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일본의 대표적인 지역경제학자인 오카다 도모히로의 지역 만들기 이론을 담은 책 『지역 만들기와 정치경제학』. 기업과 자본을 유치하기만 하면 지역경제의 모든 과제가 해결될 것이라 보는, 이른바 ‘외부요인 만능주의’의 허구를 30년이란 긴 세월에 걸쳐 치밀한 실증적 연구를 통해 밝혀낸 그의 연구는 일본뿐만 아니라 한국의 지역개발정책에도 큰 시사점을 준다.

지역개발정책은 누구를 위한 것인가?

일본의 대표적인 지역경제학자인 오카다 도모히로의 지역 만들기 이론을 담은 책이다. 기업과 자본을 유치하기만 하면 지역경제의 모든 과제가 해결될 것이라 보는, 이른바 ‘외부요인 만능주의’의 허구를 30년이란 긴 세월에 걸쳐 치밀한 실증적 연구를 통해 밝혀낸 그의 연구는 일본뿐만 아니라 한국의 지역개발정책에도 큰 시사점을 준다.
몇십 억 달러 투자유치, 다국적 기업의 입주 등으로 지역경제가 활성화된다고 믿는 지역개발은 낡은 정책이다. 세계 경제 변동에 따라 어느 지역으로도 옮겨갈 수 있는 외국기업에 지역의 미래를 맡기는 게 아니라 지역에 특화된 산업을 통해 지역 주민 스스로가 투자에 참여하고, 또 그 수익이 다시 지역으로 되돌아와 투자가 지속적으로 이루어져야 한다.
일본의 지방자치 역사와 함께 지역경제정책의 성공사례와 실패사례를 치밀하게 분석해내면서 저자가 말하고자 하는 것은 결국, 지역개발정책은 누구를 위한 것인가―지역을 투자 대상으로 바라보는 기업과 자본인지, 지역에서 삶을 영위하는 주민인지―에 대한 근본 물음이다.
이 책은 그동안의 지역정책의 근본 방향을 되짚어볼 필요가 있음을 깨닫게 해줄 것이다.

주민이 결정하는 정책, 주민이 직접 만드는 투자, 지역 내 재투자론

지금까지 한국의 지방자치단체가 지역의 고용창출과 경제 활성화를 위해 활용해온 대표적인 정책 수단은 공공투자와 기업 및 공장유치였다. 이는 일본에서도 마찬가지였다. 세계화가 진행되면서 다국적 기업에 선택받는 것이 최고의 지역개발정책이라고 여겨졌다. 이러한 정책은 아직도 진행 중인 듯 보이기는 하지만 일본에서는 대규모 자본유치 이후 지역이 재정위기를 겪으면서 이러한 지역개발의 허상을 짚어내는 반성 또한 커졌다.
한국에서는 아직까지도 많은 지역에서 ‘경제자유구역’ 같은 입지정책에 과도하게 의존하고 있다. 외부기업유치 투자효과를 대대적으로 홍보했지만 지역 외부로 수익이 유출되고 보조금 지급과 투자유치 경쟁 등으로 지방재정은 어려워졌으며 지역 내 기업과 주민에게 이익이 돌아오는 ‘낙수효과’는 일어나지 않았다.
저자 오카다 도모히로는 지역이 지속적으로 발전하기 위해서는 한 지역에 축적된 자금이 매년 일정 수준으로 그 지역 내부에 반복해서 투자되어야 한다고 말한다. 수익이 생기더라도 그것이 기업의 본사가 있는 수도권으로 유출된다거나 해외로 유출되어 수익이 지역 내에 다시 투자되지 못한다면 지역경제의 성장으로 이어지지 않는다는 것이다.
지역의 성장은 주민이 투자의 주체가 되어 이익을 만들어내고 그 이익이 지역에 재투자될 때 지속될 수 있다. 이것이 ‘지역 내 재투자론’이며 이 책의 핵심 개념이다.

