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지방도시 정책의 근본 패러다임을 바꿔야 할 때다!

『지방도시 살생부』에서 저자는 지방도시가 쇠퇴하는 현실을 인정하고, 그 속에서 지방도시가 살아남을 방법을 찾아야 한다고 강조한다. 저자는 정부의 도시재생 정책에 압축도시 전략을 처방전으로 제시한다. 핵심은 도시를 ‘성장’시키는 것이 아니라 ‘압축’하는 쪽으로 방향을 바꿔야 한다는 것이다.

일단 쇠퇴를 불가피한 현실로 인정해야 쇠퇴의 충격을 최소화하고, 인구가 줄어든 상태에서 효율적으로 살아갈 수 있다고 이야기하면서 도시의 쇠퇴는 도시의 죽음이 아니라고 강조한다. 오히려 쇠퇴에 제대로 대처하지 못하면 정말로 도시가 죽을 수 있다고 이야기하면서 더 성장·발전시켜야 할 곳과 압축해야 할 곳을 판단하는 지혜를 가질 수 있도록 이끌어주고자 한다.

저출산·고령화·저성장의 메가트렌드
-지방도시의 ‘공간적 마태효과’

지방도시의 이상: 경북 문경시는 ‘농가소득 2배 늘리기’ ‘전국 최고의 관광스포츠 도시’ ‘아이 키우기 좋은 명품 교육도시’, 전북 김제시는 ‘20만 광역 경제도시’ ‘첨단과학영농도시’ ‘동북아 교통물류 중심도시’, 충남 보령시는 ‘글로벌 보령’ ‘서해안의 경제중심지’로 발돋음하겠다는 계획을 가지고 있다. 이들뿐 아니라 전국의 모든 도시가 다 이런 장밋빛 계획을 펼치고 있는데, 그 ‘도시기본계획’은 인구예측치를 바탕으로 한다. 이런 지방자치단체들의 예측대로라면, 향후 10~20년 안에 우리나라의 인구는 6400만 명가량이어야 한다.

지방도시의 현실: 2040년에 전국 지자체 중 30%는 1995년 대비 인구가 절반으로 떨어져 사실상 기능상실 상태에 빠질 것으로 예측되는데, 그중 절대다수(96%)가 지방 중소도시다. 65세 인구가 20%를 넘는 초고령 지역도 38%에 달하는데, 이 역시 대부분 지방 중소도시다. 거창한 발전계획을 세우고 있는 앞서의 문경·김제·보령 지역 역시 국토연구원이 선정한, 인구는 줄고 공간은 비어가는 축소도시 20곳에 속한 곳일 뿐이다. 지금의 추세대로라면, 예컨대 장흥군 같은 경우는 2040년에 인구 ‘0’이 될 전망이다. 보은군(2051년), 해남군(2059년), 하동군(2072년) 등지도 같은 운명이 예고되어 있다.

