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'사람'이 '답'이란 기대는 틀렸다!

4년마다 돌아오는 국회의원 선거에서 절반 이상의 의원들을 갈아봤고, 제1정당을 바꾼 것도 수차례. 대통령도 5년마다 치열하게 고민하고 바꿔봤지만, 결국 다 도루묵이었다. ‘바꾸면 나아지겠지’라는 국민의 바람은 처참히 무너진 지 오래다. 서울대 정치학과 강원택 교수의 신간 『어떻게 바꿀 것인가』는 정치 문제에 대해 ‘그들’이 아닌 ‘우리의 잘못된 기대’에 있었는지도 모른다는 의심에서 시작된 책으로 그간 정치를 바꾸기 위해 ‘사람’에게 매달렸던 우리의 한계를 지적하며 사람이 아닌 ‘권력체제’와 ‘틀’의 중요성을 역설한다.

저자는 ‘내각제’라는 새로운 틀로 문제해결에 대한 대안을 제시하는데, 책의 대부분을 내각제가 무엇인지, 현재의 대통령을 어떻게 보완할 수 있는지, 이를 현실화시키기 위한 방안은 무엇이 있는지 등의 이야기로 채웠다. 또한 내각제에 대한 설명 외에도 개헌과 함께 거론되고 있는 분권형 대통령제와 중임 대통령 등에 대해서 살펴보고 독일, 영국, 미국을 비롯한 다양한 국가들의 정치, 권력 체제에 대한 설명을 통해 우리가 처한 문제들을 진단하며 이를 극복할 수 있는 방법을 대중들의 눈높이에 맞추어 설명하고 있다.

“슈퍼맨 대통령을 넘어서!”
한국의 대표적인 정치학자
서울대 강원택 교수가 그린 우리 정치의 미래

답 없는 정치, 답답한 현실! 이젠 이런 타령도 지겹다. 수 없이 바꿔봤다. 4년마다 돌아오는 국회의원 선거에서 절반 이상의 의원들을 갈아봤고, 제1정당을 바꾼 것도 수차례. 대통령도 5년마다 치열하게 고민하고 바꿔봤지만, 결국 다 도루묵이었다. 정치는 그렇게 여전히 삼류다. ‘바꾸면 나아지겠지‘라는 국민의 바람은 그렇게 처참히 무너진 지 오래다.
문득 드는 의심. 어쩌면, 문제는 ‘그들’이 아닌 ‘우리의 잘못된 기대’에 있었는지도 모르겠다는. 그리고 그런 의심은 결국 ‘사람이 답’이란 기대가 틀렸다는 결론에 이르게 만든다. 유사한 문제제기를 하는 이들도 요즘 심심치 않게 발견된다. 그래서 이 책이 반갑다.
서울대 정치학과 강원택 교수는 그의 신간 『어떻게 바꿀 것인가』에서 그간 정치를 바꾸기 위해 ‘사람’에게 매달렸던 우리의 한계를 지적하며 사람이 아닌 ‘권력체제’와 ‘틀’의 중요성을 역설한다.

강원택 교수는 먼저 현 대통령제 틀의 한계를 지적한다. 그가 이야기하는 한국 대통령제의 문제점이란 무엇일까? 크게 요약해 보면 세 가지다.

1. 승자독식 체제의 한계
“대통령제는 승자독식(winner takes all) 체제다. 단 한 명만을 선출하는 대통령 선거에서의 승자는 대통령으로서 모든 권력을 차지한다. 5년마다 한 번씩 나라가 두 조각이 나서 죽기 살기로 싸워야 하는 것은 대통령제가 가진 제로섬적 특성 때문이다. 국민의 절반 이상의 지지로 당선된 대통령은 2012년 박근혜 후보가 유일한데, 이 선거만이 사실상 양자 대결이었기 때문이다. 그럼에도 불구하고 대통령 당선자는 자신이 ‘국민의 뜻’에 의해 당선됐고 자신만이 절대적 권위를 위임받았다고 생각하기 쉽다. 38%이든 48%이든 51%이든 득표율과 무관하게 자신은 100%로 해석될 수 있는 지지와 그에 상응하는 권한을 부여받았다고 여긴다. 결국 ‘다른 선택’을 한 절반의 국민의 뜻은 그렇게 무시되는 것이다.”

