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불평등과 부패의 고리를 파헤친 책!

『동아시아 부패의 기원』은 2006년 케임브리지대학교 출판부에서 출간되었던 《Democracy, Inequality and Corruption-Korea, Taiwan and Philippines Compared》를 번역한 책이다. 이 책의 저자 유종성은 통시적으로 한국과 타이완, 필리핀의 부패 역사를 비교한다. 서구와 달리 식민지 역사를 겪고, 친미 성향을 지닌 채 50년대 이후 ‘발전국가’로 발돋움했던 동아시아 세 국가만이 가지고 있는 고유한 특징을 토대로 각 나라의 불평등의 역사를 추적할 수 있기 때문이다.

매년 공포되는 국제투명성기구의 부패인식지수 CP1 등을 보면 한국은 대부분의 개발도상국보다는 부패가 덜한 것이 사실이지만, 대부분의 선진국보다는 부패 수준이 높다. 이를 필리핀, 타이완과 비교해보면 2011년 기준, 한국의 CPI가 5.4, 필리핀의 CPI가 2.6, 타이완이 6.1로 한국은 필리핀과 타이완 사이에 위치해 있다. 그렇다면 왜 필리핀의 부패 수준이 현저하게 심해진 것일까? 저자는 ‘토지개혁’의 역사에서 그 배경을 설명한다.

부패 불감증에 빠진 대한민국
“문제는 ‘김영란법’이 아니라 불평등이야”
제도를 무력화시키는 부의 양극화

부정부패에 무뎌진 대한민국의 현주소
‘김영란법’을 탄생시키다
공기업에 자녀의 채용을 청탁하다 적발된 유력자들의 뉴스가 세간의 입에 오르내린다. 취업난 속에서 부정 채용 소식은 많은 이들에게 박탈감을 불러일으키기 때문이다. 또한 사업권을 따기 위해 사법 권력에 전방위적 로비를 펼치는 CEO, 사건 무마 청탁을 전제로 벤츠 승용차 등 각종 편의를 제공받는 현직 검사 등. 공공 부문, 민간 부문, 여야 정당, 입법, 사법부를 망라한 부패 뉴스가 연이어 터지고 있다. 하루가 멀다 하고 각종 이권을 둘러싼 뇌물 수수, 전횡, 배임 관련 소식이 보도된다. 유력자와 그 친인척들이 저지른 범죄는 대부분 솜방망이 처벌에 그친다. 하지만 우리는 더 이상 놀라지 않는다. 우리가 기억하는 한 이 사회의 ‘부패’는 늘 그래왔기 때문이다.
구조화된 부패 속에서 ‘흙수저’, ‘갑질’, ‘헬조선’이라는 유행어 또한 실천력이 거세된 힘없는 장탄식으로만 소비되었다. 3년 전 처음 등장한 ‘김영란법’ 또한 법의 정당성 여부를 떠나 불평등에 지친 사람들의 분노를 모아내는 뜻밖의 키워드가 되었다. 대중이 부패한 권력 엘리트에게 뭇매를 들고, 불평등한 자신의 위치를 상기시키는 계기가 된 것이다. ‘김영란법’과 ‘김영란법 현상’은 이렇게 구분된다.
9월 28일 시행되는 ‘김영란법’의 정식 명칭은 ‘부정 청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률’이다. 한 여론 조사 기관에 따르면, 이 법을 찬성하는 여론이 70.4%로 압도적인 공감을 사고 있으며 법의 시행으로 인해 ‘부패 척결이 기대된다’는 응답 또한 50%를 넘어섰다고 한다. 권력형 비리에 무덤덤해진 것처럼 보였던 여론의 물밑에 숨겨져 있던 분노는 이렇게 ‘법’의 시행으로 응축되어 터져 나왔다. 자신의 실력과 능력을 키우는 것에 앞서 든든한 ‘뒷배’를 얻는 것이 더 중요해진 현실이 빚어낸 형국이다.

