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이명박 정부 5년, 박근혜 정부 4년간의
미디어 정책에 대한 총체적 분석

2013년 이명박 정부 시기 미디어 정책 이슈를 망라해 분석한 초판 출간 이후 4년 만에 『미디어와 권력』개정판이 출간되었다. 이번 개정판은 이명박 정부의 미디어 정책과 함께 박근혜 정부의 미디어 정책을 다룬다.
박근혜 정부에서도 공영방송 지배구조, 방송통신정책 주무 기관, 종편 PP 정책, 케이블TV 규제 완화 정책, 방송광고 정책 등을 두고 논쟁이 끊이지 않았고, 이동통신사의 케이블TV 인수합병, PP산업 활성화, 주파수 재분배 건은 박근혜 정부 시기 새로 부상한 미디어 이슈들이다. 방대한 문헌자료를 활용하여 미디어 정책 전반을 분석했을 뿐 아니라 개별 미디어 관련 정책에 대해서는 먼저 업계 현황과 추이를 살피고 정책 내용과 관련 논의를 자세히 서술했다.
『미디어와 권력』개정판은 미디어 정책에 대한 역사 연구로서, 담론 구성 작업으로서 어젠다 다이내믹스로서 의미를 갖는 보기 드문 작업이다. 방송 정책을 연구하는 연구자들이 곁에 두고 오래 참고할 수 있는 책이다.

권력의 역학과 방송통신정책

이 책은 이명박·박근혜 정부가 추진한 주요 미디어 정책을 정치, 자본 권력과의 구조적 관점에서 살펴본다. 기성 정치권은 원칙적으로는 미디어의 독립성과 자율성을 중요한 가치로 내세운다. 하지만 정치권 내부의 셈법은 권력의 역학 구조와 얽혀 복잡다단하다. 일례로, 2013년 박근혜 정부 출범 당시 나타났던 여야 간 정부 조직개편 협상 과정은 큰 시사점을 주었다. 방송과 통신 관련 정부 조직 개편 방향이 첨예한 정치사회적 이슈로 부각되면서 일반 국민들의 뇌리에 미디어와 권력의 상관 구조가 현실에서 얼마나 중요한 사안인가를 각인시켜주었기 때문이다. 이런 면에서 본다면 미디어 스스로, 미디어 종사자 스스로가 미디어의 독립성과 자율성을 강화해나가려는 노력을 기울이는 것이 가장 현실적이고 실질적인 방법이 될 수 있을 것이다.

정교한 정책 관리의 필요성

실타래처럼 얽힌 미디어 문제를 합리적으로 해결하고 건강한 미디어 생태계를 조성하기 위해서는 무엇보다 정부가 여론을 충분히 수렴하고 종합적인 안목으로 책임 있는 정책을 펴나가는 것이 중요하다. 특히 미디어 정책이 정치적으로 종속될 경우, 정책의 합리성이 훼손될 수 있다는 점에 유념할 필요가 있다. 그동안 우리 사회에서 미디어 정책 실패의 귀책성 문제는 사실 사회적으로 크게 인식되지 못했다. 이는 5년 주기 대통령 단임제라는 한국 정치제도의 문제에 기인하는 면도 컸다. 이런 면에서 향후 미디어 정책의 책임 소재 문제는 좀 더 명확해질 필요가 있어 보인다. 점차 복잡해지는 사업자 간 경쟁구조와 이로 인한 여러 유형의 이해관계 충돌은 시장실패를 유발하거나 시청자 권익 훼손으로 이어지기 때문이다. 새로운 유형의 기술과 서비스가 빠르게 증가하는 상황에서, 정책 과오 및 실패 부분에 대한 책임 소재를 좀 더 명확히 하는 것은 정책 리스크 관리에도 도움이 될 것이다.