저자는 책의 첫머리에 단언한다. “한국 지방 중소도시의 쇠퇴는 예측의 영역이 아니라”고. “쇠퇴는 이미 현실이고, 그것도 심각한 수준으로 진행돼 있다. 그리고 향후 20년간 지방도시들은 지난 10년간 그랬던 것보다도 더욱 심하게 쇠퇴할 것이다.” 저자가 이렇게 확신하는 이유는 저출산·고령화·저성장이라는 메가트렌드 때문이다. 이제 2~3%대 성장률로 내려앉은 우리나라 경제가 과거처럼 고성장을 할 가능성은 없다. 우리나라 인구 역시 2030년경에 정점을 찍고 그 후로는 급속히 줄어들 전망이다. 정부는 2030년부터 30년간 인구가 15% 증발할 거라 예측했으며, 인구학자 데이비드 콜먼David Coleman은 우리나라를 300년 후 지도상에서 사라질 첫번째 국가로 지목하기도 했다. 그렇게 전체 인구가 줄어들고, 연령층도 늙어가면서, 성장률은 더 떨어질 것이다.
이런 메가트렌드가 구조적 요인으로 작용하는 이상 지방 중소도시들의 쇠퇴는 불가피하다. 경제의 활력과 성장 잠재력이 떨어지면 그나마 더 가능성 있는 곳으로 돈과 사람이 몰리게 마련이다. 인구와 산업의 집적이 가져다주는 이익을 극대화하려는 것이다. 지방도시에서 수도권으로 인구이동이 계속 일어나고, 불경기에도 수도권 부동산 가격은 떨어지지 않는 이유다. 저자는 이런 현상을 “무릇 있는 자는 받아 풍족하게 되고 없는 자는 그 있는 것까지 빼앗기리라”는 마태복음 구절에서 따서 ‘공간적 마태효과’라 부른다.
지방도시들은 나름으로 쇠퇴를 막기 위해 다양한 노력을 해왔다. 파격적인 조건을 내걸고 산업단지를 조성하기도 하고, 축제 등을 개최하며 관광산업을 육성하려고도 한다. 그러나 대부분의 시도가 헛물만 켜고 있다. 그런 사례는 이 책의 곳곳에 차고도 넘친다. 예컨대 목포시는 2016년 107만㎡ 규모의 대양일반산업단지를 조성했지만 준공이 1년도 넘게 지난 2017년 4월 현재에도 분양률은 27.3% 정도에 머물러 있다. 최근 6년 동안 200곳 이상의 산업단지가 새롭게 개발되었는데, 갈수록 분양률이 떨어져가고 있으며 심지어 분양률 0%를 기록한 곳도 나왔다. 축제붐이라고 할 만큼 전국 방방곳곳에서 열리고 있는 축제는 또 어떤가. 2014년 기준으로 큰 규모의 축제(광역시 축제예산 5억 원 이상과 기초자치단체 3억 원 이상)만 해도 361개다. 그렇지만 그중 유일하게 흑자를 낸 건 화천의 산천어축제뿐이었다. 설사 성공한다 해도 그것으로 도시를 부흥시키지 못했다. 나비축제로 전국적인 유명세를 얻은 함평이 계속해서 인구가 줄어들고 있는 현실이 이를 분명히 보여준다. 막대한 수익을 거둬들이는 카지노인 강원랜드가 위치한 도시조차 다른 회생 수단을 찾지 못하고 있다. 지난 20년 동안 강원랜드로부터 나온 직간접적 지원액과 세금 등을 합쳐 무려 5조 원에 가까운 금액이 정선·태백·영월 등의 폐광지역에 투입되었다. 그러나 도시들은 여전히 침체 상태며 인구는 계속 빠져나가고 있다.

지방의 쇠퇴로 시작될 국가적 위기
-처방전으로서의 ‘압축도시’ 전략

지방의 쇠퇴는 해당 지역만의 문제로 끝나지 않는다. “중앙정부의 지원 없이는 독자적으로 생존할 수 없는 지방 중소도시들은 정부예산을 빨아들이는 블랙홀이 되고, 조만간 이 문제로 인해 온 나라가 골머리를 썩일 것이다.” 도시 인구가 20만 명에서 10만 명으로 줄었다고 하자. 그렇다고 그 도시의 도로나 수도?전선?통신망을 절반으로 줄일 수 있을까? 어느 도시나 기본적으로 들어가는 인프라 비용이 있기 마련이다. 게다가 똑같은 면적에 절반의 인구만 살게 되면 재정 효율성은 급격히 떨어진다.
대도시와 중소도시의 주민 1인당 평균 세출액을 비교해보면 분명해진다. 대도시 지역(서울특별시+5대광역시)에서는 1인당 평균 세출액이 15년간(2001년 427만 원→2016년 1619만 원) 1192만 원 증가했다. 하지만 축소도시 20곳에서는 1368만원→4822만 원으로 3454만 원 증가했다. 그런데 전국 82개 군 단위 지역에서는 1984만 원→7369만 원으로 무려 5385만 원이 증가했다. 2027년에는 대도시의 1인당 세출액은 2467만 원, 20곳의 축소도시는 7568만 원, 군 단위 지역은 1억1739만 원이 될 것으로 추정된다.
지방의 쇠퇴해가면서 이런 경제적 비효율성은 더 증가할 것이다. 적자가 누적되면서 은행과 병원 등의 서비스 업종들은 이미 지방 중소도시에서 떠나고 있다. 지방에는 특히 산부인과가 부족해서 강원도의 경우 모성사망비(아이를 낳다가 숨지는 산모의 비율)가 서울의 10 배다. 그러나 국민을 책임져야 하는 국가는 지방을 버릴 수 없다. 지방도시들은 부흥과 성장을 위해 많은 돈과 노력을 쏟아붓고, 중앙정부도 지방균형발전이라는 미명 아래 이를 지원해왔지만, 현실에서 지방도시들의 쇠퇴는 반전을 기대하기 어렵다. 이제는 지방도시 정책의 근본 패러다임을 바꿔야 한다. 쇠퇴하는 현실을 인정하고서, 그 속에서 지방도시가 살아남을 방법을 찾아야 할 때다.
저자는 정부의 도시재생 정책에 ‘압축도시’ 전략을 처방전으로 제시한다. 핵심은 도시를 ‘성장’시키는 것이 아니라 ‘압축’하는 쪽으로 방향을 바꿔야 한다는 것이다. 일단 쇠퇴를 불가피한 현실로 인정해야 한다. 몸집이 줄어들면 옷도 줄여 입는 게 당연하다. 도시도 마찬가지다. 그래야 쇠퇴의 충격을 최소화하고, 인구가 줄어든 상태에서 효율적으로 살아갈 수 있다.