일본 간사이 신공항 건설의 실패

세계 최초의 해상공항이자 일본 최초의 24시간 공항인 간사이 공항의 건설에는 막대한 건설비가 소요되었다. 이 대규모 프로젝트는 화려한 외양과 방대한 규모에도 불구하고, 지역개발정책에서 볼 때는 대표적인 실패 사례로 꼽힌다. 간사이 공항 프로젝트와 연관된 지역이었던 긴키 지방의 소득을 살펴보면 전체적으로 전국 수준에도 미치지 못했다. 또 공항건설의 확대효과는 참여 대기업으로만 환류되었을 뿐 개인 사업자나 근로자의 소득분배로는 이어지지 않았으며, 지역 중소기업은 하청업체로서의 참가에 그쳤다.
이는 주민의 생활영역에서 살펴봤을 때도 마찬가지였다. 지역에 존재하던 농업과 어업이 축소되었고 제조업체 수가 줄어 근로자 수가 상당히 감소했다.
즉, 기존에 지역 고유의 산업이 쇠퇴했으며, 지역에서 생활을 영위하는 주민들에게는 소득 면에서나 고용 면에서 전혀 도움이 되지 않았던 것이다.

일본 유후인 마을의 성공사례

이 책에서 ‘지역 내 재투자’의 성공적 사례로 제시되는 곳은 일본 유후인 마을이다. 유후인은 온천 마을로 자연경관을 따라 ‘료칸’이 산재되어 있는 일본의 유명 관광지다. 이 지역의 숙박업소들은 의식적으로 지역 내에서 생산되는 식재료를 사용하고, 이를 가공해 특산물 판매로 이어간다. 규모가 큰 호텔이 시설 내에 오락시설 등을 만들어 관광객을 독점하는 일은 없다. 마을에서는 관광객들이 식사를 할 수 있는 장소나 다른 숙박시설을 소개하기도 한다. 이는 저자가 말하는 ‘산업연관’으로, 지역 내에서 네트워크를 형성해 다양한 생산자를 연결시키는 것이다. 그 결과 ‘유후인 정’의 재정력은 상당히 높은 수준이다. 특히 지역 고유의 자연경관과 지역 농업을 훼손하지 않으면서 질 높은 지역경제를 이룩한 것이 돋보인다.
물론 유후인 마을 또한 일본 버블 시기에 위기가 있었다. 지역 외부에서 리조트와 호텔, 별장 등의 투자가 유입되면서 지가 폭등과 환경파괴 문제가 발생하기도 했다. 그러나 유후인 마을만의 최대의 자원인 자연환경과 경관의 유지를 목표로, 마을 전 지역을 대상으로 개발을 규제하기 위한 정책이 이루어져 과도한 개발에 따른 지역 고유 경관 파괴를 극복할 수 있었다.

유후인 마을의 사례와 비교할 때 최근 광명시에 입점된 이케아의 경우, 쇼핑몰 내부에 식음료 시설까지 입점해 원스톱 쇼핑이 가능하기 때문에 이러한 ‘산업연관’은 찾아볼 수 없다. 지역 내 기업들과의 ‘상생’을 의무적으로 규정해 쇼핑몰 지하에 중소기업의 가구 전시 공간을 두었지만, 그저 제도적인 차원에 머무르고 있을 뿐 직접적으로 서로에게 이익이 되거나, 유후인 마을처럼 ‘지역 내 관광산업’이라는 공동의 목표를 공유하지 않는다. 이는 비단 외국기업 이케아만의 문제는 아니다. 국내 대기업 쇼핑몰 대부분이 해당된다. 지역 내에서 주민이 공동의 목표를 가지고 산업연관을 이루어내는 유후인의 사례는, 한국에서 단지 제도적 장치로서만 그 모습을 찾을 수 있는 ‘상생’이라는 가치가 지역경제에서 어떻게 기능해야 하는지를 다시 한 번 일깨워준다.


