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[시너지]는 다양한 정책들 사이의 연관을 파악하면서 사회 정책의 관점으로 한 국가의 개발 과정을 분석해 한국의 개발 경험을 이해하는 새로운 관점을 제시한 책이다. 이 책은 경제성장이 사회복지로 자동 전환되는 메커니즘이란 존재하지 않는 만큼 경제성장과 인간 개발, 사회 발전으로 이어지는 선순환의 고리를 만든 묵시적이거나 명시적인 사회 정책을 발견하자고 말하고 있다.

네트워크로 협력하고 시너지로 개발하라!
성장과 복지, 경제 발전과 사회 발전은 함께 갈 수 있을까
제도와 협력을 통해 결핍을 뛰어넘은 개발의 역사를 돌아보며
성공한 개발의 경험에서 배우고 실패한 정책에서 교훈을 얻는다

시너지하라 - 개발의 역사와 경험에서 배우기
동아시아, 그중에서도 한국은 여전히 개발과 경제성장의 성공 사례로 받아들여진다. 한국의 발전 경로를 살펴보고 교훈을 얻으려는 후발 개발도상국의 발길도 꾸준하다. 그런데 성공을 가져온 직접적 계기로 여겨지는 경제 정책이나 산업 정책이 주된 관심사가 되는 반면, 사회 정책은 상대적으로 소홀히 다뤄진다. 개발과 추격의 과정에서 나타나는 다양한 사회적 긴장과 갈등, 부의 분배를 둘러싼 대립을 관리하고 해결하는 문제에는 관심이 덜한 셈이다.
한국 정부 차원의 대외 무상협력 사업을 도맡는 한국국제협력단(KOICA)과 개발의 사회적 측면, 의미, 영향에 관한 정책을 연구하는 유엔 산하 연구 기관인 유엔사회개발연구소(UNRISD)가 공동 기획한 《시너지 - 효과적 개발 협력과 한국적 개발 모델의 조건, 제도, 정책》은 다양한 정책들 사이의 연관을 파악하면서 사회 정책의 관점으로 한 국가의 개발 과정을 분석해 한국의 개발 경험을 이해하는 새로운 관점을 제시한다. “경제성장이 사회복지로 자동 전환되는 메커니즘이란 존재하지 않는” 만큼 “경제성장과 인간 개발, 사회 발전으로 이어지는 선순환의 고리를 만든 묵시적이거나 명시적인 사회 정책을 발견”하자는 것이다. 좀더 평등하고 포괄적인 사회적 목표를 추구하는 과정에서 의도적으로 고안된 사회 정책과 제도를 매개로 한 협력의 네트워크가 발휘하는 ‘시너지’가 성공한 개발의 원동력이 되기 때문이다.