2. 강력한 리더십을 가진 지도자의 부재
혼자 통치할 수 없을 만큼 세상은 복잡해졌다. 뿐만 아니라 혼자서 나라를 이끌어갈 만한 초인적이며 카리스마적인 리더십을 가진 지도자도 찾을 수 없다. 그런데 우리의 정치 틀은 여전히 막강한 권력을 손에 쥔 대통령이 국정을 혼자 운영하는 틀이다.
“힘이 대통령에게 몰려 있기 때문에 국민은 종종 ‘모든’ 문제에 대한 책임을 대통령에게 묻는다. 대통령은 국방이나 외교도 잘해야 하고, 수출도 증대시켜야 하고, 취업률도 높여야 하고, 메르스 등에 대한 방역도 잘해야 하고, 세월호 참사도 막아야 하고, 도립병원의 폐쇄도 막아야 하고, 집 앞 송전탑 건설도 막아야 한다. 요구가 받아들여지지 않거나 문제가 제대로 해결되지 않으면 대통령 책임론이 불거진다. 하지만 현실적으로 대통령 한 사람이 오늘날 우리 사회의 복잡다기한 문제와 사건을 모두 통제할 것으로 기대하는 것은 무리다. 더욱이 ‘혼자서’ 모든 일을 담당하고 처리하는 시스템은 비효율적이고 부작용이 클 수밖에 없다.”

3. 연속성의 문제
국가의 중요 정책 사항은 중장기적으로 계획하고 실행해야 한다. 그러니 5년 단임으론 이것이 불가능하다. 그렇다고 해서 특정 대통령에게 장기 집권을 허용할 수도 없는 일이다.
“모든 대통령은 ‘아마추어’로 임기를 시작한다. 취임 초반 짧게는 6개월에서 길게는 1년 동안 ‘신참 대통령’은 여러 가지 면에서 시행착오를 겪기 마련이다. 5년 단임이라고 해도 실제로 대통령이 제대로 일할 수 있는 시간은 길어야 3년 반 정도인 셈이다. 그나마도 대통령의 친인척이나 측근이 연루된 부정부패 사건이 터지거나, 임기 중반에 실시된 국회의원 선거나 지방선거에서 집권당이 대패하면 대통령의 지지도는 급락한다. 이는 결국 임기 중반 통치력의 약화로 이어진다. 경제성장을 일궈낸 것으로 높은 평가를 받고 있는 박정희 대통령도 5년 단임이었다면 별다른 성과를 올리지 못했을 것이다. 경부고속도로 완공은 집권 7년 차인 1970년의 일이었고, 중화학공업 육성책은 집권 10년 차인 1973년에 시작했다.”

