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『현대 일본의 분권개혁과 민관협동』은 현대 일본에서 시장개혁 모델과 공동체 참여 모델이 가지는 갈등구조를 중앙정부가 민관협동 패러다임 속에서 어떻게 통합하려 했는지와 그 과정에서 일본의 국가주도적 지방정책의 제도적 유산이 어떻게 기능했는지를 드러내고자 한다. 강력한 국가주도의 유산을 지닌 일본에서 신자유주의적 개혁 주장이 담긴 시장개혁 모델과 시민사회 역할 강화의 주장이 담긴 공동체 참여 모델이 어떻게 만나고 갈등하는지를 살펴봄으로써, 이와 유사한 국가주도의 유산을 지닌 한국의 향후 지방경제정책에서의 제도변화도 전망해 볼 수 있게 한다.

현대 일본의 분권개혁에서 민관협동형 지방경제정책 프로그램의
초기 도입 과정에 대한 연구서!
고이즈미의 시장개혁이 야기한 지역격차 담론!

전후 일본은 강력한 중앙정부의 주도하에 지역 간 균형발전원칙을 유지해 오다가, 1990년대 이후에는 더욱 자발적인 지방경제 성장을 목표로 분권개혁을 추진하였다. 권력 이양을 비롯하여 지방경제정책에서 민간기업과 지방공동체 같은 민간 행위자의 개입을 늘리고자 하였다. 특히 2000년대에 들어 지방도시개발정책, 지방산업정책, 지방공공시설관리정책 분야에서 민관협동을 중심으로 하는 프로그램들이 다수 도입되었다.
하지만 이들 민관협동형 프로그램들은 실제 일본의 각 지역에 도입되고 적용되는 과정에서 매우 다른 유형으로 분화된다. 대도시권에서는 시장개혁 모델에 입각한 프로그램들이 주로 자리 잡은 반면, 지방도시권에는 공동체 참여 모델이 안착하였다.
이 책은 현대 일본에서 시장개혁 모델과 공동체 참여 모델이 가지는 갈등구조를 중앙정부가 민관협동 패러다임 속에서 어떻게 통합하려 했는지와 그 과정에서 일본의 국가주도적 지방정책의 제도적 유산이 어떻게 기능했는지를 드러내고자 하였다.

현대 일본에서의 분권개혁은 중앙정부의 과도한 개입에 의한 경직성에 대한 회의, 지나친 공공투자에 대한 축소 흐름 속에서 대두되었다. 다른 선진국보다 늦게 시작됐지만 다음의 두 단계로 구분될 수 있다. 첫 번째는 제도적 변화를 동반한, 중앙에서 지역으로 하달되는 권력의 이양이었다. 지방분권추진위원회에 의해 추진된 개혁은 지방정부를 중앙정부의 부속기관으로 작동하게 했던 기관위임사무를 철폐하고, 중앙에서 지방관청으로 내려가는 다양한 행정사무의 권한을 이양했다. 두 번째는 민관협동 원칙에 따른 새로운 지방경제 프로그램의 도입이다. 특히 두 번째는 2000년대에 들어 고이즈미 정권하에서 지방도시개발정책, 지방산업정책, 지방공공시설관리정책 분야에서 민관협동을 중심으로 하는 프로그램들이 다수 도입되었다. 이 프로그램들은 민관협동 원칙 아래 대기업과 지방공동체 같은 민간영역의 참여를 증진시키는 것을 목표로 삼았다.
하지만 이들 민관협동형 프로그램들은 실제 일본의 각 지역에 도입되고 적용되는 과정에서 매우 다른 유형으로 분화된다. 대도시권에서는 도시재생 프로젝트와 구조개혁특구, PFI(Private Financial Initiative) 같은 시장개혁 모델에 입각한 프로그램들이 주로 자리 잡은 반면, 지방도시권에는 중심시가지활성화계획, 산업클러스터 계획, 지정관리자제도 같은 공동체 참여 모델이 안착하였다.
이 책은 강력한 국가주도의 유산을 지닌 일본에서 신자유주의적 개혁 주장이 담긴 시장개혁 모델과 시민사회 역할 강화의 주장이 담긴 공동체 참여 모델이 어떻게 만나고 갈등하는지를 살펴봄으로써, 이와 유사한 국가주도의 유산을 지닌 한국의 향후 지방경제정책에서의 제도변화도 전망해 볼 수 있게 한다.
저자의 박사학위논문 “Beyond National Uniformity: Diverging Local Economic Governance under Japan’s Decentralization Reforms”(University of California Berkely, Political Science, 2010)의 번역서이다. 독자의 이해를 돕기 위해 논문에는 없었지만 각주들을 추가하였다.
지금도 일본의 지방경제정책에서는 민관협동을 중심으로 하는 다양한 프로그램들이 전개되고 있기 때문에, 이 책은 일본의 민관협동형 지방경제정책 프로그램의 초기 도입 과정에 대한 연구서로서도 큰 의미를 가질 것이다.

