추가 적립 안내

진정한 민주주의를 위한 대중의 정치 참여 방법

우리의 민주주의가 나아가야 할 방향은 무엇인가? 대통령을 잘 뽑기만 하면 정치는 아무런 문제가 없을까? 대통령제와 양당체제의 문제점은 무엇인가? 공약을 지키지 않는 정당, 부패한 정당, 실패한 정당을 영원히 아웃시킬 제도는 없는가? 시민이 중심이 되는 진짜 민주주의는 어떻게 해야 이룰 수 있는가? 우리 사회의 민주주의를 진전시키기 위해 우리는 무엇을 할 수 있는가 하는 물음에 대한 진지한 고찰을 통해 구체적인 해법을 제시한다!

우리의 민주주의가 나아가야 할 방향은?
대통령제, 양당체제로는 절대 이룰 수 없는
시민이 중심이 되는 진짜 민주주의!

공약을 지키지 않는 정당,
부패한 정당, 실패한 정당을
영원히 아웃시킬 제도를 찾다!

우리가 자신을 보수주의자 혹은 진보주의자라고 생각하는 기준은 무엇일까?
우리나라 국민 대부분의 경우 사회의 발전 방향 또는 정책이나 제도에 관한 입장이 아니라 ‘어떤 영웅을 지지하느냐’에 따라 스스로를 보수 또는 진보라고 생각한다. 자신의 영웅에게 절대적 찬사를 보내고, 상대편의 영웅에게 저주와 비난을 보낸다. 정치체제에 있어서 민주주의의 대립항이 ‘독재’라면, 이데올로기의 측면에서 민주주의의 대립항은 ‘영웅주의’이다.
그러나 우리가 복종하고 숭배해야 할 대상은 오직 자유와 민주주의뿐이다.

서론_ 민주주의 완성을 위한 두 개의 질문
하나. 진정한 민주주의를 위한 대중의 정치참여, 어떻게 이룰 것인가?
대중의 정치 참여를 이루어 내야 한다는 말은 민주주의를 실현하자는 말과 같다. 정치와 사회를 다원화하고, 서민층과 노동계급이 정치과정에 참여해야 한다는 주장이 미사여구에 머물지 않으려면, 이를 현실화하기 위한 방법, 즉 구체적인 행동 지침을 마련해야 한다. 그리고 그 행동 지침은 민주주의를 발전시킬 주체인 시민, 즉 지배받는 자들의 시각에서 설계되어야 한다.
둘. 대통령을 잘 뽑기만 하면 정치는 아무런 문제가 없을까?
박근혜 정부가 탄핵되는 과정에서 보았듯이 대통령제는 중앙 정부에 집중되어 있는 권력의 남용으로 언제든지 심각한 부패와 무능에 빠질 수 있다. 우리가 훌륭한 대통령을 선출하여 청렴하고 능력 있는 역량으로 5년의 임기를 마친다고 하더라도, 다음 선거에서 또 선량하고 능력 있는 대통령을 뽑을 수 있다고 단언할 수 없다. 현재의 통치 구조에서는 이명박과 박근혜 같은 부패하고 무능한 대통령이 언제든지 다시 출현할 수 있다는 말이다.
문재인 정부의 2017년 ‘적폐 청산’ 시도는 대단히 유의미한 작업이지만, 그것이 시도에 그치지 않고 진정한 결실을 맺으려면 또다시 같은 형태의 적폐가 쌓이지 않도록 잘못된 제도를 수정해야만 한다. 제도를 바꾸지 않으면 다음 정권에서 혹은 그 다음 정권에서 똑같은 적폐가 반복되는 것을 결코 막을 수 없다.

