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국가 정책으로서의 미국 우선주의
-미국 행정부의 공식 전략 문서로 읽는다

우리나라에 트럼프의 선거공약으로서의, 그리고 트럼프의 캐릭터에 초점을 맞춘 미국 우선주의에 대하여는 책이 여러 권 나와 있다. 그러나 트럼프가 대통령에 당선된 뒤의 국가 정책으로서의 미국 우선주의를 트럼프 행정부의 공식 전략 문서를 통하여 다룬 책은 이번에 처음으로 발간되었다. 미국은 현대 국가 중에서도 국가운용 시스템이 가장 잘 갖추어진 나라에 속하기 때문에 대통령 당선자의 선거 공약이 국가 정책으로 수립되기 위하여는 이 국가운용 시스템을 통과하여야 한다. 이 과정에서 많은 변용이 일어나는 것은 자연스러운 일이다. 우리에게 중요한 것은 이처럼 국가 정책으로 수립된 미국 우선주의임은 두말할 필요도 없을 것이다.
이 책은 제1부에서 총론으로서 2017년 12월에 백악관 명의로 발표된 ?미국의 국가안보 전략?을, 제2부에서 각론으로서 미국의 국방, 핵 및 무역 전략을 다룬 전략 문서들을 선별하여 소개하고 있다. 이 책을 통해서 우리는 세계 정세를 크게 변화시키고 있는 미국 우선주의에 대하여 그것이 어떤 논리에 입각하여 어떠한 가치를 추구하고 있으며, 미국 우선주의가 이루려고 하는 세계의 모습이 어떠한지 분명하게 인식할 수 있을 것이다.

1. 국가 정책으로서의 미국 우선주의에 대한 수많은 오해

트럼프의 선거 공약으로서의 미국 우선주의와, 트럼프가 대통령으로 당선된 뒤의 국가 정책으로서의 미국 우선주의를 혼동한 관계로 많은 오해가 발생하고 있다. 거기에 더하여 트럼프의 독특한 캐릭터로 인하여 오해가 심화되고 있는데, 그 대표적인 예는 다음과 같다.

(1) 미국 우선주의는 고립주의인가?

대표적인 오해 중 하나가 미국 우선주의가 고립주의라는 것이다. 미국이 동맹의 가치보다는 미국의 이익을 중시한 결과 고립주의 정책을 취하고 있다는 것인데, 이는 전혀 사실이 아니다. 미국은 국가안보에 대한 중요한 위협으로 세계적 세력균형을 변경하려는 수정주의 세력인 중국과 러시아, 불량 국가인 북한과 이란, ISIS로 대표되는 지하드 테러리스트 조직과 마약, 인신 매매 등 국제 범죄 조직을 들고 있다. 그런데 이중 어느 것도 동맹국과 우방국들의 적극적 협조가 없이는 제대로 대처하기 어렵다. 따라서 미국이 동맹을 도외시하고 고립주의를 취한다는 것은 결코 있을 수 없는 일이고, 미 행정부의 전략 문서들에서 동맹의 가치를 수없이 반복하여 강조하고 있다. 다만 미국의 경제적 여건이 예전만 못하므로 미국과 안보 이익을 공유하는 나라들이 그 경제력에 상응하여 방위 비용을 공평하게 분담하도록 요구하겠다는 것이다.

(2) 미국은 보호무역주의를 추구하는가?