불평등이 먼저일까, 부패가 먼저일까?
‘불평등’이 먼저이다.
저자 유종성 호주 국립대학교 교수는 기존 상식을 깨고 부패와 불평등 간의 인과적 방향성을 새롭게 뒤집어 주장한다. “부패가 불평등을 초래하는 것이 아니라 불평등이 부패를 초래한다.” 책은 ‘부패’를 다음과 같이 정의한다. ‘사적 이득을 얻기 위한 공직의 남용.’(본문 37쪽) 그런데 부패는 부패 행위 자체를 처단하는 법으로 해결될 수 있을까. 접대 문화를 일소하면 부패 문제가 해결되어 평등한 사회로 나아갈까. 책은 사회과학 특유의 증명으로 부패에 관해 심도 있는 토론장으로 안내한다.
이에 따르면 불평등이 심할수록 아무리 좋은 민주주의 제도를 갖추고 있어도, 개혁의 효과는 미미할 수밖에 없다. 소수의 권력 엘리트들과 다수의 일반인 모두가 ‘부패 행위’에 다가가기 쉬워지기 때문이다. 권력자들은 권력을 유지하기 위한 비리에, 각종 특혜에서 소외된 일반인들은 배타적인 혜택을 얻기 위해 비리에 가까워진다. 반대로 상대적으로 평등한 사회에서는 후견인에 의존하는 후견주의, 소수의 엘리트에 의해 국가가 좌지우지되는 엘리트 포획 등이 다수에 의해 견제되는 구조가 갖춰진다. 결국 제도를 시행하는 것은 사람이다. 제도가 놓여 있는 불평등한 구조를 지켜봐야 한다. 극심한 불평등은 제도의 효율성을 무력화시킬 수도, 극대화시킬 수도 있는 주요 기제이기 때문이다.
저자는 불평등이 민주주의 제도 자체를 흔들 수 있다고 주장한다. 주로 선거 등 민주주의의 근간이 되는 핵심적인 제도에서 부패를 초래하기 때문이다. 문제는 ‘김영란법’이 아니라 김영란법이 제대로 시행되기 힘든 ‘양극화된 경제구조’일 수 있다.

지도 교수 로버트 퍼트넘을 만나,
의미 있는 교양서로 거듭난 하버드대학교 박사 논문
신간 『동아시아 부패의 기원』은 2006년 케임브리지대학교 출판부에서 출간되었던 『Democracy, Inequality and Corruption-Korea, Taiwan and Philippines Compared』를 번역한 것이다.
저자는 1984년, 서울대학교 사회복지학과를 졸업하고 한국의 대표적 시민단체인 경제정의실천시민연합(경실련)의 정책연구실장과 사무총장을 역임했다. 활동가로서 금융 실명제, 기업 지배구조 개선, 정치자금 투명화 등 경제 민주화와 사회 정의를 위해 헌신했다. 이후 미국 유학길에 올라 미국 하버드대학교에서 공공정책학 박사 학위를 받고 캘리포니아 샌디에이고 캠퍼스를 거쳐 현재 호주 국립대학교 정치 및 사회변동학과에서 학생들을 가르치고 있다. 필자가 공공정책학으로 학위를 받았음에도 비교정치와 정치경제학을 연구하는 이유는 ‘한국 사회에 기여하기 위해서’이다.
저자의 논문 「불평등과 부패에 관한 비교연구」는 2005년, 미국의 일류 학술지, 『미국 사회학 리뷰』에 게재되면서 많은 후속 연구에 인용되기 시작했다. 저자는 2006년, 「부패, 불평등, 사회적 신뢰의 비교연구」라는 논문으로 하버드대학교 케네디정부대학원에서 공공정책학 박사 학위를 받았는데 이때 지도 교수였던 로버트 퍼트넘의 권유로 한국과 타이완, 필리핀 사례연구를 추가하게 된다. 그중의 한 장이 단행본으로 발전했다.
저자의 지도 교수, 로버트 퍼트넘은 『우리 아이들-빈부 격차는 어떻게 미래 세대를 파괴하는가Our Kids: The American Dream in Crisis』, 『나홀로 볼링』 등의 저자로서 ‘사회적 자본’을 역설한 세계적으로 권위 있는 정치학자이다. 저자는 로버트 퍼트넘이 『우리 아이들』에서 지적한 미국 사회에 만연해진 ‘부의 세습’을 한국이 닮아가고 있으며 소위 말하는 ‘개천에서 용나는’ 시대가 마감하면서 기회균등의 관념이 사라졌다고 꼬집었다.