본론_ 우리의 민주주의가 나아가야 할 방향 찾기
우리 정치의 문제점
지금까지 우리는 ‘실패한 정치인’을 쫓아냈을 뿐, ‘실패한 정당’ 자체를 축출하지는 못했다. 대한민국의 정당들은 심각한 정책 실패와 부패 스캔들 이후에도 새로운 대통령 후보를 내세워 재집권을 반복해 왔다. 정권이 바뀌더라도 그것은 이전 집권당의 실패 때문이지 그들이 과거에 저질렀던 오류를 수정했기 때문이 아니었다. 그들은 대통령 한 사람 바꾸는 것으로 이전 집권당의 정치적 책임이 종결된 것처럼 대중을 속여 왔다.
양당체제 아래에서 잠깐 지배권을 서로 주고받을 뿐인 그들은 절대 스스로 자신의 오류를 개혁할 수도 없고 개혁할 의지도 없다.

양당체제의 문제점
양당체제는 ‘정치적 선택의 다양성’이라는 민주주의의 발전 경로에 반하고, 사회적 다원주의로 향해 가는 인류 문명의 진보의 방향에 역행한다. 양당체제에서는 그들이 선택할 수 있는 대상이 제한되어 있기 때문에 결국 근본적인 한계에 부딪힐 수밖에 없다. 특정 지도자 혹은 특정 정당을 추종하지 않는다고 하더라도, 결국 두 개 중에 하나를 선택할 수밖에 없으므로 본질적인 변화를 꾀할 수 없는 것이다. 제3당을 선택하고 싶어도 그렇게 되면 반대하는 정당이 당선될까봐 전략적으로 차선 혹은 차악을 선택할 수밖에 없다. 이 사실을 너무나 잘 알고 있는 두 거대 정당은 그것을 이용하여 끊임없이 반대 정당과 대치하면서 국민들을 둘로 나누어 서로를 적대하도록 만들어 왔다.
우리는 민주주의의 진화를 위해 양당체제의 적대적 투쟁이 아닌 합의에 의한 정치 모델을 발전시켜야 한다.
대통령제의 문제점
정치와 권력이 ‘한 개인’으로 인격화되는 대통령제에서는, 정책 실패를 하더라도 그 소속 정당은 정치적 책임을 회피할 수 있다. 자연인으로서의 ‘그 지도자’가 퇴진함으로써 정치적 책임이 종결되었다는 착각을 불러일으키기 때문이다. 따라서 심각한 부패와 정책 실패로 민심이 이반된 상태에서도 ‘새로운 영웅’을 대통령 후보로 내세워 재집권에 성공할 수 있는 것이다.
우리는 민주주의의 진화를 위해 정치의 중심을 개인에서 정당으로 옮겨야 하며, 정치적 책임의 주체도 ‘지배 정당’이 되도록 해야 한다.

〈지배 정당을 ‘좀 더 쉽게’ 교체할 가능성〉을 기준으로 제대로 된 제도를 찾는다!
피지배자 입장에서 실패한 지배자를 통제하는 방법은 새로운 정당으로 종전의 지배 정당을 교체하는 방법밖에 없다. 따라서 지금 우리의 과제는 지배 정당의 교체를 좀 더 쉽게 하는 것을 넘어서, 실패한 정당을 영원히 축출할 수 있는 제도를 찾는 것이다. 박근혜가 탄핵되었다고 끝난 게 아니며, 문재인이 집권하는 것으로 모든 문제가 해결되는 것이 아니다.
이제 공약을 지키지 않는 정당, 부패한 정당, 실패한 정당을 정치권에서 영원히 축출해야 한다. 그래야만 정치적 책임이 종결되는 것이며, 그것이 진짜 정권 교체이다.