트럼프의 독특한 캐릭터로 인하여 오해를 받고 있는 것 중 하나가 이것이다. 미국은 보호무역주의가 아니라 ‘호혜적 자유무역’을 역설한다. 트럼프는 미국이 막대한 무역적자를 보는 가장 중요한 이유가 무역 상대국들의 불공정한 행위에 있다고 주장한다. 그래서 대통령에 취임한 후 곧바로 거의 성사 단계에 이른 TPP(환태평양 경제동반자 협정)에서 탈퇴하고, 한미 FTA, NAFTA 등 자유무역 협정에 대한 재협상에 착수하였다. 그런데 한미 FTA의 경우 애초부터 미국에 별로 불리한 협정이 아니었다. 사실 미국은 그 경제력이나 그 외 종합적인 국력에서 한국의 10배는 족히 되는 나라인데, 그런 나라가 한국과 단 둘이 협상을 하면서 현저히 불리한 협정을 맺는다는 것은 상상할 수 없는 일이다. 그래서 재협상의 결과 한국이 미국에 수출하는 픽업트럭의 현행 관세율 25퍼센트(다른 자동차의 관세율은 2.5퍼센트이다)를 20년간 연장하는 정도로 협상이 마무리되었다. 그 대신 투자자-국가 간 분쟁해결(ISDS) 제도를 제한하고, 무역 구제조치에 대한 투명성을 강화하도록 한 것은 우리나라에 유리하게 개정된 사항이다.
문제는 중국이다. 미국의 전략 문서에서의 주장을 요약하면 이렇다. 중국은 G-2의 경제대국임에도 WTO에서 개도국 지위를 유지하면서 여러 가지 특혜를 받고 있다. 또한 국가주도 경제하에서 산업체에 막대한 보조금을 지급함으로써 공정가격 이하의 판매, 즉 덤핑을 할 수 있게 한다. 뿐만 아니라 미국의 지식재산권을 조직적으로 절취하고, 중국에 투자하는 미국 기업들에 기술 이전을 강요한다. 그 결과 미국을 상대로 2017년에 3750억 달러의 무역 흑자를 기록하였는데, 이는 미국의 전체 무역 적자 중 50퍼센트 가량을 차지한다. 게다가 종전에는 중국이 노동집약적인 저가 상품 위주로 생산하여 미국과 분업 관계였던 것이 ‘중국제조 2025’ 플랜에 의하여 인공지능, 생명공학 등 첨단 산업 분야에서 세계 최선두에 서려고 함으로써 미국과 경쟁관계가 되고 있다. 미국이 이러한 상황을 방치할 수는 없으므로 모든 수단을 동원하여 중국의 불공정 무역관행을 시정할 것인데, 이것을 보호무역주의라고 할 수는 없을 것이다. 규칙파괴자(rule-breaker)는 중국이지 미국이 아니다.

(3) 한미 동맹 관계는 흔들리고 있는가?

현재 한국은 이른바 진보 세력이 집권하고 있고, 미국은 강경 보수 세력이 정권을 잡고 있기 때문에 한미 동맹에 균열이 초래될 것을 걱정하는 사람들이 있다. 특히 남북 관계에서 엇박자가 발생하지 않을까 우려하는 것이다. 그러나 ?미국의 국가안보 전략?은 한미 동맹이 과거의 그 어느 때보다도 굳건하다고 천명하고 있다. 이 전략 문서에서 거론하는 수많은 나라 중에서 유일하게 한국을 특정하여 그 동맹의 굳건함을 말하고 있는 것이다(본서 125쪽). 한미 간의 긴밀한 공조를 통하여 한반도의 비핵화라는 난제를 해결하여야 하는 우리나라로서는 무척 다행스런 일이다.

(4) 미국은 북핵 문제에서 적당히 타협할 것인가?

한국의 일각에서는 미국의 트럼프 대통령이 북핵 문제에 관하여 미국을 직접 위협하는 ICBM을 제거하는 선에서 적당히 타협하고 북한을 실질적 핵보유국으로 인정할 가능성이 있다고 우려한다. 그렇게 되면 우리나라의 안보에 최악의 상황이 된다는 것이다. 그러나 미국의 전략 문서들을 면밀히 검토해보면 미국이 그런 선택을 할 가능성은 제로에 가깝다는 것을 알 수 있다. 미국이 북한을 핵보유국으로 인정하는 순간 미국의 세계 전략은 근본에서부터 무너지기 때문이다.

