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내년(2018)은 대한민국 수립 70년. ‘최고권력자의 끝이’ 불행한 건국대통령 이래의 이니셜 패턴(initial pattern)은 왜 거의 모든 정권마다 되풀이되는가? 『이승만 정부 그리고 공유정부로 가는 길』은 독선, 아집, 부패라는 권력의 본질적 속성을 거듭되는 불행의 근본적 원인으로 진단하면서, 이러한 이니셜 패턴을 끊어내기 위해 ‘제도’와 ‘사람’ 양편을 모두 개혁할 것을 제안한다.

올해로 희수를 맞는 저자는 학자로서 한평생 한국 행정부를 연구했고, 김대중 정부의 초대 중앙인사위원장으로서 정부조직 개편을 주도한 바 있다. 후기를 제외한 책 내용의 대부분은 지난해(2016) 가을 마지막 퇴고를 거쳤다. 본격적으로 편집 작업에 들어가자마자 대통령 탄핵소추안이 국회를 통과했고, 인쇄를 마치고 책 표지를 씌운 날 헌법재판소의 대통령 파면 결정이 났다. 색인 포함 700쪽이 훌쩍 넘는 대작을 시의에 딱 맞춰 내놓은 노익장과 순발력이 놀랍다.

책의 제1부(이승만 정부론)는 제1공화국 정부의 회고를 통한 교훈 찾기, 제2부(새 정부 세우기)는 새로 구성될 정부의 전망과 대안 제시에 해당한다. 부록으로 이승만부터 김대중까지 역대 10명의 최고지도자(허정, 윤보선, 장면 포함)의 평가 자료를 실었다. 장(章)마다 ‘자료’와 ‘해석’난을 두어 각 소주제와 관련된 핵심 이슈에 사관(史官)다운 ‘직필(直筆)’과 ‘정론(正論)’을 가했다.

대한민국 수립 70년 -경험이 우리에게 남긴 유산은?

어제를 알아야 내일을 준비한다. 제1부에서는 제1공화국 이승만 행정부의 이념, 외교, 국내정치, 정부형태와 행정, 인사, 재정, 경제, 사회상, 교육과 문화 등 거의 모든 것을 다루었다.
단군 이래 최초의 민주공화국 수립, 국난 극복, 외교 교육 경제 분야 업적 등, 이승만 정부의 성과는 막대하다. 저자가 자문으로 참여한 2002년 한국대통령평가위원회(위원장 박동서)가 조선일보와 공동으로 실시한 역대 대통령 평가에서 실제로 이승만은 10명의 평가대상 중 박정희, 김대중, 김영삼에 이어 종합평가 4위에 올랐다(692쪽. ‘자질’만으로는 3위, 689쪽). 정적(政敵)이었던 허정조차 1965년 이승만이 타계하자 추도사에서 “이 나라 민주주의의 확립자, 광복과 건국의 공훈, 반공애국하시던 지도이념, 위대한 지도자”라고 회고할 정도였다(46-47쪽).
이런 대통령의 집권 12년이 끝내 불안정할 수밖에 없고, 대통령이 불행한 이니셜 패턴의 단초를 제공한 원인으로 저자는 ▲대통령 자신의 아집과 독선, ▲소수 참모에만 의존한 결과 판단을 흐림, ▲법치의 본질을 망각, ▲경제난으로 인한 민심 이반 등, 2017년 초봄과 데자뷔를 이루는 패턴을 재확인한다(204-207쪽). 얼핏 ‘사람’의 문제 같아 보이는 대목이다.
사람만이 문제일까? 제1공화국 이래 한국 정치와 행정의 골간을 이루는 대통령제와 관료제에 대한 합당한 비판도 저자는 놓치지 않는다. 다만, 섣부른 개헌 논의에 대해서는 유보적이다.