대중의 정치 참여를 위한 구체적 방법―시민발의와 국민투표
진정한 분권형 정부는 내각이 권한을 분할하여 가지고 있는 비례대표제?다당체제의 의원내각제이며, 그것이 우리의 지향점이 되어야 한다. 그런데 지배자의 교체 가능성을 높인 통치 구조라고 하더라도, 대표자들의 권력을 시민이 제어할 수 있어야만 그들의 권력 남용을 막을 수 있다.
대표자들의 권력을 제어할 가장 유력한 통제 수단은 시민발의와 국민투표이다. 시민발의와 국민투표는 힘 있는 집단과 힘 없는 집단 사이의 관계와 갈등들이 폭력으로 변질될 수 있는 위험을 토론과 대화로 바꾸어 놓는다. 이로써 직접민주주의는 권력의 불균형을 바로잡고, 지배와 피지배 간의 관계를 근본적으로 바꾸어 놓게 된다. 또한 시민발의와 국민투표는 새로운 정치 엘리트를 만들어 내는 유력한 공급처가 될 것이다. 시민발의를 주도하는 활동가들은 본질적으로 시민의 입장에 설 수밖에 없고, 문제의 제기와 법안 구성을 통해 전문성을 가지게 될 것이며, 토론의 과정을 통해 합의의 정치를 훈련하게 될 것이기 때문이다. 즉 시민발의와 국민투표는 시민을 주권자로서 훈련시킴과 동시에 새로운 대표자를 시민 속에서 태어나게 하는 제도인 것이다.
직접민주주의에서 시민은 정부 및 의회와 함께 정치 무대 위에서 주역의 자리를 차지하게 된다.
민주주의의 정신적 토대―시민의 주권의지
제대로 된 민주주의를 이루려면 공동의 사안에 자신의 의지를 표현하는 ‘주권 의지’가 절실히 필요하다. 진정한 주권 의지는 서로 다른 생각과 이해관계를 토론과 합의로 해결하며, 단순한 저항에 그치는 것이 아니라 건설적인 도전과 개혁의 길로 나아가려고 끊임없이 노력한다.
그리고 이 모든 것들은 헌법을 바꾸지 않는 한 실현할 수 없다.

결론_ 진정한 민주주의의 완성을 위하여
민주주의는 대중의 정치 참여가 이루어져야 완성될 수 있다. 통치자를 선택하거나 교체할 가능성을 높이는 것만으로 민주주의가 완성되지는 않는다. 민주주의는 사람을 선택하는 것이 아니라 대중 스스로 정책을 결정하는 것으로 진화되어야만 한다. 어쩌면 그렇게 멀지 않은 미래에 대통령제는 군주제 다음의 가장 원시적인 정부 형태로 기억될 것이다. 인류 문명의 진보에 맞추어 이루어지는 정치의 진화는 소수의 엘리트에게 집중된 정치권력을 좀 더 균등하게 분산시키는 방향이 될 것이다. 정치권력을 독점에서 ‘분점’으로 바꾸고, 종국에는 권력 자체를 점차 소멸시키는 방향으로 나아갈 것이다. 진화의 동력은 ‘피지배자들의 주권 의지’일 수밖에 없음을 잊어서는 안 된다.
이제 우리는 ‘영웅들의 민주주의’를 민주화시켜야 한다. 노무현의 민주주의, 문재인의 민주주의를 넘어서 ‘시민들의 민주주의’를 이루어야 한다. 이것이 정치권력이 진화하는 방향이며, 인류 문명이 나아갈 지점이다.

스스로 자유를 행사하는 자만이 자유로우며, 국민의 힘은 약자의 복지를 척도로 평가됨을 인식하고 여기 다음의 헌법을 제정한다. <스위스연방헌법 전문>

제1부 정치제도의 비교와 분석

1장 _ 제도 비교를 위한 판단 기준 찾기 029
1) 민주주의와 엘리트 지배 029
2) 민주주의와 독재 035
3) 제도 비교를 위한 판단 기준─어떤 제도가 ‘좀 더 쉽게’ 지배자를 교체할 수 있는가? 041
4) 제도 비교를 위한 판단 기준의 근거 044

2장 _ 양당체제 분석─양당체제의 목적은 ‘정치의 안정’인가? ‘지배의 안정’인가? 046
1) 정당이 스스로 개혁할 수 없는 이유 046
2) 과두 독재와 닮은 양당체제 048

3장 _ 선거제도 분석─나쁜 선거제도와 좀 더 나은 선거제도의 구분 058
1) 완벽한 투표는 없다─‘투표의 역설’과 ‘불가능성의 정리’ 058
2) 단순 다수대표제와 소선거구제─전략적 투표의 문제점 061
3) 지역대표제의 문제점과 비례대표제의 확장 065
4) 결선투표제의 문제점 070
5) 정당 개혁을 막는 법률 조항 074
6) 비례대표제의 문제점과 정당 민주화 076