기적을 만드는 정책? - 신자유주의와 발전국가를 넘어 제도와 정책의 시너지에 주목하기
시너지란 분업에서 오는 마찰을 극복하려 노력하는 과정이 만들어내는 결과물, 어떤 독립된 성과가 아니라 좀더 폭넓은 성과를 얻기 위한 자원의 투입, 그리고 분야 내 또는 분야 간의 두터운 네트워크의 형성을 가리킨다. 생산, 재분배, 보호, 재생산 등 다양한 기능적 분야에서 나타나는 시너지는 정책과 기관이 그런 다양한 기능에 공평하고 민주적이며 지속 가능한 방식으로 영향력을 미칠 때에야 비로소 긍정적인 효과를 낳는다. 시종일관 경제 정책과 사회 정책의 복잡한 양방향 관계를 다루는 필자들은 한국의 사회 정책이 생산을 위한 도구적 기능에만 머물지 않고 보장과 분배라는 기제를 통해 시너지 효과를 발휘함으로써 내재적인 사회적 목표를 실현한 사실을 보여준다. 또한 개발 과정에서 경제 발전과 사회 발전을 위한 정책들이 서로 연계된 사례를 제시한다.
이 책은 모두 4부로 구성돼 있다. 1부 ‘경험’에서는 전체적인 설명 틀을 제시한 뒤, 한국을 비교의 맥락에 위치시켜 어떤 제도와 정책이 한국과 다른 국가들의 발전 과정에 기여했는지 살펴본다. 탄디카 머칸다위레는 한국의 사회 정책이 지닌 슘페터주의적, 생산주의적, 발전주의적 특성에 주목하고, 생산, 분배, 보장, 사회적 재생산을 핵심으로 하는 사회 정책의 전환적 기능에 초점을 맞춘다(2장). 피터 에반스는 폭넓은 국가-사회 간 관계에 기반을 둔 역량 강화 발전국가를 살펴보고(3장), 알리스 암스덴은 산업 정책과 자국 국적 기업의 중요성을 강조한다(4장).
2부 ‘정책’은 사회 정책과 경제 정책의 연계를 제도와 정책의 맥락에서 조망한 뒤(5장, 6장, 8장), 농촌과 도시가 맺는 관계의 맥락에서 농촌 개발 정책의 사례로 새마을운동을 살펴본다(7장). 인적 자본을 생산성 향상으로 전환시킨 제도와 정책들이 주로 논의되는데, 특히 제도와 정책의 시너지를 발휘하기 위한 제도적 연계의 과정에서 전환적 사회 정책과 함께 좀더 포용적인 발전 정책을 실행할 수 있는 ‘민주적’ 발전국가가 중요하다는 사실이 지적된다.
한국의 개발이 지니는 국제적 측면을 원조와 기술 이전의 맥락에서 다루는 3부 ‘협력’은, 특히 한국의 개발 경험을 통해 국내 개발을 위한 개발 연대에서 국제 개발을 위한 개발 연대로 발전해야 한다고 주장한다. 원조가 한국의 경제 발전과 사회 발전에 긍정적인 영향을 미쳤다는 전제 아래 원조와 비원조 관계를 통해 기술과 지식의 전파 경로를 살펴보면서 이 과정에서 제도와 정책이 한 역할을 설명하는 한편(10장), 이승만 정부와 박정희 정부가 여러 원조국과 원조에 각각 다르게 반응한 사실을 살펴본다(9장). 또한 폭넓은 국가-사회 관계는 개발의 국제적 측면에 눈을 돌리게 하는데, 국가의 경계를 뛰어넘는 개발에 대한 관점은 국제 개발을 위한 개발 연대의 요구로 확장된다(11장).
4부 ‘결핍’의 주제는 한국의 발전 과정에서 결핍된 민주주의(12장), 성평등(13장), 환경(14장)인데, 단순히 이런 요소들이 발전되지 못한 현실을 지적하는 데 그치지 않고 해당 요소의 결핍이 한국의 발전 과정에 끼친 영향을 분석하고 있다. 그런 결핍도 21세기의 후발 개발도상국을 위해 한국의 개발 경험에서 끌어낸 교훈이 될 수 있기 때문이다.

시행착오 학습 - 한국의 개발 경험을 이해하고 적용하고 극복하기
《시너지》는 개발 문제를 다룬 여러 자료에서 드러나는 편향, 곧 어쩔 수 없이 실패할 수밖에 없는 사례들은 빼버리고 원조와 개발의 보기 좋은 측면만 교훈으로 제시하는 흐름에 문제를 제기한다. 많은 시행착오의 결과인 개발의 역사를 기계적인 인과의 결과로 해석하려는 관행을 비판하고 수정하려는 시도인 셈이다. 이런 수정은 오늘날 국제개발협력을 개발도상국의 관점에서 좀더 효과적이고 유익하게 만드는 데 반드시 필요하다.
성공한 경험이건 실패한 경험이건 지난 시절에 진행된 개발의 경험에서 교훈을 배우기는 쉽지 않다. 후발 개발도상국은 그 교훈이 나온 사례의 맥락을 파악해야 할 뿐 아니라 역사 해석에서 나타날 수 있는 왜곡의 가능성을 살펴야 한다. 또한 교훈을 배우려는 의욕과 능력, 곧 선발 주자를 모방하는 데 그치지 않고 주어진 교훈을 자기 상황에 알맞게 적용하고 되도록 먼저 성공한 국가들이 어쩔 수 없이 겪은 실패를 뛰어넘으려는 자세를 갖춰야 한다. 그런 조건에서 《시너지》는 한국의 개발 경험을 제대로 이해하고, 자기 나라에 무리 없이 적용하며, 되도록 뛰어넘으려 하는 후발 개발도상국들에 도움을 줄 수 있다.

