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철도노동자의 삶을 통해 알아보는 노동조합의 역사

저자는 2003년과 2004년, 전국에 살고 있는 1960-70년대 철도 노동자들을 만나고 다니며 그들의 이야기를 들었다. 전국철도노동조합과 함께 몇 번을 시도하다가 좌절되곤 했던 이 책이 10년 만에 세상 사람들과 만나게 된 것이다. 10년 전 그 시절에 만났던 철도 노동자들 중에서 이미 세상을 떠나신 분들도 계시고, 그 분들의 말과 마음도 시간의 흐름 앞에서 많이 쇠약해졌을 수도 있다. 이 이야기들은 이미 반세기를 넘긴 철도 노동자들의 역사이다.

철도가 언제 도입되고, 철로와 차량이 언제 어떻게 증설되었으며, 또 철도산업이 식민지 시절의 착취수단이자 자본주의 산업발전의 촉매수단이었던 역사에 대해서는 누구나 잘 알 수 있다. 또한 1945년 해방이 되고 난 이후, 조선노동조합전국평의회의 주요 조직으로 존재하면서 1946년 9월 총파업을 주도하고, 10월 인민항쟁의 부싯돌로 존재했다는 역사에 대해서도 알고 있는 사람들이 많다. 그러나 철도산업의 주역이자 파업투쟁의 주역이었던 철도 노동자들의 역사, 특히 그들이 어떤 생각을 가지고 살면서 행동했고, 공무원이자 노동자였던 그들의 삶이 어떠했는가를 알고 있는 사람들은 드물다. 그들의 삶 자체가 공공성을 실현하는 과정이었지만, 역사는 그들을 삶의 주체로 그려 놓지 않았다. 이 책은 철도 노동자들의 공공적 노동과 삶을 역사의 전면으로 내세우려 한다.

2002년 2월 25일, 발전 · 철도 · 가스 노동자들이 ‘국가기간산업 해외매각 반대 및 사유화 저지’를 공동으로 요구하는 투쟁을 전개하였다. 국가기간산업의 공공성에 대한 인식이 전환되는 계기이기도 했다. 철도노동조합이 만든 역사적 성과였다. 철도노동자들은 자신들의 역사를 어떻게 써왔는가. 어떻게 투쟁하고 생활하며 100년이 넘는 역사를 이어왔는가? 그들의 이야기가 이 책속에 있다.

2002년 2월 25일, 발전 · 철도 · 가스 노동자들이 ‘국가기간산업 해외매각 반대 및 사유화 저지’를 공동으로 요구하는 투쟁을 전개하였다. 2013년 겨울, 국가기간산업 공공성은 철도 노동자들의 총파업투쟁으로 다시 부활하였다. 국민들은 이러한 투쟁을 계기로 국가기간산업 사유화 정책의 사회적 역기능들을 인식할 수 있게 되었다.

국가기간산업의 공공성에 대한 인식이 전환되는 계기이기도 했다. 철도노동조합이 만든 역사적 성과였다. 철도노동자들은 자신들의 역사를 어떻게 써왔는가. 어떻게 투쟁하고 생활하며 100년이 넘는 역사를 이어왔는가? 그들의 이야기가 이 책속에 있다.

[철도 공무원노동자의 공공성과 생활세계: 1960~70년대 생활세계를 중심으로]

철도노동조합은 1945년 11월 2일에 창립되었다. 철도노동조합은 해방정국에서 조선노동조합전국평의회(전평)을 만들고 운영하는데 중추적인 역할을 담당하였다. 철도산업의 산별노조 건설뿐 아니라 다른 산업의 산별노조 건설하기 위해 조직적인 활동을 전개하였다. 그런 철도노동조합이 이승만 정권하에서는 전평을 무력화시키는 데 주력이 되기도 하였고, 이어 박정희 정권의 노동통제에 순응하는 노동조합 활동을 하기도 하였다. 노동조합의 역사를 알기 위해서는 철도노동자의 삶을 되짚어볼 필요가 있다.