4장 _ 대통령제 분석─대통령의 제왕적 권력은 어디에서 기인하는가? 080
1) 미국 대통령제의 기원과 특징 080
2) 제왕적 대통령제 084
3) 한국식 제왕적 대통령제 091
4) 다수결민주주의와 합의민주주의의 차이 103
5) 정치의 탈개인화와 권력의 탈인격화 107

5장 _ 이원정부제 분석─이원정부제는 과연 분권형 정부인가? 112
1) 프랑스 제5공화국─이원정부제의 탄생 배경 112
2) 이원정부제는 과연 분권형 대통령제일까? 115
3) 스위스─진정한 분권형 정부 모델 117

6장 _ 의원내각제 분석─의원내각제는 불안정한 정치체제인가? 123
1) 영국 내각제와 독일 내각제 123
2) 의원내각제의 특징 127
3) 의원내각제의 문제점 131
4) ‘간선제 대통령’의 트라우마와 ‘직선제 대통령’의 역설 133
5) 스웨덴─사회적 합의를 이끌어 내는 정치 모델 137

제2부 대중의 정치참여를 위한 구체적 방법

1장 _ 대중의 정치참여─우리나라의 현주소 143

2장 _ 직접민주주의의 도구─시민발의와 국민투표 146
1) 직접민주주의 논쟁 146
2) 스위스의 직접민주주의 151
3) 민주주의를 진화시키는 수단 155

3장 _ 시민발의와 국민투표의 사례 158

4장 _ 신고리 공론화위원회와 직접민주주의 161

제3부 민주주의의 정신적 토대

1장 _ 더 이상 영웅은 없다 169
1) 영웅숭배의 정치적 문제점 169
2) 밀그램 실험─복종의 문제 175
3) 영웅숭배의 집단심리학 177
4) 민주주의와 영웅주의 182

2장 _ 민주주의의 토대는 시민의 주권의지 185

에필로그 _ 민주주의의 완성을 위하여 192
덧붙이는 말 202
참고 문헌 204
주 205

‘정치’와 ‘제도’를 별개의 것으로 구분 짓는 여러 지식인들의 논의는 통치 구조의 문제점에 대해 아무런 심각성을 느끼지 못함을 자인하는 것밖에 되지 않는다. 정치와 제도는 따로 놓고 논의할 수 없는 것이다. 문재인 정부의 2017년 ‘적폐 청산’ 시도는 대단히 유의미한 작업이지만, 그것이 시도에 그치지 않고 진정한 결실을 맺으려면 또다시 같은 형태의 적폐가 쌓이지 않도록 잘못된 제도를 수정해야만 한다. 제도를 바꾸지 않으면 다음 정권에서 똑같은 적폐가 반복되는 것을 결코 막을 수 없다. 바로 이 부분이 김대중 정부와 노무현 정부가 실패한 지점이다.
-「프롤로그_두 개의 질문」 중에서

지배받는 입장에서 엘리트를 통제하는 방법은 그들로 하여금 ‘서로 경쟁하게 하는 것’이다. 그래야 지배 엘리트가 부패와 오류를 저지를 경우에 새로운 엘리트로 교체할 수가 있다. 이것은 지금 제도에서도 가능한 일이므로 지금 우리의 과제는 단지 지배 엘리트를 바꾸는 것을 넘어서, 그런 교체를 이전보다 ‘좀 더 쉽게’ 만드는 것이다. ‘좀 더 쉬운’ 지배자의 교체 가능성. 이것이 바로 피지배자 정치학의 키워드이자 민주주의 발전의 정도를 가늠하는 척도이다.
-본문 42쪽 중에서