꼼꼼하게 정리한 정책 기록서

2017년 개정판에서는 초판 내용에 박근혜 정부 4년 동안의 미디어정책 관련 내용을 추가했다. 이 책은 미디어 관련 이슈가 가장 많았던 이명박 정부와 박근혜 정부의 방송·통신 정책을 한눈에 알 수 있도록 명료하게 정리하고 평가했다. 국회의 주요 발의 법안, 방송통신위원회·미래창조과학부의 공식 발표자료, 세미나 자료 등 이명박·박근혜 정부의 방송·통신 정책과 관련된 방대한 문헌 자료들을 세밀히 검토하여 정리함으로써 정책 기록서로서의 가치가 높다. 그뿐만 아니라 정책과 관련된 이해관계자들의 입장과 의견을 모두 담아 기술함으로써 다양한 측면에서 이명박·박근혜 정부의 방송·통신 정책을 조명하였다.

제1장|서언

제2장|방송통신 규제·진흥 체계
1. 이명박 정부/2. 박근혜 정부/3. 소결

제3장|지상파방송 관련 논의
1. 지상파방송 경영 상황/2. 지상파방송 구도 개편 논의
/3. KBS/4. MBC /5. SBS /6. EBS /7. 소결

제4장|종편PP 정책
1. 이명박 정부 /2. 박근혜 정부/3. 소결

제5장|IPTV와 DMB 정책
1. 이명박 정부 /2. 박근혜 정부 /3. 소결

제6장|케이블TV와 위성TV 정책
1. 이명박 정부 /2. 박근혜 정부 /3. 소결

제7장|신기술 서비스 정책
1. 이명박 정부/2. 박근혜 정부 /3. 소결

제8장|방송광고산업 정책
1. 이명박 정부/2. 박근혜 정부 /3. 소결

제9장| 이명박·박근혜 정부 미디어 정책 평가와 결어

참고문헌
찾아보기

당초 2018년을 목표 시점으로 했던 ?미디어와 권력? 개정판 작업이 초유의 대통령 파면 사건으로 1년여 앞당겨지게 되었다. 2013년 ?미디어와 권력? 초판은 이명박 정부 5년 동안의 미디어정책을 다뤘다. 2017년 개정판에서는 초판 내용에 박근혜 정부 4년 동안의 미디어정책 관련 내용을 추가했다. 이명박 정부에 이어 박근혜 정부에서도 공영방송 지배구조, 방송통신정책 주무 기관, 종편PP 정책, 케이블TV 규제 완화 정책, 방송광고 정책 등 미디어정책 주요 현안을 둘러싼 사회적 논쟁은 끊이지 않았다. 한편, 박근혜 정부에서 미디어정책 이슈로 새롭게 부각된 주제들은 이동통신사의 케이블TV 인수합병, PP산업 활성화, 주파수 재분배 건 등이 대표적이다. _3쪽

박근혜 정부 탄핵 정국 속에서 2017년 상반기 여러 기관들이 주최한 정부 조직 개편 관련 논의들이 있었다. 다양한 모델과 의견들이 개진되었다. 여기에서 한 가지 숙고해봐야 할 점은 방송통신을 진흥·규제하는 주무 기관의 위상이 너무 자주 변화하는 것이 아닌가 하는 것이다. 시대적 상황 변화에 맞게 정부 조직이 능동적으로 변화해가야 하는 것은 당연한 이치이다. 하지만, 하나의 제도가 사회적으로 정착하고 뿌리를 내리는 데는 최소한의 숙성 기간을 거쳐야 한다는 점도 유념할 필요가 있다. 이것은 특히 한국처럼 5년 단임의 대통령제를 표방하고 있는 나라의 경우 더더욱 그러하다. 방송미디어 제도 관련 거버넌스의 주기가 짧을 경우, 제도 운영의 평가가 심층적으로 이뤄지지 못할 수 있고, 또 무엇보다 정책의 연속성이 담보되기 어렵다는 면도 있다. 조직 운영의 효율성에 대한 비판이 제기될 수 있다는 것이다. _45쪽