책속으로 추가

산업화를 추진하는 많은 개발도상국은 권위주의 정부의 유산, 부패, 비효율적 정책이라는 문제를 갖고 있다. 성공한 후발 산업화 국가들 대부분의 발전 경로는 효과적인 국가 없이는 산업화와 발전이 지속 가능하지 않으며 사회 정책은 전환적 역할을 할 수 없다는 것을 보여준다. 더 나아가 초기에는 국가의 강력한 역할이 필요하지만, 민주화 이후 좀더 보편적이고 포괄적인 발전이나 사회적 보호와 분배를 시도하려면 사회 세력 간의 균형적인 권력관계와 국가의 조정 능력이 중요하다는 것 역시 알 수 있다. - 본문 227~228쪽

새마을운동이 다른 나라의 사례와 차별화되는 가장 중요한 점은 급속한 경제성장으로 진정한 경제 기적을 달성한 한국에서 진행됐다는 점이다. 새마을운동을 시행하기 전에 도농 간 소득 격차가 벌어지고 있었다는 것은 농촌 지역의 빈곤이 절대적으로 심화됐다는 뜻이 아니라, 도시가 경제성장의 중심이 되면서 낮은 생산성을 지닌 직업이 농촌 지역에 고착화된 까닭에 농촌 마을을 현대화할 필요성이 커졌다는 것을 의미한다. 토지 개혁을 통해 농촌 사회는 꽤 많이 평준화될 수 있었고, 자녀들이 교육을 받고 도시로 이주해도 어느 정도 유지될 수 있었다. …… 새마을 운동은 한국이 경제적으로 막 도약하는 상황에서 진행되고 있던 도시 편향성을 시의적절하게 수정해줬다. 새마을운동은 한국 경제사의 특정한 순간에 여러 정책적 개입이 특수하게 결합됨으로써 가능했다. - 본문 275쪽

시너지란 분업에서 오는 마찰을 극복하려고 노력하는 과정이 만들어내는 결과물, 어떤 독립된 성과가 아니라 좀더 폭넓은 성과를 얻기 위한 자원의 투입, 그리고 분야 내 또는 분야 간의 두터운 네트워크의 형성을 일컫는다. 이런 과정은 생산, 재분배, 보호, 재생산 등 다양한 기능적 분야에서 나타나며, 시너지는 정책과 기관이 그런 다양한 기능들에 공평하고 민주적이며 지속 가능한 방식으로 영향력을 미칠 때에야 비로소 긍정적인 효과를 낳는다. - 본문 289쪽

보건과 교육 상황의 개선은 식민지 기관의 잔재를 통해 물려받은 문제점들을 해결하려는 지속적인 정책적 노력의 결과물이었다. 정책 결정자들은 이런 기관들을 완전히 해체하는 대신 새로운 목표를 적용해 개혁하는 방법을 택했으며, 활용 방법에 따라 다양한 결과를 낳았다. 그 과정에서 각각의 정부 정책의 목표와 목적과 방향은 서로 다른 길을 걸었다. 한국의 사례에서 교훈을 얻으려는 많은 개발도상국들이 참고할 수 있는 대상이자 이전의 정부와 비교할 때 다른 양상을 보이는 박정희 정부의 정책이 지닌 특징은, 산업화와 보건 분야와 교육 분야 사이에 진행된 정책적 조정이라고 할 수 있다. 민간 부문에 대한 정부의 강력한 통제 덕분에 사회개발의 성공을 위해 필요한 공공 부문과 민간 부문 간의 특별한 동반자적 관계가 형성될 수 있었던 것이다. - 본문 310~311쪽

원조는 여러 측면에서 효과적이었다. …… 미국의 원조는 토지 개혁의 원동력이 됐으며, 부의 불평등을 완화하는 데 상당한 성과를 거뒀을 뿐 아니라 훗날 형평성이 강조된 성장을 추진하는 기반이 됐다. 교육 체계의 유지와 개선도 주목할 만한 원조의 성과물이었다. 토지 개혁과 교육 모두 빈곤과 불평등을 감소시키는 데 결정적인, 분배와 생산적 측면이 강한 분야라는 것은 주목할 만하다. 그러나 경제성장의 측면에서 원조 효과성은 주로 재원을 동원하고 관리해 산업화의 전 과정에 걸쳐 선순환을 만들어낸 기관과 정책이 만든 결과였다. - 본문 340~341쪽

한국 정부의 제도적 역량에 배태된 자율성이 국제 이전에서 내포된 공여 주체의 일방적인 원조 조건들을 좀더 협력적인 파트너십으로 바꾸고 수원국의 상이한 맥락에 맞게 전환시키는 데 중요한 구실을 했으며, 더 나아가 비정부 행위자들과 협력적 관계를 형성하면서 한국의 궁극적 목표인 경제 발전을 달성하는 과정에 기여했다는 것이다. - 본문 370쪽