비교연구로 객관화된 부패 현실
우리가 몰랐던 토지개혁의 효과
저자는 통시적으로 한국과 타이완, 필리핀의 부패 역사를 비교한다. 같은 ‘불평등’을 이야기하지만 세계적 베스트셀러 토마 피케티의 『21세기 자본』와 견주어 이 책이 갖는 장점이 여기에 있다. 서구와 달리 식민지 역사를 겪고, 친미 성향을 지닌 채 50년대 이후 ‘발전국가’로 발돋움했던 동아시아 세 국가만이 가지는 고유한 특징을 토대로 각 나라의 ‘불평등’의 역사를 추적할 수 있기 때문이다.
매년 공표되는 국제투명성기구의 부패인식지수CPI (0(가장 부패)과 10(가장 덜 부패))등을 보면 한국은 대부분의 개발도상국보다는 부패가 덜하지만, 대부분의 선진국보다는 부패 수준이 높다고 집계된다. 필리핀, 타이완과 비교해보면 2011년 기준, 한국의 CPI가 5.4, 필리핀의 CPI가 2.6, 타이완이 6.1로 한국은 필리핀과 타이완 사이에 위치해 있다. 세계은행의 부패통제지수 CCI (평균은 0이고 표준편차는 1로서 값이 높을수록 부패 수준이 낮다는 뜻)는 필리핀 ?0.78(백분위 23), 한국 0.45(백분위 70), 타이완 0.90(백분위 78)로 필리핀의 부패 수준은 세계 평균보다 높고, 한국과 타이완은 세계 평균보다 낮다.
세 국가 모두 1945년 식민지 지배에서 해방되어 독립을 맞이했고 당시 비슷한 사회ㆍ경제적 조건을 갖추고 있었다. 이 시기에는 필리핀이 타이완과 한국보다 교육 수준도 높았다.
그렇다면 왜 지금 이렇게 필리핀의 부패 수준이 현저하게 심해진 것일까? 저자는 ‘토지개혁’의 역사에서 그 배경을 설명했다. 필리핀은 토지개혁에 실패했고, 한국과 타이완은 성공했다. 이후 한국과 타이완은 ‘공평한 성장’을 이루었고 필리핀은 과거 지주 세력이었던 소수 가문이 지역의 시장부터 학교 청소부까지 모든 공공 일자리를 독점할 정도로 ‘부패’가 심해졌으며 선거 운동에도 돈을 가장 많이 쓰는 나라로 악명을 떨쳤다. 정책으로 승부하는 경쟁이 아닌 비공식적 선거운동 자금으로 제도가 시행되고 있기 때문이다.

당시 토지개혁은 소득 분배에 있어 상당한 평등화 효과를 낳았다. 또한 급속한 교육의 확대를 불러일으켰으며 지주 권력 해체에도 상당히 기여했다. 토지개혁으로 한국은 경작 토지 대부분을 농민이 직접 경작하도록 하는 데 성공했다. 자신이 경작하는 모든 토지를 소유한 가구 비율은 1945년 13.8%에서 1964년 71.6%로 급증했다. 소작농 비율은 1949년 48.9%에서 1964년 5.2%로 떨어졌다. 이와 동시에 소작 토지는 1945년 65%에서 1951년 8%로 떨어졌다. 한국은 역사상 가장 급격한 개혁으로 평가받는 토지개혁을 실행하여 농촌 계급 구조를 근본적으로 변형시킨 것이다.

“농지개혁으로 이룬 평준화의 성과가 사라지고 부와 소득 분배의 양극화가 다시금 심각해지고 있는 오늘날 농지개혁의 의미를 되새기는 것은 단순한 과거의 회고를 넘어서 현재와 미래에 대해 중요한 정책적 함의를 가진다고 본다.”
(저자 유종성 교수의 2016-09-21자 칼럼)

저자는 한국의 토지개혁이 식민지 시대 심화되었던 불평등을 어느 정도 바로 잡아놓았고, 그 토대 위에서 경제 개발 드라이브가 시작되었기 때문에 효과(공정한 성장)를 거둘 수 있었다고 주장한다. 또한 저자의 최근 칼럼이 시사하듯 마치 토지개혁 이전으로 돌아가는 듯한 부의 세습, 양극화된 작금의 현실 속에서 우리는 ‘경자유전’의 원칙으로 진행되었던 토지개혁의 평준화 효과를 ‘시의성’으로 다시금 되새겨볼 필요가 있다.