책 소개

지역 주민이 주체가 되는, 지역의 특성을 바탕으로 한,
수익이 지역 내로 재투자되는 지역 만들기

이 책에서 강조하는 것은 ‘지역 주민이 주체’가 되는 ‘지역 만들기’다. 국제 경기에 따라 철수의 위험이 있는 외국기업, 지역이 아니라 본사로 이익이 돌아가는 대기업 공장유치, 지역 내 특성과 부합되지 않은 외부 산업 등은 근본적으로 지역 주민과 직접적인 이익을 공유하지 않아 주민의 주체적인 참여를 이끌어낼 수 없다.
이 책은 지역 내에 뿌리를 둔 재투자 주체를 지역 스스로 의식적으로 형성함으로써, 지역에 일자리와 소득을 만들어내는 것이 지역이 발전하는 데 가장 도움이 된다는 메시지를 전한다. 글로벌화 시대에는 외국기업의 철수나 폐쇄의 위기는 항상 존재하며, 이 의사결정권 또한 지역이 가지고 있지 않다. 재투자 주체로서 신뢰할 수 없는 외국기업에 의존한 개발정책은 그 자체로 리스크가 크다고 할 수 있다. 실제로 일본 지역경제 개발의 역사에서 외국기업이 유치를 했을 경우도 그에 따른 문제가 있었지만, 더 큰 문제는 유치된 기업이 철수하거나 정작 유치를 계획한 기업이 들어오지 않았을 때였다. 이 경우 지역경제는 더 큰 타격을 입었다. 지역에서는 이러한 리스크를 인지하고, 지역 내 재투자라는 순환형 경제 시스템을 갖추어 ‘지역력’을 만들어낼 수 있어야 한다. 또한 외국기업 투자유치, 경제효과 및 고용효과를 양적 수치로만 예상하며 이를 정치적 구호로 내세우는 허상에 가까운 지역정책에서 벗어나야 할 것이다. 지역 주민이 주체이며 지역의 특성을 기반으로 한 지역 만들기, 지역의 산업이 공동의 목표를 가지고 수익을 창출하고자 ‘산업연관’을 통해 지역 내 산업을 연결하는 지역 만들기가 중요하다.

* 책속으로 추가

외부에서 진출한 기업도 그 지역 내 재투자를 담당하는 주체 중 하나입니다. 그 진출기업과 지역경제와의 링키지를 강화함으로써, 지역의 재투자력을 한층 높일 수 있습니다. 이를 위해서는 진출기업이 가능한 한 지역에서 고용과 상품을 구입하도록 유도하고, 지역경제에 대한 공헌도를 높이도록 요구해야 합니다. 또한 여러 가지 우대 혜택을 받고 있음에도 불구하고 기업의 상황에 따라 갑자기 마음대로 공장이나 점포를 폐쇄하지 않도록, 공장폐쇄 혹은 고용 축소를 규제하는 제도 역시 필요합니다. 또 금융기관이 지역 중소기업에 대한 대출을 꺼릴 것이 아니라 적극적인 투융자를 권장하는 제도나 운동이 필요합니다.
국가 단위에서의 법적 제도화가 곤란하다면, 지방자치단체에서 중소기업 지역경제진흥기본조례와 같은 형태로 제도화하는 것도 가능합니다. …… 농촌에서도 지역경제진흥조례 등을 통해, 주민생활의 향상을 우선으로 하는 지방자치단체 산업정책의 방향 설정과 제도적 보장이 요구됩니다. 그리고 모든 의사결정을 행정에게 맡기는 것이 아니라 주민이 자발적으로 참가하는 지역 만들기 운동이 전제되어야 한다는 것은 말할 것도 없습니다. _ 162~163쪽 ‘제7장지역개발에서 지역의 지속가능한 발전으로’

지역에 있는 자연자원과 역사자원, 경영자원을 활용한 사업을 통해, 질 높은 상품과 지역 경관을 만든다면, 파괴적인 글로벌 경쟁에 휘둘리는 일은 없습니다. 전기제품이나 전자제품처럼 어느 나라, 어느 지역에서도 생산할 수 있는 범용제품은 자본의 글로벌한 전개가 이루어지는 시대에서 지역경제에 대한 정착도가 낮고, 더 낮은 비용을 요구하면서 단기간에 입지와 철수를 반복합니다. 즉, 비용 측면에서의 파괴적 경쟁만이 기다리고 있습니다. 오히려, 각각의 지역이 서로 다른 지역이나 국가에서는 만들 수 없는 개별 지역의 특유한 개성을 살린 상품과 지역경관을 만들어낼 때, 서로 공존하면서 지속적으로 발전할 수 있는 교역과 교류가 가능하게 됩니다. 즉, 글로벌화가 진행되면 될수록, 지역의 개성을 중시한 지역산업 만들기, 지역 만들기가 필요한 것입니다. _ 229~230쪽 ‘제10장대도시의 산업공동화와 마을 만들기’