머리말

제1장 분권개혁과 지방경제정책 거버넌스
1. 분권, 거버넌스, 협동
2. 현대 일본 분권개혁의 첫 번째·두 번째 물결
3. 성장 거버넌스로서의 두 가지 지역경제전략: 시장 모델과 공동체 모델
4. 다양한 협동 프로그램의 지역적 분화
5. 무엇이 두 개의 전략 분화를 야기했나?
6. 국가주도적 균형발전에서 분화된 지방협동

제2장 현대 일본에서의 분권개혁 전개
1. 제도적 변화: 분권개혁의 첫 번째 물결
1) 분권개혁의 정치적 배경
2) 지방분권추진위원회
3) 지방분권일괄법
4) 삼위일체개혁
2. 새로운 지방경제성장 전략으로서의 협동 프로그램: 분권개혁의 두 번째 물결
1) 지방도시개발정책
2) 지방산업정책
3) 공공시설관리정책
3. 민관협동 프로그램 효과성의 지역적 분화

제3장 탈균형발전 분권개혁과 민관협동 거버넌스 전환의 배경
1. 이중적인 지방경제구조
1) 공업발전 집중과 태평양연안벨트
2) 1970년대 지방경제구조의 산업구조조정
3) 지역격차의 재증가와 거품경제 붕괴의 충격
4) 경쟁력 있는 지역 대 보호받는 지역
2. 와해된 정치연대: 시장개혁 대 균형발전
1) 시장개혁의 요청
2) 시장개혁에 대한 정치적 지지
3) 균형발전원칙에 대한 정치적 지지
4) 지방공동체 참여에 대한 높은 기대
3. 경쟁력 있는 지역에서의 시장개혁 대 보호받는 지역에서의 공동체 동원


제4장 지방도시개발정책 거버넌스의 분화
1. 현대 일본 지역개발의 정치사
1) 균형발전원칙의 발전
2) 지역개발 규제완화의 흐름
3) 마치즈쿠리 전통
2. 메가시티를 위한 시장개혁
1) 경제 활성화와 도심 재개발
2) 메가시티를 위한 도시재생본부
3) 도시재생긴급정비지역
3. 콤팩트시티를 위한 공동체 참여
1) 중심시가지활성화계획과 TMO
2) 선택과 집중의 콤팩트시티
3) 중심시가지활성화협의회와 마치즈쿠리 주식회사
4. 지방도시개발정책 개혁의 계획된 이중구조

제5장 지방산업정책 거버넌스의 분화
1. 전후 일본 지방산업정책의 변천
1) 집중개발에서 산업분산으로
2) 테크노폴리스 정책
3) 산업공동화에 대한 이중적 대처법
2. 대외적 투자유치
1) 구조개혁특구의 도입
2) 공업재배치촉진법의 폐지
3) 투자유치를 위한 지자체 경쟁
4) 사카이 시의 투자유치 사례
3. 내재적 네트워크 강화
1) 중소기업정책의 지방화
2) 후쿠이 현의 지방중소기업정책 사례
3) 산업클러스터 정책
4. 지방산업정책 개혁의 전국적 실행과 상이한 지역적 결과
제6장 지방공공시설관리정책 거버넌스의 분화
1. 민간기업의 블루오션, PFI
1) PFI 정책의 도입
2) 민활법과 PFI의 비슷한 점과 다른 점
3) PFI의 운영방식
4) PFI와 제네콘
2. 지정관리자제도에서의 다양한 파트너
1) 지정관리자제도의 도입
2) 지정관리자제도의 전국적 추세
3) 지정관리자제도에서의 외곽단체, NPO, 민간기업
3. 공공시설관리정책 개혁의 지방밀착성과 탈지방성