책 구성과 내용 엿보기

책은 총 9장 420쪽으로 구성되어 있다. 1장 〈서론: 문제 제기, 핵심 주장과 방법론〉에서는 불평등과 부패의 인과적 방향성을 확실하게 제기한다. 2장 〈민주주의, 불평등, 그리고 부패: 이론과 가설〉에서는 ‘민주주의’라는 좋은 제도가 제 기능을 하지 못하는 원인으로서의 ‘불평등’과 ‘부패’를 고찰한다. 3장 〈한국, 타이완, 필리핀의 부패 상대적 수준, 추세와 가능한 설명〉에서는 국제기구들의 객관적 수치를 통해 한국, 타이완, 필리핀의 과거, 현재를 가로지르는 부패 수준을 짚어보고 해석하고 4장 〈불평등, 토지개혁과 경로 의존성의 기원〉에서는 세 국가의 토지개혁 성공여부로 인해 다져진 ‘평등 수준’과 그로 인한 개발의 효과에 대한 설명이, 5장 〈선거, 후견주의와 정치적 부패〉는 소수의 엘리트가 민주적 제도인 ‘선거 제도’를 어떻게 자의적으로 운용할 수 있는 지에 대한 사례가 담겨 있다. 6장 〈관료제, 엽관주의와 관료 부패〉, 7장 〈산업정책, 포획과 기업 부패〉, 8장 〈일반화를 위한 국가 간 증거〉에서는 사회과학자로서 저자가 연구에 사용한 도구변수와 증명 과정이 상세하게 서술되었는데 이를 근거로 9장 〈결론〉에 이르러 1장에서 제기한 문제의식과 가설이 신뢰할 수 있는 결과로써 다시 재정리된다.

수전 로즈-애커맨(예일대학교 교수)
유종성 교수는 중요한 연구를 통해 불평등이 엘리트 부패를 조장하고 국가 정통성의 기반을 약화시킨다고 주장한다. 이 연구는 특히 아시아에서 부패가 민주주의, 빈곤, 그리고 성장에 미치는 영향에 관한 논쟁에 핵심적인 기여를 했다.

스테펀 해거드(캘리포니아대 샌디에이고 교수)
불평등에 대한 우려는 선진국뿐 아니라 개발도상국에서도 커지고 있다. 이러한 우려는 경제에 국한되는 것이 아니라 정치 영역까지 확대된다. 민주주의는 소득과 자산의 불평등한 분배로 인해 훼손될 수 있다. 유종성 교수는 한국과 타이완, 필리핀에 대한 국가 간 자료를 기반으로 하는 강력한 비교연구를 통해 불평등이 어떻게 부패를 조장하는지를 보여주었다.

조희연(서울특별시 교육감)
그동안 학계의 상식과는 반대로, 유종성 교수는 한국, 필리핀, 타이완에 대한 비교연구를 통해, “불평등은 후견주의적 정치, 엽관주의적 관료제, 엘리트 포획을 통해서 민주주의 국가에서 부패를 증가시킨다”라는 점을 입증하고 있다. 당연히 불평등에 의해 증가된 이러한 부패는 경제 성장에도 부정적인 영향을 미친다. 나는 그의 학술적 연구 속에서 ‘경제 성장의 지속을 위해서도 우리는 경제적 불평등을 감소시키려는 노력을 해야 하고, 이는 부패의 하락과 청렴의 증대로 이어질 것’이라는 현실적 함의를 읽었다. 김영란법을 둘러싼 ‘수준 낮은’ 논란이 이어져온 한국 사회에서 큰 사회적 의미를 갖는 책으로 권장하지 않을 수 없다.

문정인(연세대학교 명예특임교수)
유종성 교수는 이 책에서 한국, 타이완, 필리핀 사례의 비교 분석을 통해 불평등과 빈곤이 부정부패를 심화시킨다는 획기적인 연구 결과를 제시하고 있다. 참신한 이론적 시각, 심층적 경험 분석, 그리고 정책적 함의가 돋보이는 근래 보기 드문 역작이다. 동아시아 정치와 비교정치ㆍ경제 연구가들은 물론 정책실무자들에게도 강력히 권하고 싶은 책이다.