이렇게 생각하면, 지역의 지속가능한 발전에는 주민자치와의 결합이 매우 중요하다는 것을 알 수 있습니다. 지역경제의 발전을 위해서는 주민의 생활영역을 기초로 한 ‘자치 단위’에서 ‘지역 내 재투자력’과 지역 내 산업연관을 구축해가는 것이 무엇보다 중요하며, 이를 기초로 좀 더 광역적인 투자 주체를 형성해, 중층적인 지역산업구조를 만드는 것이 바람직합니다. 그렇게 하면 광역적인 규모에서의 지역경제력도 강화됩니다. ‘지역 내 재투자력’을 육성하고 조직하는 것이야말로, 경제의 글로벌화 속에서 산업공동화가 진행되고 있는 현대의 지방차지체가 반드시 추구해야 할 산업정책의 기본 방향입니다. 또한 산업정책과 주민의 생활 향상을 연결시키기 위해서는 생활영역을 기반으로, 자치와 정책 형성 및 실시에 대한 주민의 참가가 필수 조건입니다. 이를 통해 기초자치단체가 핵심 주체가 되어 하나의 지역 내에서 산업의 발전과 생활의 향상을 기대할 수 있습니다. 그리고 자연경관과 문화자산의 유지·확대를 유기적으로 연계함으로써 글로벌 경쟁하에서도 개인이 빛나는 지역을 형성할 수 있습니다. 물론, 모든 행정서비스를 기초자치단체가 담당할 필요는 없으며, 광역적인 사무조합이나 시정촌연합을 만듦으로써, 소규모 지자체를 보완하는 것도 가능합니다. _ 262~263쪽 ‘제11장시정촌 합병으로 지역은 풍요로워지는가?’

실제로, 사카에 촌을 시작으로 하는 전국의 훌륭한 지역 만들기 사례를 보면 알 수 있듯이, 소규모 지자체이기 때문에 지역사회에서 생산과 생활, 인간의 활동과 자연과의 관계를 더욱 총체적으로 인식하고, 또 한 사람 한 사람의 주민을 두루 살피는 행정을 전개할 수 있습니다. 그 과정에서 주민은 지방자치단체에 대해 단순히 의견을 말하거나, ‘관객’으로서 방관하는 존재가 아니라 스스로 지역 만들기의 내용을 기획·제안하고 실천하는 ‘실천적 주민자치(다카하시 히코요시 사카에 촌 촌장의 말)’의 주체가 됩니다. _ 265쪽 ‘제12장지역 만들기와 ‘지역주민주권’’

제1부 현대의 지역 만들기를 생각하다
제1장 지역과 지역 만들기
제2장 경제의 글로벌화와 지역의 황폐화
제3장 ‘글로벌 국가’형 ‘구조개혁’과 일본, 그리고 지역의 미래

제2부 지역개발정책의 실패에서 배우다
제4장 전후 지역개발정책의 전개와 지역
제5장 프로젝트형 지역개발과 지역
제6장 기업유치로 지역은 풍요로워지는가?


제3부 ‘지역 내 재투자력’과 지역 내 경제순환
제7장 지역개발에서 지역의 지속가능한 발전으로: ‘지역 내 재투자력’
제8장 ‘일촌일품’ 운동에서 지역 내 산업연관 구조로
제9장 작아서 더욱 빛나는 지자체: 나가노 현 사카에 촌을 중심으로
제10장 대도시의 산업공동화와 마을 만들기

제4부 ‘지역 내 재투자력’과 ‘지역주민주권’
제11장 시정촌 합병으로 지역은 풍요로워지는가?
제12장 지역 만들기와 ‘지역주민주권’

간사이 신공항의 사례를 보면, 거액의 프로젝트 투자가 이루어져도 지역이 풍요로워질 수 없는 이유는 분명합니다. 대규모 공공사업일수록, 해당 지역과는 관계없는 대형 종합건설회사와 자재업체가 공사를 수주하고, 이들 기업과 거래관계가 없는 해당 지역산업은 오히려 마이너스의 영향을 받기 때문입니다. 실제로 대규모 공공사업은 대형 종합건설회사를 중심으로 한 대기업이 압도적인 지배력을 갖고 있습니다. _ 115쪽 ‘제5장프로젝트형 지역개발과 지역’