문재인정부는 재임기간 동안 연 10조 원씩 총 50조 원을 도시재생에 투입하겠다고 밝혔다. 4대강사업 예산의 두 배에 달하는 어마어마한 금액이다. 그러나 쇠퇴하는 지역에 돈만 투자한다고 그 지역이 살아날까? 또 전국의 모든 쇠퇴 지역을 살리는 게 가능할까? 아니다. 그러려면 여기엔 도시의 체질 개선 3가지가 전제되어야 한다.
첫째, 쇠퇴하는 지방 중소도시들은 외곽개발을 멈춰야 한다. 수도권처럼 외곽에 많은 수의 주거단지와 상업시설을 개발하는 식의 성장과 팽창 중심 정책은 재앙이 될 뿐이다.
둘째, 흩어진 도시의 기능을 도심으로 모아야 한다. 그곳에 공공서비스도 집중하고, 광역교통망으로 인근의 지방 거점도시와 연결시키고, 거점도시는 중소도시가 제공해주지 못하는 다양한 기능을 떠안아 주변에 공급할 수 있어야 한다.
셋째, 중소도시에 맞는 일자리 육성이 필요하다. 기업들이 지방에 자리 잡는다고 반드시 일자리가 느는 건 아니다. ‘순창 고추장의 역설’(고추장공장이 들어서 25년간 매출이 100배 뛰었으나 일자리는 고작 10명 늘었을 뿐)에서 보듯, 일자리엔 도움 안 되는 경우도 많다. 지역 특성에 맞고 지역경제에 기여할 수 있는 마을기업을 육성해 이들이 살아남을 수 있는 환경을 만들어줘야 한다.
도시의 쇠퇴는 도시의 죽음이 아니다. 축소된 상태로도 행복하게 살 수 있다. 오히려 쇠퇴에 제대로 대처하지 못하면 정말로 도시가 죽을 수 있다. 더 성장·발전시켜야 할 곳과 압축해야 할 곳을 판단하는 지혜가 필요하다. 그러지 못하다면, 우리는 실제로 지방도시의 ‘살생부’를 작성하게 될는지 모른다.

머리말
들어가며: 골고루 나눠 갖지 말자!

1부 지방 쇠퇴가 공멸을 부른다
1장: 2040년 기능 마비에 빠질 지자체들
인구감소에 시름시름 앓는 지방 중소도시
2040년에는 전국 지자체 중 30%가 기능 상실
사람들이 등지는 도시

2장: 지방 쇠퇴에 대한 헛다리 진단
지방 쇠퇴의 실상
쇠퇴도시 원인에 대한 학자들의 진단
도시 쇠퇴의 진정한 원인은 일자리!

2부 지방의 쇠퇴 방지 노력, 모든 것이 헛되도다!
3장: ‘지방 쇠퇴’라는 블랙홀
저성장의 메가트렌드, 악전고투하는 지방도시
대도시보다 심각한 중소도시의 고령화 현상
4차 산업혁명이 이끄는 지방도시 쇠퇴
메가트렌드가 지방 중소도시에 미칠 후폭풍
걷잡을 수 없이 번져갈 지방문제

4장: 덫에 걸리고 늪에 빠지고…
구세주, 지방산업단지!
온 동네가 축제인 지방
지역민의, 지역민에 의한, 지역민을 위한 축제?
카지노 사업으로도 살릴 수 없는 쇠퇴도시들
돈 먹는 하마가 될 지방 중소도시

3부 쇠퇴하는 모든 곳을 살릴 수는 없다!
5장: 중소도시에 팽창은 재앙이다
원도심을 걸으며
원도심 쇠퇴는 중소도시의 운명인가?
원도심이 텅텅 비는 이유: 외곽의 아파트 개발
원도심이 텅텅 비는 이유: 대형마트
지금도 재생사업에 엄청난 돈이 사라지고 있다

6장: 지방도시의 마지막 비상구
현 정부의 도시재생 정책, 성공 가능성 낮다!
도시를 압축하는 것만이 살 길이다
‘스마트 축소’ 전략을 택해야 한다!
쇠퇴를 인정하기 싫은 우리 중소도시들
지방도시, 어떻게 변해야 할까?
첫째, 현실을 직시하고 축소를 인정하자!
둘째, 흩어지면 죽는다!
셋째, 조그만 도시에 맞는 일자리 육성이 필요하다

나가며: 지방도시에 희망은 있는가

주註
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