2. 전략은 예측가능하게, 작전은 예측불가능하게

미국은 기본적으로 전략은 상대가 예측할 수 있도록 하고, 작전은 예측불가능하게 해야 한다고 생각한다(본서 155쪽). 미국의 전략을 상대방이 오판함으로써 불필요한 분쟁이 발생하는 것을 예방하기 위하여 전략은 상대가 알 수 있도록 하고, 일단 유사시에 그 전략목표를 달성하기 위해서는 상대가 미국의 작전을 예측할 수 없게 해야 한다는 것이다. 이러한 입장에서 미국은 중요한 전략 보고서들을 공개하고 있으며, 따라서 미국의 세계 전략을 알기 위하여 가장 중요한 자료가 되는 것이 바로 이 전략 보고서들이다.

3. 트럼프의 임기가 끝나면 미국 우선주의도 끝날 것인가?

미국의 국가 정책으로서의 미국 우선주의는 누가 미국의 대통령이 되더라도 큰 틀에서는 계속될 수밖에 없을 것이다. 트럼프의 독특한 캐릭터에 가려 ‘국가 정책으로서의 미국 우선주의’의 본질을 오해해서는 안 된다. 미국의 국가운용 시스템은 개인의 캐릭터보다 강하기 때문이다. 영국의 경제 전문지 ≪이코노미스트≫는 2018년 10월 20일자에서 커버스토리로 미중 무역 분쟁을 다루면서, 미국의 대중국 전선(戰線)에는 전통적인 자유무역주의자, 트럼프 팀의 반세계주의자, 의회의 매파들이 연합하고 있으며, 펜타곤과 미 정보기관들의 수뇌부는 중국을 미국에 대한 최대의 위협이자 범정부적으로 대처해야 할 상대로 규정하고 있다고 한다. 민간 부문에서는 보수 기독교 세력, 인권운동가, 노동조합 및 종래의 보호주의자들이 연합에 가세하고 있으며, 여기에는 민주당과 공화당의 차이도 없다는 것이다.

4. 맺음말

미국의 국가 정책으로서의 미국 우선주의를 요약하면 다음과 같다.

(1) 중요한 전략적 도전자: 수정주의 세력인 중국과 러시아, 불량 국가인 북한과 이란, 지하드 테러리스트 조직과 국제 범죄 조직.

(2) 도전에 대한 대처 방식: 군사력을 확충하고 동맹을 강화하며, 호혜적 자유무역의 원칙을 관철.

(3) 미국 우선주의의 미래: 미국의 불가피한 선택이므로 트럼프의 임기가 끝나고 다음에 누가 대통령이 되더라도 큰 틀에서는 계승될 것임.

(4) 우리나라와의 관계: 미국 우선주의 정책은 우리나라의 명운을 좌우할 커다란 전략적 시련을 안기고 있다. 특히 미중 무역 분쟁이 그러하다. 반면 북핵 문제 해결에서는 우리에게 좋은 기회이기도 하다. 우리는 미국 우선주의 정책에 동의하는지 여부를 떠나서 그 실질을 정확히 인식하고 현명하게 대처해야 할 것이다.

옮긴이의 말
해제

제1부 미국의 국가안보 전략
들어가기
제1장 미국 국민, 국토 및 미국의 생활방식 보호
제2장 미국의 번영 촉진
제3장 힘을 통한 평화 유지
제4장 미국의 영향력 확대
제5장 지역별 전략
결론
[참고자료] 트럼프 대통령 연두교서(요약)

제2부 국방, 핵 및 무역 전략
제1장 2018 미국의 국가 방위 전략
제2장 핵태세 검토 보고서
[참고자료] 미국의 이란 핵합의 파기
제3장 트럼프 대통령의 무역정책 어젠다
제4장 트럼프 대통령의 다보스포럼 2018 연설 전문
제5장 트럼프 대통령의 중국의 경제침략을 표적으로 하는 행정명령