정치와 권력이 ‘한 개인’으로 인격화되는 대통령제에서는, 정책 실패를 하더라도 그 소속 정당은 정치적 책임을 회피할 수 있다. 자연인으로서의 ‘그 지도자’가 퇴진함으로써 정치적 책임이 종결되었다는 착각을 불러일으키기 때문이다. 따라서 심각한 부패와 정책 실패로 민심이 이반된 상태에서도 ‘새로운 영웅’을 대통령 후보로 내세워 재집권에 성공할 수 있는 것이다. 2012 년 12월 이명박 정부와 집권당이었던 한나라당은 4대강 사업, 자원 외교 낭비, 내곡동 비리, 이상득 스캔들 등 숱한 부패 사건과 정책 실패를 저질렀음에도 불구하고, 당명을 ‘새누리당’으로 바꾸고 ‘박근혜’라는 ‘새로운 얼굴’을 대통령 후보로 내세워 재집권에 성공했다. 물론 ‘박근혜’라는 영웅에 대한 ‘숭배’가 있었기에 가능했던 부분도 있지만, 이명박의 퇴임으로 그 정치적 책임이 종결된 것으로 간주되는 대통령제의 제도적 착각 때문에 가능한 일이었다.
-본문 108∼109쪽 중에서

우리나라에서 제3당은 누가 될 수 있을까? 일단 2016년 1월 민주당에서 분당한 국민의당이나 2017년 1월 박근혜 탄핵 과정에서 새누리당으로부터 분당한 바른정당은 제외해야 한다. 그들은 제3당이라기보다는 교체되어야 할 구체제 세력에 속한다. 그러므로 ‘새로운 엘리트로서의 제3세력이 어떻게 형성되는가?’라는 문제는 대단히 중요한 의미를 가진다. 제3세력의 형성이 쉬워질수록 구체제 세력의 교체 가능성이 커지기 때문이다. 반면 새로운 엘리트의 형성이 종전 지배 엘리트의 도제 관계(비서관 또는 보좌관 등)나 종속 관계(공천 등)에 의존할수록 제3세력의 태동은 그에 반비례할 것이다.
-본문 130∼131쪽 중에서

직접민주주의의 가장 중요한 기준은 사람에 대해서가 아니라 쟁점에 대해 결정을 내리는 것이다. 따라서 그러한 쟁점에 대해 충분한 토론이 수반되어야만 한다. 그렇기 때문에 직접민주주의에 있어서 절차의 수준은 바로 직접민주주의를 통해 얻고자 하는 목적의 수준을 결정하게 된다. 즉 발의와 토론을 위한 충분한 시간이 보장되어야 하며, 모든 수준의 의사소통 수단이 사용될 수 있어야 하고, 풍부한 토론이 전제되어야 한다. 그래야만 직접민주주의가 갈등을 통합할 수 있는 수단이 되고, 또 그렇게 공정성이 확보되어야만 패배한 쪽에서 그 결정을 받아들이게 될 것이다. 그러한 뜻에서 시민발의와 국민투표 절차를 정할 때 다음과 같은 요소들이 반드시 고려되고 보장되어야 한다.
-본문 155∼156쪽 중에서

시민의 ‘주권 의지’는 영웅을 숭배하거나 추종하지 않고 독립적으로 사고하려는 주체적인 의지이며, 지배 엘리트를 감시하고 통제하려는 저항 의지이다. 또한 사람을 선택하는 것이 아닌 정책을 스스로 결정하는 것이 민주주의라고 인식하는 정치적인 자각이다. 진정한 주권 의지는 서로 다른 생각과 이해관계를 토론과 합의로 해결하며, 단순한 저항에 그치는 것이 아니라 건설적인 도전과 개혁의 길로 나아가려고 끊임없이 노력한다.
-본문 188쪽 중에서

우리 사회에 존재하는 ‘보수 대 진보’라는 프레임의 실체적인 내용은 사실 어떤 문제에 관하여 어떤 정책적 입장을 선택하는가가 아니라, 박정희·박근혜 또는 김대중·노무현과 같은 정치적 영웅들 중에서 누구를 선택하는가 하는 문제이다. 그리고 이 같은 ‘보수 대 진보’라는 두 진영의 적대적 갈등을 더욱 공고히 하여 돌이킬 수 없도록 만드는 것이 바로 양당체제이다. 흥미로운 점은 비례성을 강화한 선거제도로 선거법을 개혁하여 양당체제를 해체하고 다당체제를 만든다고 하