저자는 2003년과 2004년, 전국에 살고 있는 1960-70년대 철도 노동자들을 만나고 다니며 그들의 이야기를 들었다. 전국철도노동조합과 함께 몇 번을 시도하다가 좌절되곤 했던 이 책이 10년 만에 세상 사람들과 만나게 된 것이다. 10년 전 그 시절에 만났던 철도 노동자들 중에서 이미 세상을 떠나신 분들도 계시고, 그 분들의 말과 마음도 시간의 흐름 앞에서 많이 쇠약해졌을 수도 있다. 이 이야기들은 이미 반세기를 넘긴 철도 노동자들의 역사이다.
철도가 언제 도입되고, 철로와 차량이 언제 어떻게 증설되었으며, 또 철도산업이 식민지 시절의 착취수단이자 자본주의 산업발전의 촉매수단이었던 역사에 대해서는 누구나 잘 알 수 있다. 또한 1945년 해방이 되고 난 이후, 조선노동조합전국평의회의 주요 조직으로 존재하면서 1946년 9월 총파업을 주도하고, 10월 인민항쟁의 부싯돌로 존재했다는 역사에 대해서도 알고 있는 사람들이 많다. 그런데 정작 철도산업의 주역이자 파업투쟁의 주역이었던 철도 노동자들의 역사, 특히 그들이 어떤 생각을 가지고 살면서 행동했고, 공무원이자 노동자였던 그들의 삶이 어떠했는가를 알고 있는 사람들은 드물다. 그들의 삶 자체가 공공성을 실현하는 과정이었지만, 역사는 그들을 삶의 주체로 그려 놓지 않았다. 이 책은 철도 노동자들의 공공적 노동과 삶을 역사의 전면으로 내세우려 한다.

이 책의 내용에서 담고자 한 내용을 소개하면 다음과 같다.
첫째, 노동조합 ‘영웅’들의 기록과 함께 하는 조합원들의 ‘생활’을 그들의 이야기로 공감하려 하였다. 대부분의 노동조합 역사가 공식적인 자료를 중심으로 기술되기 때문에, 조합원들의 생활은 노동조합 역사에서 주변화되곤 했다. 조합원의 삶이 지역, 직종, 그리고 개인적 특성에 따라 매우 다양하고 특수하고 공식화하기 쉽지 않기 때문이다. 이러한 한계에도 불구하고, 조합원들의 생활은 일반화되어 기록될 필요가 있다. 생활의 모든 것들이 노동조합운동의 의제로 등장한 것은 아니지만, 노동조합운동의 주요한 의제들은 곧 조합원들의 생활이었다. 선배 노동자들의 삶터와 일터가 노동조합의 역사에서 주요한 것으로 재구성될 때, 노동조합의 역사는 더욱 풍성해질 수밖에 없다.
둘째, 1960-70년대 철도 노동자들의 ‘삶터’를 통해 현재와 미래를 들여다보았다. 철도 노동자들은 공무원으로서의 정체성과 노동자로서의 정체성을 동시에 보유해 왔지만, 현재는 공무원으로서의 정체성이 준공무원의 정체성으로 변화되었다. 철도청이 철도공사로 변화되었고, 그러한 변화에 맞게 철도 노동자들의 다양한 조건도 변화되었다. 변화의 긍정성 여부뿐만 아니라 이러한 변화들이 철도 노동조합운동에 어떠한 영향을 끼치고 있는가의 문제는 다양한 차원에서 모색되고 평가될 필요가 있다. 어느 한 측면만을 중심으로 평가하기에는 역부족이다. 타임머신을 타고 1960-70년대로 돌아가 보는 것은 현실의 변화를 다양하게 인식하는 방법 중에 하나이다. 이는 많이 변화되어 버린 기술력, 노동조건, 생활의 요소 등을 새롭게 바라보고 평가하는 계기를 제공할 수 있다. 특히 민주노조운동이 절대적으로 필요했던 1960-70년대, 당시의 조합원들이 원했던 노동조합운동의 민주성을 새롭게 바라보면서 현실의 민주노조운동을 재구성할 수 있는 단초가 되었으면 한다.
셋째, 단절되어 있는 철도 노동조합운동의 역사를 1960-70년대 철도 노동자들의 ‘일터’로 복원하려 하였다. 철도 노동조합운동과 관련된 역사는 보관되고 기억되는 ‘기록’을 중심으로 구성되고 있다. 소위 해방정국(1945-1953)의 노동조합운동을 좌우했던 철도 노동조합운동, 철도노동조합을 민주화하기 위해 투쟁했던 1980-90년대 철도 노동조합운동, 그리고 2000년대에 들어서서 민주노조로서 투쟁했던 철도 노동조합운동이 그것이다. 그러나 시대별로 보면, 한국전쟁이 종결되고 난 이후부터 1970년대 말까지의 기억과 기록들이 미약하고 체계적이지 못하다. 그렇지만 1960-70년대 선배 노동자들은 1980-90년대 철도노조 민주화운동의 디딤돌이었다고 말한다. 철도노동조합의 단절된 ‘역사적 가교’는 1960-70년대 선배 노동자들의 삶으로 복원되어야 한다.
넷째, 1960-70년대 철도노동자들은 개발독재의 수혜자인가 피해자인가를 엿보면서 1960-70년대 사회를 또 다르게 보려 하였다. 얼마 전 박정희 신드롬은 개발독재에 대한 향수로 드러나면서 대한민국을 광풍처럼 강타하였다. 철도 조합원들도 이러한 신드롬에서 자유롭지 않다. 많은 조합원들은 여전히 개발독재의 공무원으로서의 자부심을 보유하면서 살아가고 있다. 조합원들 스스로 개발독재의 수혜자인지 피해자인지 잘 알지 못하기 때문이다. 1960-70년대 박정희 개발독재시대, 즉 개발과 독재가 공존했던 그 시기에 철도 조합원들은 어떤 생각으로 어떻게 살았을까? 선배 노동자들의 삶은 개발독재의 과정에서 급속하게 변화되었다. 물질적으로 풍족한 시대가 정신적으로 빈곤한 시대를 대체하였다. 철도 노동현장에서는 물질적으로 빈곤했지만 정신적으로 풍부했던 공동체 문화가 사라지기 시작하였다. 물질적으로 풍족한 시대가 자신을 갉아 먹는데도 그것을 느끼지 못하면서 살게 되었다. 철도 선배 노동자들은 이러한 시대를 어떻게 살았을까? 물질적으로 풍족하다 못해 넘쳐나는 현재, 1960-70년대 선배 노동자들의 삶은 현재와 미래를 성찰하는 시금석으로 작용할 수 있다.
이 책이 여러 부족함은 있지만 한 시대를 치열하게 살아온 노동자의 삶과 의식을 그려냄으로써 철도노동조합의 120년 역사를 재구성하는 데 조금이나마 보탬이 되기를 바란다.