제7장 지방화된 민관협동하에서의 국가, 시장, 사회
1. 전후 일본 지역 재분배 메커니즘의 유산
2. 민주당 정권과 민관협동의 분권개혁
3. 기존 국가-사회 관계에 맞물린 민관협동 개혁
4. 새로운 파트너십을 육성하기 위한 국가개입의 변화

참고문헌
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Abstract

분권개혁의 첫 번째 물결은 위계적인 정부 구조와 관료제의 탈중앙화(deconcentration), 이양(devolution), 위임(delegation) 등에 집중됐다(Rondinelli 1981, 133-145). ‘탈중앙화’는 국가 부처의 지방청을 설립하고 지방청의 의사결정에 권위를 부여하는 방법으로, 중앙 부처의 행정 책임을 지방과 지역의 행정적 단계로 이관하는 것을 목표로 했다. ‘이양’은 지방정부에 서비스와 사회기반시설을 제공하고, 지방 정책을 입안하고 실행할 수 있는 권력과 책임, 자원을 공급하는 방식으로 지방정부를 강화하는 방법이다. 또 ‘위임’을 통해서, 중앙정부는 특정한 기능을 수행하는 관리운영권을 반(半) 자율적 혹은 준국영 단체, 국영 기업, 공공기관으로 이관했다. (본문 20쪽)

균형발전이라는 전후 정치경제체제는 1990년대에 들어서면서 난관에 부딪혔고, 2000년대 고이즈미 내각에서 효력을 다했다. 이는 전후 대기업과 지방공동체를 묶어 주던 정치적 협력 시스템이 작동을 멈춘 것을 의미한다. 고이즈미 내각은 국가가 주도하는 균형발전원칙에서 탈피하려 했다. 규제와 보호의 결합체인 균형개발의 규범 위에 성립된 전후 정치경제체제는 지방의 파트너십(협동)을 강화하는 것으로 대체되었다. 지방경제정책 분야에서 새로운 협동 프로그램은 균형발전 대신 지방 파트너십의 새로운 모델을 구축하기 위해 작동했다. 하지만 이 프로그램들은 시장 모델과 공동체 모델 사이에서 지방 파트너십의 지역적 편차를 만들어 냈다. (본문 43쪽)

고이즈미 정권의 핵심적 개혁 방향성인 ‘관에서 민으로’에서, 민간은 단지 시장행위자인 민간기업뿐만 아니라 지역사회 공동체를 포함하고 있었다. 2000년대에 들어 공동체 참여의 중요성에 대한 인식은 시장주의적 개혁에 대한 찬반과 상관없이 모든 정책담당자들 사이에 보편적으로 받아들여지고 있었다. 고이즈미 정권하의 정책담당자들은 지역사회 공동체가 자신의 거주지 공간에서 적극적으로 참여하여 자체적으로 재개발정책을 수립하는 프로그램들을 적극 권장함으로써 비공식적인 성격의 마치즈쿠리 전통을 지방도시개발정책 개혁과정에서 공식적으로 제도화하려고 노력하였다. 마치즈쿠리 전통을 제도화하려는 새로운 시도는 중심시가지활성화계획에서 가장 눈에 띄게 나타난다. (본문 110쪽)

지역 재분배 시스템에서 벗어나고자 했던 고이즈미의 실험은 대기업과 지방공동체를 연계하는 정치적 조정 메커니즘의 종식을 초래했다. 두 개의 서로 다른 지방경제성장 전략이 각기 다른 지역에서 효과를 거두었지만, 2000년대에 이들 지방화된 프로그램의 지역적 편차를 중재할 수 있는 중앙정치 차원의 조정 메커니즘은 작동하지 않게 되었다. 균형발전이라는 전후 지방경제정책의 핵심 이념은 자민당의 장기 집권 아래에서 생겨났고 발전했지만, 균형발전 이념에서의 이탈은 자민당 집권의 붕괴를 불러왔던 것이다. (본문 200쪽)