공유정부共有政府, Sharing Government - 협치協治 아닌 협연協演으로

어제를 알면 내일이 열린다. 제2부에서는 달라지는 세상에 발맞추어 달라져야 할 권력의 모습을 제안한다.
인공지능이며 제4차 산업혁명이 코앞에 다가오는 세상에서 권력은 작아져야 한다. 달걀이 바위를 깰 수도 있는 세상, 권력의 주체가 바뀌고 행정부에서 입법부로, 헌법재판소의 탄핵 결정에서 보듯 다시 사법부로 이동하는 추세, 수요자 맞춤형 다품종 신속생산을 해야 하는 시대의 변화를, 지난 행정부의 ‘정부 3.0’ 수준의 모델로는 따라잡을 수 없다.
탐욕과 질시는 권력의 DNA와도 같아서, 대등하게 나누어 가질 수 없다. 권력남용과 정경유착이라는 이니셜 패턴이 제1공화국 이래 근절되지 않는 이유이다. 결국은 분권이다. (1) 기업가 정부, (2) 시장 정부, (3) 네트워크 정부, (4) 플랫폼 정부, (5) 비트네이션 등 여러 유형의 정부형태를 간단히 소개한 뒤, 정치세력들끼리만이 아니라 더욱 폭넓게 정부와 국민(시장, 기업 포함)이 권력을 분점하는 ‘공유정부(共有政府, sharing government)’만이 희망이라고 저자는 주장한다(592-593쪽).
서울대학교 공공리더십센터가 개발한 한국공공리더십지수(KPLI)에 맞추어 몇몇 정치지도자의 리더십 자화상을 그려 보았다. (1) 인문적 소양, (2) 관리능력, (3) 미래지향성 등의 지표로 80여 개의 질문을 만들고 공식에 대입해 회고록이나 자서전에 나타나는 리더십의 실체를 더 생생하게 밝혔다. 더하여, 김문수 송영길 오세훈 등 실명 정치인들이 2009년 손수 응답한 ‘리더십 자화상’을 음미해 본다(624~629쪽). 공유정부의 이상과 충돌하지 않을 ‘창조대(創造臺)로서의 청와대’ 개편 시안(644쪽)도 흥미롭다.

공직은 정직이다Ab Officio, Ad Honestatum － 아름다운 권력

앞으로 대통령이 누가 되어도 판이 달라질 것 같지 않다는 전망은 다소 씁쓸하다. 서문과 후기에서 저자가 내내 희구하는 것은 ‘옳은(정의) 일을 바르게 관리하는’ 리더십이다. 사심을 버리고 세상을 아름답게 꾸밀 수 있는 최고지도자, 팀 리더십으로 능력을 최대한 발휘하는 정부에 대한 소망이 책 곳곳에 스며 있다.
권력의 어두운 내면을 예술로 승화시켜야 모두가 대등하고 자유롭고 편해진다. 그런 면에서 지금 유행하는 ‘협치(協治)’조차 발상이 잘못되었다고 저자는 비판한다. 갑관을민(甲官乙民), 다스린다는 생각조차 내던진 미소(微小)권력만이 국민을 미소(微笑)짓게 할 수 있다. 정직한 권력만이 비로소 아름다울 수 있다. “공직은 정직이다(ab officio, ad honestatum)”라는 금언이 꽃샘추위처럼 시리가 와닿는 2017년의 봄이다.

“(협치란) 같이 하자는 것이지만 어디까지나 다스리겠다[治]는 자세다. 관(官)이 갑으로 군림하겠다는 의도가 숨어 있다. 지금은 통치의 시대가 아니고 협치의 시대도 아니다. 한다면 협연(協演), 협주(協奏), 협률(協律)이 맞다.” (38쪽)
“큰 리더는 정직한 권력으로 세상을 아름답게 꾸며야 한다. 권력을 잘 들여다보면 아름다운 속성이 충만하다. 나누어 가질 수 없다는 권력의 생리를 넘으면 아름다워진다.” (650-651쪽)

책머리에

제1부 이승만 정부론 (어제를 알아야 내일을 준비한다)
이야기를 시작하며Prologue: 제1공화국 정부의 역사적 경험과 미래 정부와 대통령 리더십을 위한 교훈
해석 제1공화국 조감도

I 나라세우기 (국시國是와 이념정향)
고난의 여정이 시작되다 / 메모하는 제왕 대통령 / 추구한 가치: 이념정향 / 나라의 기초를 다지다: 제헌
자료 대한민국 헌법(제헌헌법) 전문(前文)
기초법 얼개 바꾸기: 개헌 / “국민과 함께하겠다”: 취임사로 본 이념정향
자료 이승만 초대 대통령 취임사
모든 것은 하나: 일민주의
해석 1950년대의 인식과 국가의 정체성

II 세계가 돕는다 (국제적 위상과 외교안보)
관심 끌기, 호소하기 / 가시밭길 외교 / 주인 행세 한 미군정 / 권력 뿌리 내리기 / 나라 알리기: 외교정책 / 군대 늘리기: 확군정책 / 정보 부재, 일어날 수밖에 없었던 한국전쟁 / 서로 지켜 주기: 한미상호방위조약 / 군과 이승만
해석 외교의 달인 이승만