한국의 개발 경험이 지닌 강점과 더불어 시행착오와 실패를 비판적으로 분석함으로써 지속 가능한 민주적 개발 연대가 21세기 개발도상국들이 지향해야 할 목표라는 것을 주장하려 했다. 개발도상국들이 자국의 경제개발과 사회 개발에 관련된 결정권을 행사할 수 있는 주인 의식을 발현해야 한다는 것이 한국의 개발 경험에서 뽑아낼 수 있는 가장 중요한 교훈이다. …… 개발도상국의 주인 의식을 증진하려면 개발 연대를 구성하는 주체들의 역량 강화가 필수적이라는 점을 알아야 한다. - 본문 400쪽

젠더 관점에서 한국의 경험을 통해 얻을 수 있는 정책에 관련된 교훈은 무엇일까? 우선 가족계획 사업과 새마을운동에서 알 수 있듯이 정책은 사람들의 욕구에 반응할 때 가장 효과적이라는 점이다. …… 둘째, 성불균등한 결과를 예방하기 위해 모든 정책 부문에서 성인지적 정책을 개발해야 한다는 점을 확인할 수 있다. 특히 한국의 남성 편향적 직업 훈련 프로그램은 국가의 정책이 생산과 재생산에서 젠더 평등에 어떻게 부정적인 영향을 미칠 수 있는지를 명확히 보여주는 전형적인 사례다. 마지막으로 모성주의적 정책 프레임에서 형성된 사회 정책은 남성 대 생산자, 여성 대 재생산자의 이분법을 강화하면서 사회적 재생산의 책임을 전적으로 여성에게 지웠다. …… 사회적 재생산에 쓰이는 여성의 무급 노동이 측정되거나 평가되지 ?은 채 만들어진 모델은 부정확하며, 그런 개발 정책은 잘못될 수밖에 없을 것이다. - 본문 457~458쪽

머리말 무엇이 기적을 만드는가 사라 쿡

1장 서론 - 성공한 개발에서 배우기 탄디카 머칸다위레·이일청

1부. 경험
2장 빛과 그림자 - 한국의 사회 정책과 개발 경험에서 오는 교훈 탄디카 머칸다위레
3장 역량 강화적 발전국가 - 21세기 발전국가로 어떻게 나아갈까 피터 에반스
4장 시장을 보호하라 - 한국의 개발 경험에 새롭게 접근하기 알리스 암스덴

2부. 정책
5장 제도적 연결성 - 복지 정책과 산업화 전략은 어떻게 연결되는가 이주하
6장 전환적 사회 정책 - 개발과 정치적 변화를 가져온 사회 정책의 사례들 정무권
7장 새마을운동 - 역사적 조망과 현재적 의미 마이클 더글라스
8장 학교와 보건소 - 교육과 보건은 어떻게 경제성장에 기여했나 이일청

3부. 협력
9장 효과적으로 원조하기 - 개발 협력과 효과적 원조의 경험과 교훈 이일청·올리브 코코만·정유아·이현주
10장 지역화와 개발 오너십 - 한국의 개발 경험을 통해 살펴본 국제 원조 이전 김태균
11장 개발 연대 - 지속 가능하게 개발하고 민주적으로 연대하라 김은미

4부. 결핍
12장 경제 위기와 사회 정책 - 1979~1981년과 1997~1998년을 중심으로 살펴본 변화와 연속성 양재진
13장 경제성장과 젠더 불평등 - 효과적이지만 불균등한 발전이 젠더 관계에 미치는 영향 이진옥
14장 녹색제한구역 - 개발과 환경 문제, 그리고 정책적 대응 허태욱·마노하 파와

성공한 경험이건 실패한 경험이건 개발의 경험에서 교훈을 배우기는 쉽지 않다. 교훈 배우기에서 학습자 또는 후발 개발도상국은 그 교훈을 얻은 사례의 맥락을 파악해야 할 뿐만 아니라 역사 해석에서 나타나는 왜곡의 가능성을 알고 있어야 한다. 또한 이 말은 교훈을 배우려는 의욕과 능력, 곧 단지 모방하는 데 그치지 않고 자기 상황에 알맞게 교훈을 적용하고 되도록 먼저 성공한 이들이 어쩔 수 없이 겪은 실패를 뛰어넘으려는 의욕과 능력이 있어야 한다는 의미이기도 하다. 이 책의 목적은 이렇게 한국의 개발 경험을 이해하고, 자기에게 적용하며, 되도록 뛰어넘으려 하는 후발 개발도상국들에 도움을 주는 것이다. - 본문 11~12쪽