추천사
서문

철도 공무원노동자의 생활세계와 공공적 정체성

[생활세계의 공동체적 관계와 공공권력]
[공공적 생활세계와 철도]
[철도 공무원노동자들의 공공적 정체성]

제1장 : 철도 공무원노동자의 생활세계와 정체성의 다층적 융합

제1절 철도 공무원노동자의 다층적 정체성

1. 공공성 실현주체로서의 철도 공무원노동자
2. 철도노동조합의 다양한 정체성
3. 철도 공무원노동자의 다층적 관계

제2절 생활세계의 주체성과 철도 공무원노동자

1. 역사적 주체로서의 철도 공무원노동자
2. 구술로 재현하는 자신의 생활세계
3. 철도 공무원노동자의 복합적이고 모순적인 주체성

제2장 : 철도산업의 역사적 공공성과 국가

제1절 철도산업의 역사적 시원성과 사회체제

1. 들어가는 말
2. 식민지 권력에 의한 철도산업의 부설과 운영
3. 식민지 산업의 발전과 철도 공무원노동자
1)식민지 산업구조와 철도산업
(1)식민지 산업구조와 철도
(2)발전하는 식민지 철도산업
2) 식민지 철도산업과 철도 공무원노동자
(1) 식민지 관업종사자의 정체성
(2) 안정적 생활세계를 추구했던 철도 공무원노동자
4. 맺음말

제2절 국가재건과 철도산업의 정치적 공공성

1. 들어가는 말
2. 해방정국의 국가재건과 철도 공무원노동자
1)남북분단과 철도산업
2)해방정국의 전평과 철도노동조합
3)철도산업의 인력감축과 철도 공무원노동자
3.1950년대 국가재건과 철도산업의 정치적 공공성
1)국가재건과 철도노동조합
2)이승만과 철도노동조합
3)북진통일과 철도노동조합
4. 맺음말

제3절 철도산업의 구조개편과 철도 공무원노동자

1. 들어가는 말
2. 1950년대 철도산업 구조개편과 철도 공무원노동자
1)공공적 주체로서의 철도
2)인력감축정책과 철도노동조합연맹
3. 1960년대 이후 철도산업과 철도 공무원노동자
1)고용정체와 철도 공무원노동자
2)저임금과 철도 공무원노동자
4. 맺음말