김상조(한성대학교 교수)
역설적이게도, 성공이 실패의 씨앗이 된다. 성장과 분배를 동시에 이루었다는 박정희식 낙수 효과 모델이 수명을 다해 악순환을 낳고 있다. 개혁이 필요한데, 어디서부터 시작해야 할지가 문제다. 유종성 교수의 책에 그 해답이 있다. 불평등 해소이다. 이는 민주 질서와 시장 질서를 재정립하기 위한 출발점이다.

추천의 글
한국어판 발간에 부쳐
감사의 말

제1장 서론: 문제 제기, 핵심 주장과 방법론
부패와 발전
동아시아의 부패와 발전
부패와 민주주의
부패, 후견주의 그리고 포획
동아시아에서의 부패의 원인들
출발점: 민주주의에서의 불평등과 부패
비교역사 분석을 위한 논거
사례 선택: 왜 한국, 타이완, 필리핀인가?
책의 구성

제2장 민주주의, 불평등, 그리고 부패: 이론과 가설
부패의 주인-대리인-고객 모델
□대리인 문제로서의 부패
□후견주의, 역선택과 부패
□부패한 고객과 엘리트 포획의 문제
민주주의, 불평등과 부패
□후견주의의 원인으로서의 불평등
□포획의 원인으로서 불평등
□민주주의와 독재국가에 있어서 불평등과 부패
□일반 가설들

제3장 한국, 타이완, 필리핀의 부패 상대적 수준, 추세와 가능한 설명
부패의 측정
한국, 타이완, 필리핀에서 부패의 상대적 수준과 추세
□1940년대 후기(해방 초기) 시기부터 1980년대 초기까지
□ 1986/1987년 민주주의 전환부터 현재까지
□요약
가능한 설명들
한국, 타이완, 필리핀의 불평등-부패 가설 검토
□불평등 감소에 있어서 토지 개혁의 성공과 실패
□민주주의, 선거 그리고 후견주의
□관료제, 엽관주의와 부패
□산업 정책과 정부-기업 관계
□반부패 개혁의 엄격함과 효과성

제4장 불평등, 토지 개혁과 경로 의존성의 기원
한국의 성공적 토지개혁
타이완의 성공적 토지개혁
필리핀의 토지개혁 실패
토지개혁의 성공과 실패의 원인
토지개혁의 성공과 실패의 결과

제5장 선거, 후견주의와 정치적 부패
필리핀: 지속적인 후견주의
□필리핀의 초기 민주주의 시기(1946~1972년)
□필리핀의 권위주의 시기(1972-1986년)
□필리핀의 마르코스 이후 민주주의 시기(1986년~현재)
한국: 프로그래머티시즘의 발전
□한국의 초기 선거 민주주의 시기(1948~1972년)
□한국의 권위주의 시기(1972~1987년)
□한국의 민주주의 시기(1987년~현재)
타이완: 프로그래머티시즘의 발전
□타이완의 권위주의 시기(1949~1987년)
□타이완의 민주주의 시기(1987년~현재)
후견주의의 원인
후견주의의 결과
□필리핀과 한국의 초기 선거 민주주의 시기
□세 국가의 권위주의 시기
□1980년대 후반 이후 민주주의 시기

제6장 관료제, 엽관주의와 관료 부패
필리핀 관료제에서의 엽관주의 발전
한국 관료제에서의 능력주의 발전
타이완 관료제에서의 능력주의 발전
능력주의와 엽관주의의 원인
능력주의와 엽관주의의 결과

제7장 산업 정책, 포획과 기업 부패
필리핀의 기업-정부 관계와 산업 정책
□포획된 민주주의(1946~1972년)
□약탈 정권과 실패한 수출 지향 산업화(1972~1986년)
□포획된 민주주의의 복귀와 자유주의 개혁들 (1986년~현재)
한국의 기업-정부 관계와 산업 정책
□국가 자율성과 수입 대체 산업화에서 수출 지향 산업화로의 전환
*박정희의 재벌 중심 중화학 공업 전략
*민주화와 재벌의 포획
□민주적 자율성 또는 포획?
타이완의 기업-정부 관계와 산업 정책
□권위주의적 국가 자율성과 산업 정책
□자유화, 민주화 그리고 국가 자율성에 제기된 도전
국가 자율성과 포획의 원인
기업 지배 구조와 부패에 대한 국가 포획의 영향