도시보다 지방으로 공공사업비가 많이 배분된다고 해도 그 공사의 적지 않은 부분을 도쿄에 본사를 둔 대기업이 수주하고 수익도 도쿄로 환류되며, 결국 그 지역의 경제력은 향상되지 않습니다. 건설공사가 이루어져도 자금은 단지 그 지역을 통과하는 것으로 끝나며, 그 지역에 뿌리를 내리고 지속적으로 경제활동을 하는 기업이 생겨나지 않습니다. 게다가, 생산파급효과 면에서도 지방에 대규모 투자나 최종소비가 이루어졌다 해도, 건설자재나 소비자재를 공급업체 대부분이 도쿄권에 거점을 두고 있어 그 생산유발 효과가 도쿄권으로 집중되는 경향이 있습니다. _ 117쪽 ‘제5장프로젝트형 지역개발과 지역’

국제적으로 이동하는 대기업을 믿고 지역의 미래를 맡기는 것이 아니라 지역의 자원을 활용하여 지역자본을 의식적으로 형성·육성해가는 것이 훨씬 확실하고 효과적이라고 할 수 있지 않을까요? 원래 기업활동의 결실인 자본은 주민의 압도적 다수를 차지하는 노동자가 자신들의 기술을 활용해 창출한 가치인 것입니다. 지역을 떠나 언제 다른 곳으로 이동할지 알 수 없는 기업의 유치를 위해 막대한 선행투자를 할 것이 아니라, 지금 존재하고 있는 지역의 여러 자원(자연자원뿐만 아니라 경영자원, 인적자원 등을 포함하는)을 주민의 주권을 발휘하면서 활용하는 것이 더욱 합리적입니다. _ 140쪽 ‘제6장기업유치로 지역은 풍요로워지는가?’

기업유치에서도 일정 부분의 노동력은 해당 지역에서 조달하지만 원재료나 부품, 서비스는 다국적 대기업일수록 해당 지역보다는 계열기업에서 조달하는 경우가 많습니다. 또한 벌어들인 기업수익의 많은 부분이 역시 도쿄를 중심으로 하는 대도시에 입지한 본사로 환류되고 맙니다. 더욱이, 각종 우대조치를 통해 애써 유치에 성공한 기업도 본사나 모회사가 해외로 활동 거점을 옮기거나 구조조정을 하는 가운데, 철수나 폐쇄를 여지없이 단행하는 경우가 1990년대 말부터 급증하고 있는 실태입니다. _ 146쪽 ‘제7장지역개발에서 지역의 지속가능한 발전으로’

지역경제의 지속가능한 발전을 실현하려면, 그 지역 내에 반복적으로 재투자 하는 힘=‘지역 내 재투자력’을 얼마나 만들어내는가가 매우 중요합니다. 매년 특정한 형태로 모인 자금을 지역 내에 투자함으로써, 거기에서 고용이나 원재료·부품·서비스의 조달을 반복하고, 지역 내의 노동자와 농가, 상공업자의 생산과 생활을 유지·확대할 수 있는 힘이 갖춰진다면, 주민 한 사람 한 사람 그리고 지역경제의 지속적인 발전이 가능합니다. …… 즉, 공항이나 도로 등은 공공투자로 불리는 투자의 ‘한 종류’이지만 단기간에는 재투자가 이루어지지 않는 일과성 투자입니다. 따라서 공항이나 도로를 공공투자로 정비하는 것만으로 저절로 지역에 새로운 기업과 고용이 창출되는 것은 아닙니다. 오히려, 공공투자를 수주한 기업, 특히 대형 프로젝트라면 도쿄에 본사를 둔 특정 대형 종합건설회사에 수익이 흡수되어, 도쿄를 기점으로 한 재투자순환을 살찌울 뿐입니다. 일시적으로 특정 공공투자가 이루어진다 해도, 그것을 수주하는 경제주체가 지역 내 기업이 아니면, 그 자금은 단지 해당 지역을 통과할 뿐이며 ‘지역 내 재투자력’의 형성으로는 이어지지 않습니다. _ 148~149쪽 ‘제7장지역개발에서 지역의 지속가능한 발전으로’