문제가 명확하게 보이니 해결점도 명확해진다. 혼자가 아닌 함께, 중·장기적인 관점으로 일할 수 있는 통치체제만이 현재의 한계를 극복할 수 있다는 이야기다.
그렇다면 대안은 무엇일까? 강원택 교수는 ‘내각제’라는 새로운 틀을 그 대안으로 제시한다. 책의 대부분을 내각제가 무엇인지, 현재의 대통령제를 어떻게 보완할 수 있는지, 이를 현실화시키기 위한 방안은 무엇인지 등의 이야기로 채웠다. 이를 다 소개하기에는 무리가 있고, 그중 권력을 나눈다는 의미, 장기집권의 장점들을 소개한 구절들을 소개한다.
“내각제의 최고의 장점 중 하나는 권력을 나눈다는 데 있다. 영국 보수당은 2005년, 총선에서의 패배로 당수 마이클 하워드가 사임하면서 새로운 당수를 선출하기 위한 경선이 그해 10월에 치러졌다. 예비 내각의 외무장관인 리암 폭스, 예비 내각의 내무장관인 데이비드 데이비스, 예비 내각의 재무장관인 케네스 클라크, 그리고 예비 내각의 교육장관인 데이비드 캐머런 등 네 후보가 경합을 벌였다. 2차 결선 투표에서 마침내 캐머런이 당수로 선출됐다. 캐머런이 당선된 이후 구성한 보수당의 예비 내각에는 경선의 경쟁자였던 데이비드 데이비스가 내무장관으로 유임됐고, 리암 폭스는 국방장관직을 맡았다. 내각제에서는 이처럼 당수 경선의 결과가 승자와 패자를 적대적인 관계로 갈라놓지 않는다. 권력의 공유를 통한 집단의 지배라는 특성으로 인해 포용적인 정치를 행할 수 있다. 이는 당의 단합에 기여하며, 당의 중진들을 적재적소에 활용함으로써 당의 정치적 역량을 극대화할 수 있게 해준다.”_p.114
“예를 들면, 우리가 부러워하는 스웨덴의 복지국가 시스템은 사민당의 장기 집권으로 인해 가능했다. 스웨덴 사회민주당은 1932년부터 1976년까지 무려 44년간 장기 집권하며 복지국가의 틀을 만들었다. 1928년 1월 28일, 사민당 당수 페르 알빈 한손은 의회에서 “좋은 가정에서는 누구도 특권 의식을 느끼지 않고 누구도 소외되지 않는다. 독식하는 아이도 없고 천대받는 아이도 없다. 그러나 오늘날의 스웨덴은 이런 좋은 집이 아니다. 누구는 대궐 같은 집에 살고 누구는 오두막에 사는 것도 행운으로 여긴다. 이런 격차를 해소하고 ‘국민의 집’을 건설하기 위해 복지정책이 필요하다”라고 연설하며 ‘국민의 집(Folkhemmet)’이라는 슬로건을 내세웠다. 한 나라는 모든 국민이 행복을 누릴 수 있는 집이 돼야 한다는 한손의 호소는 국민들의 광범위한 공감을 불러일으켰다. 그리고 한손 총리와 그를 뒤이은 사민당 소속 총리들이 일관된 기조의 정책을 장기간 지속적으로 추진하면서 오늘날과 같은 스웨덴의 복지 시스템이 탄생했다.”_p.24

강원택 교수는 책 속에서 내각제에 대한 설명 외에도 개헌과 함께 거론되고 있는 분권형 대통령제와 중임 대통령 등에 대해서도 살펴보고, 독일, 영국, 미국을 비롯한 다양한 국가들의 정치·권력 체제에 대한 설명을 통해 현재 우리가 처한 문제를 진단하며 이를 극복할 수 있는 방법 등도 대중의 눈높이에 맞춰 설명한다.
“깔끔하게 정리! 개헌논란의 종지부를 찍는 최고의 개헌 설명서이자 미래정치 전망서!”라는 독자의 한줄 평은 이 책의 좋은 의미를 더한다.
‘개헌’ 논의가 한창이다. 전문가들은 다가오는 대선을 한국정치개혁의 중요한 분기점으로 바라보는 눈치다. 비정상 정치의 현재 상황을 더 이상 견딜 수도 없고, 미룰 수도 없다. 부디 많은 독자가 이 책을 통해 그 변화의 흐름을 이해하고, 우리가 만나야 할 미래를 만드는 일에 동참해주기를 기대해본다.

들어가는 말

1장. 슈퍼맨 대통령과의 이별을 고하며
아마추어 대통령
메시아는 없다!
권위의 부재

2장. 왜 내각제인가
핵심은 협치(協治)!
귤(橘)이 회수(淮水)를 건너면 탱자가 된다
권력을 나누다
통치의 조력자들
대통령을 포획한 관료들
대통령과 의회의 갈등
50% 이하의 지지, 100%의 권력
정주영에서 안철수까지

3장. 또 다른 대안은 없을까
내각제는 불안정하다?
그들만의 리그
우린 그들을 믿지 못한다
그럼, 중임 대통령제는?
분권형 대통령제는 어떨까?