제3장 : 철도 공무원노동자의 형성과 공공성

제1절 : 철도산업의 사회적 공공성과 철도 공무원노동자

1. 문제제기
2. 식민지 공공성과 철도 공무원노동자
3. 근대 국민국가의 공공성과 철도 공무원노동자
1) 노동조합과 공공성의 성격
2) 공공적 소유와 운영대상으로서의 사회공공성
3) 공공적 서비스영역으로서의 사회공공성
4. 철도산업의 공공성과 그 성격
1) 공공적 운송서비스 재화의 성격
2) 공공적 운송서비스 노동의 성격
3) 공공적 운송서비스 재화를 둘러싼 갈등
4) 공공적 운수서비스 재화의 탈국가적 공공성

5. 결 론

제2절 : 철도 공무원노동자의 공공적 양성과 생활세계

1. 문제제기
2. 공공적 양성기관과 철도 공무원노동자
1) 공공직장에 대한 선호
2) 인력양성기관의 부침
3. 철도 공무원노동자의 노동현장 진입과 생활세계
1) 특별진입과 철도 공무원노동자
(1) 공공적 양성기관을 통한 특별진입
(2) 연고를 통한 특별진입
2) 공개채용과정을 통한 진입과 철도 공무원노동자
4. 노동현장의 인력관리와 철도 공무원노동자
1) 임시직의 정규직 전환과 철도 공무원노동자
2) 비정상적 인력관리문화와 철도 공무원노동자
3) 노동현장의 집단적 분화
5. 맺음말

제4장 : 철도 공무원노동자와 공공적 생활세계

제1절 공공적 지배이데올로기 형성과 철도 공무원노동자

1. 문제제기
2. 지배 이데올로기 전파와 철도 공무원노동자
3. 박정희 지배체제에 대한 철도 공무원노동자의 의식
1) 5.16쿠데타에 대한 또 다른 의식
2) 10월유신에 대한 또 다른 의식
3) 새마을운동에 대한 또 다른 의식
4. 맺음말

제2절 국가의 동원과 철도 공무원노동자의 생활의식

1. 문제의식
2. 박정희 체제의 지배 이데올로기와 미시적 동원
1) ‘죽은 박정희’의 부활
2) 지배이데올로기의 구조와 중층적 모순
3) 지배이데올로기와 국민의 호응관계
3. 반공(멸공) 이데올로기와 철도 공무원노동자
1) 경험으로 구축된 반공 이데올로기
2) 북한을 도구화시킨 반공 이데올로기
3) 교육으로 형성된 반공 이데올로기
4. 성장 이데올로기와 철도 공무원노동자
1) 경제개발의 명제
2) 경제성장에 대한 호응
3) 국가발전모델에 대한 능동적 순응
5. 국가(민족)주의적 이데올로기와 철도노동자
1) 국민교육헌장과 철도 공무원노동자
2) 국가가 보장했던 나의 삶
3) 국론분열에 대한 탄압
6. 맺음말

제3절 철도 공무원노동자의 공동체 생활문화와 공공적 관계

1. 문제제기
2. 철도 공무원노동자의 공공적 정체성
3. 공동체 생활과 공공적 권위주의 관계
1)가족공동체적 연고 관계
2) 집단적 숙소생활의 관계 공동체적 관계
3) 집단적 여흥문화의 관계
4. 맺음말

제5장 : 철도 공무원노동자의 노동현장과 생활세계

제1절 철도산업의 정치적 노사관계와 노동조합

1. 문제제기
2. 국가의 노동통제전략과 철도노동조합
1) 노동단체 9인재건위원회와 철도노동조합
2) 보이지 않는 반공의 힘과 철도노동조합
3) 장시간 저임금 산업화정책과 철도노동조합
3. 정치적 노사관계와 철도노동조합
1) 정치적 협약의 역사적 경험
2) 노사협의회의와 철도 공무원노동자
3) 간부 중심의 정치적 청원투쟁과 철도노동조합
4. 맺음말

제2절 : 철도 공무원노동자의 노동현장과 노동조합

1. 문제제기
2. ‘순응’만을 강요했던 권위주의적이고 병영적인 노동현장
3. 노동현장의 병영적 관계와 조합원
1) 상명하복과 조합원
2) 조회 및 점호와 조합원
3) 구타 및 욕설과 조합원
4. 노동현장의 권위주의적 관계와 조합원
1) 하향식 지침과 조합원
2) 하향식 평가제도와 조합원
3) 시혜적 상벌조치와 조합원
5. 맺음말