제8장 일반화를 위한 국가 간 증거
데이터
도구변수
국가 간 증거

제9장 결론
주요 발견들
부패 연구에 대한 공헌
신생 민주주의에 대한 정책적 함의
비교정치학과 정치경제학 문헌에 대한 함의

참고문헌
찾아보기

불평등은 부패를 만연하게 하는 주요 요인 중 하나이다. 그렇기 때문에 우리에게는 불평등과 부패에 대한 종합적인 대책이 필요하다. 기존 부패 관련 문헌의 다수가 불평등에 대해 무관심했을 뿐 아니라 큰 정부가 부패를 유발한다는 이유로 민영화와 규제 완화 등 작은 정부를 위시하는 신자유주의적 처방을 제시한 경우가 많았다. 필자의 연구는 이러한 접근이 편협하고 잘못된 것임을 밝힌 것이라 큰 의미가 있다고 믿는다.
12쪽

오늘날 한국은 피被원조국으로부터 원조 공여국으로 탈바꿈한 세계 최초의 사례로서 한국의 발전 경험을 후발 개발도상국들에게 전수한다면서 새마을 운동 수출을 강조하고 있는데, 필자의 견해로는 농지개혁의 경험을 나누는 것이 더 중요하다고 본다. 가난뿐 아니라 극심한 부와 소득의 불평등을 겪고 있는 많은 나라에게 한국, 타이완, 일본 등 동아시아 발전국가들이 공통으로 경험했던 농지개혁이 이후 ‘공평한 성장’을 가능하게 한 밑바탕이 되었다는 점을 널리 알리는 것이 필요하다고 보는 것이다.
13-14쪽

불평등과 부패 사이의 인과관계에 대한 연구는 기존의 경험적 연구들에 대한 실망에서 시작되었다. 필자에게 있어서 부패는 경제 발전에 미치는 부정적 영향을 고려하지 않더라도 규범적으로 수용할 수 없는 것이었다. (중략) 필자는 부패의 기능성을 주장한 일부 부패 관련 초기 연구들의 문헌에 동의할 수 없었다. 부패가 사회적, 경제적 발전에 부정적 영향을 미칠 뿐만 아니라 불평등을 증가시키는 경향이 있다는 것을 보여주는 후기 연구들의 경험적 발견에 안도했다.
18쪽

필자는 부패에 대한 민주주의 효과는 불평등에 달려 있다고 했는데, 부분적으로 높은 수준의 불평등이 프로그램적 경쟁보다 후견주의 경쟁을 증가시킬 가능성이 있기 때문이다. 민주주의에서 불평등이 증가하면 엘리트는 일반적으로 프로그램적 경쟁, 특히 좌파 정당의 발전을 두려워할 것이고, 따라서 그들은 가난한 사람들로부터 표를 매수할 필요성을 느낄 것이다. 한편 대규모의 가난한 인구는 배타적인 혜택을 얻기 위해 표의 후견주의적 교환을 선호할 것이다
168쪽

이전의 경험적 연구들은 즉, ‘부패로부터 불평등으로’와 ‘불평등으로부터 부패로’의 상호 인과 영향을 제시했다. 이 책의 초점은 후자에 있다. 필자는 특히 민주주의에서 왜, 어떻게 경제 불평등이 부패를 증가시키는 경향이 있는가를 설명하고자 했다. 그리고 경제 불평등이 정치와 경제 엘리트로 하여금 후견주의, 엽관주의, 포획에 의존하려고 하는 유인을 증가시킨다고 주장했다. 또한 매우 불평등한 사회에서는 대규모 빈곤 인구가 정치인과 후견주의적 교환을 하려는 경향이 있다고 주장했다. 이러한 주장들은 동아시아 3개국 비교역사적 분석과 내생성 문제를 해결한 국가 간 양적 분석을 통해 뒷받침되었다.
373쪽