이명박 정부에 이어 등장한 박근혜 정부에서도 지상파방송 정책 이슈는 미디어 정책에 있어 핵심 사안 중 하나였다. 박근혜 대통령은 대선 후보 시절 공영방송 지배구조 개선을 위한 공론의 장 마련 등 공영방송 제도 개선 의지를 표명한 바 있지만, 집권 후 논의의 장은 크게 펼쳐지지 않았다. 박근혜 정부는 야권과 시민단체, 학계 등에서 지배구조 문제 등 지상파방송 정책 이슈를 끊임없이 제기했음에도 이러한 논의에 적극적으로 임하지 않았다. 한편 KBS에서는 2015년 처음으로 사장 인사청문회가 실시되었다. 이명박 정부 때부터 논의되어온 지상파다채널서비스(MMS)는 박근혜 정부에서 EBS에만 허용되었다. MBC 해직자 문제는 박근혜 정부에서도 해결책을 찾지 못했다. 지상파 재원 정책에 있어서는 수신료 논의가 진전되지 않았으며, 광고제도 측면에서는 총량제만 허용되고 중간광고는 허용되지 않았다. 결국, 박근혜 정부에서 성과를 보지 못한 지상파 관련 이슈들은 차기 정부로 다시 넘어가게 되었다. _113쪽

2017년도 재허가 과정에서 TV조선이 일부 어려움을 겪기도 했지만, 종편사들의 경영 수지도 전반적으로 호전되어 2016년부터는 방발기금 징수 대상에 포함되고 있다. 박근혜 정부는 종편사들에 독자적인 미디어렙도 허가했다. 종편사들의 편성에 있어 보도시사 프로그램 비중이 과도하다는 지적도 있지만, 전반적으로 우리 사회에서 종편의 위상이 재인식되고 있다고 하겠다. _137쪽

전체적으로, 향후 IPTV 사업자들이 자신들의 사업에서 사실상 주력 업종이라 할 수 있는 이동통신(사업) 가입자들을 관리해나가는 데 있어 방송서비스를 하나의 하위 패키지 품목으로 인식하는 관점에서 벗어나 콘텐츠 투자 의지 등을 더욱 구체화해간다면 융합매체로서의 성장 개연성은 커 보인다는 것이 대체적인 의견이다. _158쪽

지상파방송사와 케이블방송사 간 재송신 갈등은 이명박 정부에 이어 박근혜 정부에서도 계속되었다. 정부의 재송신가이드라인 등이 나오긴 했으나, 정책의 실효성 부족으로 양자 간 갈등과 협상이 반복되었다. 박근혜 정부에서는 재송신 갈등으로 서비스 중단 시 방통위가 사업자들에게 방송유지·재개명령권을 행사할 수 있게 방송법 개정이 이뤄지기도 했다. _194~195쪽

UHDTV는 박근혜 정부에서 신기술 방송서비스 정책 측면에서 가장 부각된 이슈였다. 이명박 정부의 3DTV 이슈가 박근혜 정부에서 UHDTV로 대체되는 양상이었다. 지상파의 경우, 2017년 5월 31일 수도권 UHD 본방송 서비스를 개시했다. 현재 지상파사업자들은 콘텐츠 암호화, 내장 안테나 탑재 등을 요구하고 있다. 이외, 막대한 투자 재원 마련도 현안이다. UHDTV는 칼라TV, HDTV, 디지털방송 시대에 이어 방송서비스의 새로운 장을 열게 될 것으로 보인다. _223~224쪽

박근혜 정부에서는 방송광고총량제가 도입되었다. 반면, 지상파가 강력하게 요구해온 중간광고 제도가 허용되지 않아 문재인 정부에서 주요 정책 의제가 될 것으로 보인다. 한편, 가상·간접 광고 허용 범위는 확대되었다. 박근혜 정부에서의 방송광고 시장상황은 2014년에 종편 4사에 미디어렙이 허가됨으로써, 한국방송광고진흥공사, 미디어크리에이트, 종편 4사 등 6사 간 경쟁 체제로 전환된 양상이다. 이 과정에서 인터넷·모바일 광고시장이 급성장하면서 방송광고 시장은 지속적으로 어려운 상황을 맞았다. 향후, 채널 변경(Zapping)광고, EPG 광고, VOD 광고 등 신유형 광고를 둘러싼 법제 정비 논의도 구체화 될 것으로 예상된다. _248~249쪽