제3절 : 철도 공무원노동자의 생활현장과 노동조합

1. 문제제기
2. 철도 공무원노동자의 생활현장과 생활세계
3. 본능적 욕망과 철도 공무원노동자
1) 선망의 대상
2) 최적의 신랑감
3) 불안정한 가정생활
4. 노동현장의 ‘내부식민화’와 철도 공무원노동자
1) 노동의 주체성과 철도 공무원노동자
2) 권력의 주체성과 철도 공무원노동자
3) 노동현장의 주체성과 철도 공무원노동자
5. 맺음말

철도산업의 공공성과 공공성의 정치

[국가와 공공부문 노동조합의 공공적 딜레마]
[철도산업의 공공성을 둘러싼 정치]
[철도산업의 공공적 재화를 전유하기 위한 공공성의 정치]

1988년 철도파업 이후, 94년 전지협공동파업, 96년 범대위투쟁, 99년 서동투쟁, 2000년 공투본투쟁, 2001년 민주노조 건설, 2002년 철도가스발전공동파업, 2003년 철도구조조정저지 6.28파업, 2005년 구조조정 저지 3.1파업 및 KTX승무원장기파업, 2009년 단협해지필공파업, 2013년 국민파업 등 철도노동자 저항의 역사는 지속되고 있다. 지난한 과정에서 죽고 다치고 병들고, 구속되고 해고되고 징계당하고 있지만, 철도노동자의 공공철도를 향한 대장정은 국민들에게 널리 공감을 얻고 있다.
(/ '추천사' 중에서)

박정희 체제는 ‘정상적 방법이 아닌 자신들의 행위’에 대한 정당성을 국민들로부터 획득하기 위해 노력하였다. 왜냐하면 국민들은 1971년 제7대 대통령선거에서 신민당의 김대중 후보가 공화당의 박정희 후보를 실질적으로 위협할 정도로 국민의 지지를 얻었다고 생각하고 있었기 때문이다. 그래서 박정희 체제는 새로운 권위주의적 통치방식을 도입하였는데, 그것은 바로 유신체제에 대한 사회적 정당성을 다양하게 강화시키는 것이었다.
(/ 본문 중에서)

우선, 노동자들의 대표체인 한국노총을 비롯하여 각종의 비정부기구들이 유신체제를 옹호하게 하였다. 철도노동조합도 그러한 정책에 적극적으로 호응하였다. 철도 노동조합은 5.16군부쿠데타 이후에는 한국노총의 강령으로 채택된 "반공체제의 강화, 국가산업의 발전에 기함" 전국철도노동조합, [철로50년사], 1997, 144-145쪽.
등의 내용을 조합원들에게 계몽하였고, 10월유신이 단행된 직후에도 "조국통일과 민족의 번영을 위한 일대 영단이므로 이를 적극 지지하며, 우리는 범국민적 지지로 이 역사적 유신이 실효를 거두어 명랑한 헌정질서가 확립될 것을 희구한다." 전국철도노동조합, [철로50년사], 1997, 226쪽.
는 한국노총의 성명서를 토대로 조합원들을 계몽하였다.
1972년 당시 철도 노동조합의 조명현 위원장은 5.16군부쿠데타를 주도했던 김종필의 친인척으로서 10월유신체제를 적극적으로 옹호하고 나섰다.
(/ 본문 중에서)

농촌에 살면서 철도에 근무하고 있는 노동자들은 유신체제의 정당성 문제를 떠나 정부에서 요구하는 내용을 수용하고 있었다고 할 수 있다. 정치에 관심을 둘 여력도 없었을 뿐만 아니라 생활을 유지하는 것부터 쉽지 않았다고 기억하는 철도 공무원노동자의 말이 의미하는 바가 적지 않다. "제가 촌에서 생활을 하면서, 유신체제의 문제나 정치권력의 문제에 대해 잘 알 수도 없었고, 신경도 쓰지 않았다. 시골인 우리 마을 같은 경우, 라디오 불과 몇 대 있을 정도였다. 정치라든가 이런 것은 별로 신경을 쓰지 않았다. 신경을 쓸 수 없었다. 먹고사는 생활의 문제에 급급했었다. 그런 것은 별로 못 느끼는 대신, 새마을 사업을 할 때만 아주 열심히 했다. 우리 스스로 마을을 변화시키고, 그 변화를 눈으로 직접 확인할 수 있어서 좋았다."
(/ 본문 중에서)