경제성장을 사회복지로 자동으로 전환시키는 메커니즘은 존재하지 않는다. 그렇다면 경제성장, 인간 개발, 사회 발전으로 이어지는 선순환의 고리를 만든 묵시적이거나 명시적인 사회 정책을 발견하는 것이 과제가 돼야 할 것이다. 이런 과제의 중요성은 무엇이 사회 정책을 구성하는가에 대한 ‘유럽 중심적’ 시각에 자주 가려져왔다. 사회 정책에 대한 유럽 중심적 시각은 다양한 ‘대리 사회 정책(surrogate social policies)’ 또는 ‘다른 수단에 의한 사회보장’ 수단들이 어떻게 임금 보전과 사회 서비스 제공에서 기능적으로 동일한 역할을 하는가라는 문제를 등한시하기 때문이다. …… 권위주의 국가라 하더라도 국가가 정당성과 ‘구조적 힘’에 대한 필요, 그리고 사회보장에 대한 사회 세력의 요구에 눈과 귀를 완전히 막고 있을 수는 없다. - 본문 19쪽

발전 지향적 복지국가는 그 개념이 내포하고 있듯이 생산주의적이지만, 이런 점이 배타적인 측면에서 단지 그것 자체에만 함몰돼 있다는 것을 의미하지는 않는다. 발전 지향적 복지국가는 형평성과 사회 보호에 상당한 가치를 부여하면서도, 주어진 상황 아래에서는 생산력 증대가 이런 목적을 달성하기 위한 필수적 조치라고 판단했을 수도 있다. 선택된 정책 수단들은 사회의 근본적인 목적에 따라 제약을 받을 수 있으며, 또한 다양한 노력들이 공존하는 와중에 시너지도 발생한다는 사실을 발전 지향적 복지국가가 인지하고 있을 수도 있다. - 본문 58~59쪽

개발의 목표와 민간 자본의 이익 간의 상호 보완성이 약해지면서 요구되는 국가의 역량 수준은 더욱 높아지고 있다. 21세기의 개발 프로젝트와 사적 자본의 이해관계 사이의 공통분모가 줄어들었지만, 불행하게도 아직 국가와 자본의 관계가 느슨해지지는 않았다. 더욱이 정치와 국가 정책에 자본이 미치는 영향력이 증가하는 것은 신자유주의의 일반적 특성이라 할 수 있다. 동시에 21세기 개발 프로젝트에 착수하려면 폭넓은 시민사회 행위자들의 다양한 스텍트럼을 망라하는 새롭고 더욱 활발한 형태의 내재성을 구축해야 할 것이다. - 본문 79쪽

시장이론 관점에서 보면 산업 정책은 시장의 실패를 교정하는 정부 정책을 의미하겠지만, 탈식민화된 독립 국가들의 관점에서 산업 정책이란 해외 시장으로 팽창하려는 과정에서 자국 시장을 확보하는 정책을 의미한다. 후자의 관점은 근본적으로 민족주의적이며, 시행 방식은 각 국가별로 다르다. 대개는 외국인 소유의 재산권을 정비하는 조치와 함께 시작된다. - 본문 102~103쪽

선진국과 개발도상국의 산업 정책 사이에 드러나는 두 가지 차이는 회사의 형성과 국가권력 측면에 놓여 있다. 개발도상국에서 새로운 ‘산업’을 창출하는 문제는 한 산업이 제대로 기능할 수 있도록 필요한 제도를 만드는 것만큼 동시에 새로운 ‘기업’을 세우거나 유능한 해외 투자자를 유치하는 것을 의미했다. 시간이 흐를수록 자국계 기업의 중요성은 증대됐고, 더불어 산업 정책도 더욱 충실해지는 경향을 보이리라 예상된다. 자국인의 주식 보유량과 경영권의 정도로 정의되는 유능한 자국계 기업이 없다면 탈식민지 국가들은 몇 가지 어려움을 겪게 된다. - 본문 157쪽

신흥 개도국들이 현재 직면하고 있는 엄청난 과제는 바로 중소기업, 특히 중견기업을 현대화하는 것이다. 중소기업은 그 수가 많아 중소기업과 정부 사이에 긴밀한 공조를 형성하는 데 어려움이 있다. 이런 규모의 기업들이 ‘연계된 자율성(embedded autonomy)’을 성취하는 것은 거의 불가능하며, 기업의 성과에 따라 효율적인 기업과 정부 간 관계를 수립하는 문제가 중요하다. 국가의 역할을 살펴보자면, 탈식민화된 국가에서 국가권력은 산업정책에 관련해 대부분 내부적으로 행사되는 반면, 이전에 식민주의를 시행한 국가에서 국가권력은 여전