4장. 새로운 미래로 나아가는 길
상징적으로, 의례적으로
독일의 ‘건설적 불신임 투표’
강한 총리를 만들라
‘나’를 대표하는 정치 세력을 위하여

맺음말
감사의 말
주
참고자료
표 목록

특히 대중매체의 발전과 여론조사의 과도한 활용이 이런 검증되지 않은 ‘정치적 외부자’의 출현 가능성을 더욱 높이고 있다. 현실 정치의 무력함에 대한 답답함과 기존 정치권에 대한 불신 속에서, 사회적으로 성취를 이뤄낸 인물이 TV와 같은 대중매체를 통해 대중적인 인지도를
높이면, 언론사에서 행하는 여론조사를 통해 일약 경쟁력 있는 대통령 후보로 등장할 수 있다. TV 드라마를 통해 신인 배우가 일약 스타로 떠오르듯이, 정치 리더가 ‘발굴되는’ 것이다. 사르토리(Sartori, 1994: 114)는 다음과 같이 문제점을 지적한다.
비디오 정치에서 대통령은 페루의 후지모리나 브라질의 콜로르 대통령처럼 국외자가 되기 쉬우며, 비디오 정치에서의 승자는 후보자의 외모와 10초간 지속되는 주목을 끌 말한 대사(sound bites)에 의해 결정될 것이다. 그러면서 대통령제는 노름판(a gambling event)이 된다. 비디오 선거는 투명하고, 진정으로 ‘보여주는 정치’일 것으로 간주한다. 그러나 실제는 그렇지 않다. 모든 것을 보여주는 것처럼 위장한 속에서 유권자들은 대체로 실상을 덮은 일부 모습만을 보게 되며 진정한 이슈들은 짙은 어둠 속에 놓여 있다. p118

따라서 정당정치의 경쟁성 회복과 경쟁력을 갖춘 새로운 정치 세력의 등장 가능성이 내각제 도입에 앞서 선행돼야 할 정치개혁의 요건이다. 현재의 양당 구도가 유지되고 있는 데는 현행 소선거구 단순 다수제 중심 선거제도의 영향이 매우 크다. 이 선거제도가 지역주의와 결합하면서 두 정당에 위협이 될 수 있는 경쟁력 있는 새로운 정당의 출현을 막고 있다. 따라서 건전한 정당정치의 환경 마련을 위해 보다 비례성이 높은 선거제도로의 개혁이 우선적으로 이뤄져야 한다. 경상도에서 새누리당이 55%를 얻었으면 그만큼의 비율만큼만 의석을 가져가고, 전라도에서 더불어민주당이 60%를 득표했다면 그만큼만 의석을 가져가게 하는 것이다. 그 나머지 비율이 경쟁 정당에게 돌아가면 지역별 의석 독점을 막을 수 있다. 또한 현재는 지역구별로 예컨대 평균 15%를 득표한 정당은 한 석도 차지하기 어렵다. 그러나 비례대표제라면 15%의 득표는 300석을 기준으로 하면 45석을 차지할 수 있다. 이렇게 되면 새로운 경쟁 세력의 의회 진입이 가능해진다._p200

우리는 2012년 아이슬란드의 헌법 개정 시도를 주목할 필요가 있다. 2008년 심각한 경제위기를 겪은 뒤, 아이슬란드는 1944년 만들어진 헌법을 개정하기로 결정했다. 헌법 개정 과정은 정치인이나 전문가만의 폐쇄적인 논의가 아니라 일반 국민에게 개방하는 형태로 진행됐다. 우선 전국 유권자 명부에서 추첨으로 950명을 선출해 국민 포럼을 구성했는데, 이들은 회의를 거쳐 헌법에 담겨야 할 다양한 내용을 목록화했다. 그리고 각 지역을 대표하는 522명 중에서 25인을 선출해 헌법 개정 초안 작성을 맡겼다. 25인은 학자, 법률가, 농부, 미술관장, 라디오 진행자, 노조 의장, 소비자 단체 대변인, 학생, 영화감독, 인권 운동가 등 다양한 직업을 가지고 있었다. 또한 주목할 점은 이들이 소셜 미디어를 통해 시민들이 개헌 논의 과정에 참여할 수 있도록 했다는 점이다. 즉 “크라우드소싱 방식에 의한 헌법 개정”을 시도한 것이다. 관심이 있는 국민 누구라도 페이스북이나 트위터 같은 소셜 미디어를 통해 문자로 자신의 의견을 제시할 수 있도록 했다. 이렇게 해서 만들어진 헌법안은 2012년 국민투표를 통해 2/3 이상의 지지를 얻었다. _p212