일찍이 미국 국가정보위원회(NIC)는 가까운 장래에 ‘핵 없는 통일한국’ 시대가 오리라고 예측한 바 있다. 바로 지금 우리가 그러한 예측을 현실화시킬 단초를 만들어야 한다. _ 42쪽

중국과 러시아는 미국의 파워, 영향 및 이익에 도전하며 미국의 안보와 번영을 훼손하려 시도하고 있다. 두 나라는 경제를 더 부자유스럽고 불공정하게 만들며 군대를 증강하고, 정보와 데이터를 통제하여 내부적으로 사회를 억압하고 외부적으로 영향력을 확대하려고 작심했다. _ 52쪽

우리는 안보에서 다른 나라들의 책임 분담을 기대한다고 할지라도 여전히 도량이 넓은 국가가 될 것이다. _ 56쪽

미국은 대화로부터 강제 수단에 이르기까지 모든 적절한 수단을 사용하여 시장을 왜곡하는 모든 불공정 무역관행에 반대할 것이다. _ 80쪽

동맹국과 협력국들은 미국의 위대한 힘이다. 그런 국가들은 미국의 정치적, 경제적, 군사적 및 정보의 측면과 여타의 능력에 직접 보탬이 된다. 이와 더불어 미국과 동맹국 및 협력국들은 전 세계 GDP의 절반 이상을 차지한다. 우리의 적대세력들 중 어느 나라도 이에 비교할 만한 연합을 갖고 있지 못하다. _ 112쪽

역사적으로 시련을 거치면서 다져진 미국과 한국의 동맹 및 우호 관계는 과거의 그 어느 때보다도 더 굳건하다. _ 125쪽

미국의 번영과 안보에 대한 중심적인 도전은 ?미국의 국가안보 전략?이 수정주의 강대국으로 분류한 국가들에 의한 장기적인 전략적 경쟁의 재등장이다. 중국과 러시아가 그들의 권위주의적인 모델과 일치하는 세계를 형성하고자 원한다는 것은 점점 더 분명해지고 있다. _ 149쪽

미국은 전 세계의 핵, 생물학, 화학 무기를 궁극적으로 제거하기 위한 노력을 계속해나갈 것이다. 미국은 냉전이 최고조에 달한 이후 핵무기 비축량을 85% 이상 감축했으며, 20년 이상에 걸쳐 신규 핵무기를 배치하지 않았다. _ 170쪽

중국은 정부의 역할이 거대하고 점점 더 커지는 국가통제 경제모델을 갖고 있다. 중국 경제의 범위가 의미하는 바는 그 나라의 경제관행이 점점 더 미국과 전 세계의 경제 및 무역 시스템에 영향을 미친다는 것이다. 이제 중국은 WTO 회원국이 된 지 16년이 지났는데도 모든 회원국들이 기대하는 시장경제 시스템을 아직 채택하지 않고 있다. 실제로는 오히려 최근 수년 동안 시장원칙과는 더 멀어지는 것처럼 보였다. _ 201쪽

어느 국가고 간에 자국을 개도국으로 ‘스스로 선언(self-declare)’할 수 있기 때문에 WTO 협정하에 개도국에 제공되는 모든 ‘특수하고 차별적인(special and differential)’ 대우를 자국에 부여할 수 있다. 실제로 이것은 브라질, 중국, 인도, 남아프리카와 같이 보다 발전된 국가들이 소득이 극히 낮은 국가들(very low-income countries)과 동일한 융통성을 부여받는다는 것을 의미한다. 이런 국가들은 세계경제에서 매우 중요한 역할을 담당하고 있음에도 불구하고 그런 대우를 받고 있는 실정이다. _ 251쪽

미국 대통령으로서 저는 항상 미국을 우선할 것입니다. 다른 나라의 지도자들이 자기 나라를 우선하는 것과 똑같이 말입니다. 하지만 미국 우선은 미국 혼자를 의미하지 않습니다. _ 263쪽