III 정치권력 탐하기, 겨루기 (정치 상황)
공화국의 키 플레이어: 건국의 주역들 / 경무대 이야기
해석 권부 대통령비서실
부민관 이야기: 공화국의 정치 지형 / 흔들리는 정치 지형 / 실패한 2인자 정치 / 제1공화국 정부 마지막 국무회의 기록
해석 권력은 잡을 만한가

IV 정부 틀 짜기, 지키기 (정부형태, 법체계, 행정체계)
정부형태
해석 정부형태
법체계 확립
해석 법이란 무엇인가
행정체계와 관리
해석 관료제

V 정부 틀 바꾸기 (정부조직의 변천)
정부 꼴 바꾸기: 조직개편 / 산업개발위원회
해석 조직론: 정부는 얼마나 커야 하는가

VI 정부 자리 차지하기, 탐하기 (정부 인사 - 정무직)
나라의 얼굴들: 고수들의 조각 게임 / 초대 내각, 불화와 불안의 연속 / 대통령과 맞서는 부통령과 각료들
자료 이시영 부통령 사임사 요지
자료 김성수 부통령 사임이유서
일인지하 만인지상, 역대 국무총리 / 부처별 장관의 면모 / 수습 내각 / 국무회의 / 정부 고위직 인사관리의 특징
해석 장관 리더십

VII 나라 돈 지키기 (재정 - 상황과 정책)
나라를 꾸릴 돈이 없다 / 돈 염출과 돈 걷기: 금융과 조세 / 미국 돈 관리하기: 환율 / 얻어다 쓰는 돈: 원조자금 / 한 해 살림살이: 예산과 세수 / 재정금융관리 체계가 잡혀 간다 / 1인당 국민소득 50달러 - 117위 최빈국 / 돈 다루기: 금융정책 / 환율과 수입 문제 다루기 / 잿더미에서 일군 나라살림
자료 기획처 직제
해석 재정정책 수립과 소득재분배

VIII 나라 살림 늘리기 (경제 - 상황과 정책)
경제개발 구상은 돈암장에서 / 재원, 전문성 못 갖춰 / 경제를 어떻게 개발할 것인가 / 산업은 어떠했는가 / 경제 다스리기: 정책들 / 경제부흥의 교훈
해석 제3공화국 경제성장의 기초

IX 나라 모습 (사회상, 일반생활, 공직상, 부패상)
사회가 격변한다 / 일상생활 / 뒤숭숭한 사회 / 이념 갈등: 여수ㆍ순천사건, 제주4ㆍ3사건 / 질서 문란, 사건 사고 / 부정부패, 대표 사례
해석 고난 속에 피는 부정의 꽃

X 나라 열기, 신뢰 쌓기 (교육ㆍ문화로 국가 위상 높이기)
「감옥잡기」 / 교육대통령 이승만
해석 교육혁명
신뢰 쌓기: 국가의 위상
해석 정의론

제2부 새 정부 세우기 (어제를 알면 내일이 열린다)

이야기를 이으며: 70년 전을 보고 70년 뒤를 준비하자
기초부터 고친다 / 변한 것, 변하지 않은 것

I 시대가 변한다, 세상이 달라진다 (새 나라 세우기)
사회구성의 변화 / 인공지능 시대 / 세상은 허구

II 권력이 작아진다, 떠나간다
미소(微小)권력으로 / 새로운 권력

III 관료제의 한계
병원, 교도소, 요양원의 공통점 / 자리만 탐하는 관료의 실상 / 믿기 힘든 관료의 실체 / 꽁꽁 문 닫은 정부

IV 정부의 위상과 역할이 달라진다
정부형태와 운영양식의 변화 / 공유정부 / 공유정부로 가는 길

V 새 대통령 리더십에 희망을 건다
바른 권력의 행사는 리더십에 달려 있다 / 큰 리더십의 기본 구성 / 리더십지수 개발 / 리더십 자화상 / 새 정부 새 대통령 / 청와대 권력구조

이야기를 맺으며: 아름다운 권력: 체성감각, 리듬, 그리고 사지향으로
권력도 아름답다 / 체성감각과 사지향으로 / 공직은 정직이다(ab officio, ad honestatum)

문헌 보기
이야기를 끝내고 나서Epilogue: ‘대한민국, 새 나라 탄생’을 기원하며

부록
1. 역대 대통령 평가
지도자형과 관리자형 / 사전 평가: 기초조사
2. 찾아보기_사람
3. 찾아보기_사항