"1970년대, 내가 역장을 할 때인데, 당시 직원들에게 역의 근무환경을 조성해야만 할 영역을 지정해 주곤 하였다. 그런데 직원들은 근무하고 난 이후, 집에 가서 쉬고 난 다음, 오후에나 비번날에 와서 자기에게 할당된 담당구역을 깨끗하게 하였다. 선로주변의 조성, 풀을 깨끗이 제거하거나, 작업과 관련된 것들을 정리하였다. 시간 외 근무 때문에 불평이 없었던 것은 아니지 크게 문제가 되지 않았다. 새마을정신이 철도 공무원노동자들의 의식과 행동에 들어간 것이라고 본다."
(/ 본문 중에서)

직장 새마을운동에 대한 철도 공무원노동자들의 불평도 적지 않았던 것이다. "장시간의 운전을 마치고 쉬어야 하는데, 역내 환경조성 때문에 늦게 퇴근하거나 일찍 출근해야 하는 것들 모두가 시간 외 근무였다. 물론 직장 새마을운동 때문에 시간 외 근무수당을 지급한 것을 아니다. 철도 공무원노동자들은 불만이 있어도 직장 새마을운동과 관련된 시간 외 근무를 수용하지 않을 수 없었다. 철도노동조합이 그러한 문제를 제기하지 않았을 뿐만 아니라, 오히려 직장새마을운동의 필요성을 강조했기 때문이다."
(/ 본문 중에서)

"1960-70년대는 임금인상을 요구하는 것조차 할 수 없었다. 집단적으로 움직이는 것 자체가 공산주의 집단이나 하는 것으로 치부되었다."(김종욱, 2004) 철도노동조합이나 다양한 운동단체들도 마찬가지였다. "내면화된 반공분단의식은 국민 대다수에게 노동운동을 포함하는 계급적 대중운동에 대한 부정적 견해를 만들어 냄으로써 계급적 대운운동 성장의 조건을 불리하게 만들었다. 특히 공산주의에 대한 부정적 의식은 노동운동의 사상적·이념적 기반을 더욱 제약한다. 노동운동뿐만 아니라 여타 계층의 운동형태에 대해서도 똑같이 부정적 관념이 일반화되어 있어서 여러 사회운동의 발전을 질곡하는 요인으로 작용하였다."
(/ 본문 중에서)

철도에 대한 선호현상은 1960-70년대에도 지속되었다. 물론 1950년대에 비해 그 강도는 세지 않았지만, ‘부’를 안정적으로 제공하는 공공부문의 공공성은 일자리를 찾는 사람들을 유인했다. "철도는 사람들에게 선망의 대상이었다. 비록 대기업에 비해 임금은 낮았지만, 국민들에게 공공서비스를 제공하면서 안정적으로 생활을 유지할 수 있다고 생각하였다. 농촌의 가난한 집에서 성장한 사람들일수록, 공공권력과 연계되어 있는 공무원을 선망하였는데, 주요 대상은 철도였다."
(/ 본문 중에서)

철도 공무원노동자들은 대부분 국민들에게 양질의 공공서비스를 제공하고 있다는 지점에서 자신의 존재감을 확인해 왔다. "철도에 근무하면서, 힘들더라도 나를 버티게 해 주었던 것은 국민들에 대한 공공서비스 정신이었고, 여객손님들로부터 듣는 수고했다는 말 한마디였다."
그렇지만 철도 공무원노동자들은 철도산업의 경쟁력강화 혹은 합리적 구조개혁이라는 비용절감전략 때문에, 강화되는 노동의 강도를 수용하면서 노동을 해야만 하는 경우가 자주 발생하였다. "정년이나 퇴직 등 자연적으로 감소되는 인원을 새로 선발하지 않은 채, 일을 해야만 했었다. 팀으로 하는 작업이 많아서, 인원이 조금 부족해도 함께 힘을 합쳐 일을 할 수밖에 없었다. 하지만 일이 끝나고 난 이후에는 밀려오는 피곤 때문에 거의 아무 것도 할 수 없을 정도였다. 이러한 노동의 강도는 국민들에게 제공하는 공공서비스의 질을 떨어뜨리고, 동시에 노동의 사기를 떨어뜨리는 주요 원인으로 작용하였다."
(/ 본문 중에서)