 시민과의 협동이 지역주권 시대에 반드시 필요함을 알아야 한다.
자립과 능력은 논리적 체계인 매니페스토에서 나오며 그것이야말로 ‘지역주권’의 시대를 열어갈 키워드이다. 우리는 수준 높은 실천전략서인 매니페스토의 작성을 통해 지역주권의 관점에서 지역의 근본 문제를 해결하고 혁신적인 대안을 창출할 수 있다.(210쪽)

먼저 공약의 수준은 그 공약을 만든 주체와 작성 과정에 있다는 점을 분명히 인식하는 것부터 시작하여야 한다. 그 토대 위에 매니페스토를 수립하는 과정을 해외의 선진 정당들처럼 시스템화하는 것이 중요하다. 그 내용은 앞서 제시한 매니페스토 작성의 원칙에 근거하여 작성 과정의 시한, 결정 구조, 주체, 규제 등을 당의 강령?당헌?당규에 체계적으로 담아내야 한다. 정당원들과 유권자, 당의 지도부와 정책엘리트, 그리고 후보가 협력하여 만들어내는 매니페스토와 그 시스템은 선거의 당선뿐 아니라 국정운영 혹은 지방정부 운영의 성공을 담보하는 출발점임을 기억해야 할 것이다. (263~264쪽)

사람들의 절절한 ‘이야기’와 ‘열망’과 ‘바람’을 ‘정책’으로 ‘체계화’해야 한다. 반짝이는 아이디어가 빛나는 몇몇 개별 정책을 만드는 것보다 시대적 과제 해결을 위한 정연하고도 탄탄한 ‘정책 체계’를 세우는 것이 먼저이며 중심이 되어야 한다는 사실을 분명히 인지하기 바란다. 목표체계, 방법체계, 상징체계 등의 ‘체계화’는 정권의 성공에 핵심적인 무기이기 때문이다.
정책 못지않게 매니페스토의 상징화와 언어화가 중요하다는 점을 놓쳐서는 안 된다. 이루고자 하는 비전과 가치가 담긴 ‘선명한 슬로건’은 선거 승리뿐만 아니라 집권 후 실행의 에너지이기 때문이다. (271쪽)